關于消防臨時查封法定解除情形的探討

摘要：明確消防臨時查封的解除情形對指導行政機關依法行政、維護行政相對人合法權益具有重要意義，消防臨時查封的解除情形包括行政機關對違法行為已經(jīng)作出處理決定不再需要查封、查封期限屆滿、即時查封后經(jīng)集體議案討論后決定解除、經(jīng)當事人申請且經(jīng)消防救援機構確認隱患已消除四種情形。關鍵詞：消防;臨時查封;解除情形;火災隱患根據(jù)《中華人民共和國消防法》第五十四條規(guī)定，消防救援機構在消防監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)火災隱患，不及時消除隱患可能嚴重威脅公共安全的，消防救援機構應當依照規(guī)定對危險部位或者場所采取臨時查封措施。該行為屬于行政強制措施的一種，是消防救援機構出于維護公共安全的目的，對存在火災隱患且不及時消除的場所采取的一種臨時性、強制性措施。臨時查封措施一旦采取，即是對行政相對人權利的一種限制，但如果不及時解除，可能會對行政相對人權益造成不必要的損害。同時，其解除也應該以具備法定的情形為前提，否則就難以保證臨時查封措施的嚴肅性和有效性。實踐中，因執(zhí)法部門和行政相對人對相關法律、規(guī)章條文的理解存在分歧，發(fā)生過消防救援機構因臨時查封解除不及時而敗訴的案例。因此，有必要對消防臨時查封的解除情形進行系統(tǒng)地梳理。消防臨時查封的解除情形是由法律明文規(guī)定的，一旦被查封場所滿足該情形，消防救援機構就應該在法律規(guī)定的時限內(nèi)作出解除查封的決定。目前，關于臨時查封的解除情形集中在《中華人民共和國行政強制法》第二十八條規(guī)定和公安部《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第二十二條、第二十三條和第二十五條?！吨腥A人民共和國行政強制法》第二十八條規(guī)定的解除查封的情形規(guī)定相對集中，分別是：（一）當事人沒有違法行為;（二）查封、扣押的場所、設施或者財物與違法行為無關;（三）行政機關對違法行為已經(jīng)作出處理決定，不再需要查封、扣押;（四）查封、扣押期限已經(jīng)屆滿;（五）其他不再需要采取查封、扣押措施的情形。但因消防臨時查封的特殊性，這五類情形并未能完全適用于消防臨時查封的解除。消防臨時查封和一般的查封相比，具有一定的特殊性。第一，消防臨時查封的前提是被查封場所存在嚴重的火災隱患嚴重威脅公共安全，這一狀態(tài)本身就說明行政相對人存在嚴重的違法行為，這和作為證據(jù)保全措施的查封是有區(qū)別的，因此，“當事人沒有違法行為”這一情形在消防臨時查封領域并不適用。第二，消防臨時查封的對象是存在嚴重火災隱患的場所，不單獨對某一財物進行查封，且被查封的場所本身就是行政相對人違法行為的載體，因此，“查封、扣押的場所、設施或者財物與違法行為無關”這一情形在消防臨時查封領域也不適用。另外，作為兜底的第五類情形本文也不予討論?！断辣O(jiān)督檢查規(guī)定》第二十二條規(guī)定了查封期限屆滿后消防機構應當對被查封場所予以解封;第二十三條規(guī)定了對緊急臨時查封的解除;第二十五條規(guī)定了依當事人申請的臨時查封解除。另外，需要明確的是《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第二十四條第二款規(guī)定，實施臨時查封后，當事人可以進入被查封的危險部位或者場所整改火災隱患，該條內(nèi)容不屬于臨時查封的解除，而是基于當事人申請和消防救援機構同意前提下的特許。綜上所述，將《中華人民共和國行政強制法》和《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》的規(guī)定進行整合，消防臨時查封的解除情形包括以下四種：行政機關對違法行為已經(jīng)作出處理決定不再需要查封，消防臨時查封的解除情形共有查封期限屆滿，即時查封后經(jīng)集體議案討論后決定解除，經(jīng)當事人申請且經(jīng)消防救援機構確認隱患已消除。一、行政機關對違法行為已經(jīng)作出處理決定，不再需要查封根據(jù)《中華人民共和國行政強制法》第二十八條第一款第三項之規(guī)定，行政機關對違法行為已經(jīng)作出處理決定，不再需要查封。關于該條內(nèi)容，《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》中沒有相應的條款，但作為上位法，作為法院審理案件的依據(jù)，該條應當作為消防救援機構解除臨時查封法定情形。臨時查封不同于行政處罰，它不是對被查封場所所有權、使用權的最終處分，也沒有達到對違法行為或火災隱患最終處理完畢的狀態(tài)，而是對行政相對人采取的一種臨時限制，是在短期內(nèi)對被查封場所使用權和處分權的限制，是對違法行為或火災隱患的一種臨時處置措施，是為保障最終行政行為的做出而采取的一種臨時性措施，是一種中間性行為，其效力是暫時性的。因此，如果消防救援機構對行政相對人的違法行為或是火災隱患已經(jīng)作出處理決定，且不再需要查封，消防救援機構應當解除查封。比如，某公眾聚集場所未經(jīng)消防安全檢查擅自投入使用，且存在符合《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第二十二條第一款規(guī)定的五種查封情形，那么消防救援機構應當在實施臨時查封的同時，依據(jù)《中華人民共和國消防法》第五十八條之規(guī)定對該場所未經(jīng)消防安全檢查擅自投入使用的違法行為立案調(diào)查。在該案中，在臨時查封期限屆滿前，如果消防救援機構作出了罰款并責令停止營業(yè)的處罰決定且行政相對人依法履行了該處罰決定，那么該場所火災隱患雖然存在，但因該場所已停止使用，已無查封必要，消防救援機構應該依據(jù)《中華人民共和國行政強制法》第二十八條第一款第三項之規(guī)定，依法解除對該公眾聚集場所的查封。這里的“不再需要查封”應由作出臨時查封的消防救援機構根據(jù)場所實際情況綜合判定。二、查封期限屆滿根據(jù)《中華人民共和國行政強制法》第二十八條第一款第四項之規(guī)定，查封期限已經(jīng)屆滿的，行政機關應當及時作出解除查封決定;第二十五條規(guī)定，查封期限不得超過三十日，情況復雜的，可以延長，但延長期限不得超過三十日。公安部《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第二十條第二款規(guī)定，臨時查封期限不得超過三十日，臨時查封期限屆滿后，當事人仍未消除火災隱患的，消防救援機構可以再次依法予以臨時查封。從以上規(guī)定來看，《中華人民共和國行政強制法》與《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》在這方面的規(guī)定有一致之處，即都明確規(guī)定查封期限屆滿后，行政機關即要解除查封，但在實踐中也存在一些不明確的地方。第一個問題，查封是否以一次為限?！吨腥A人民共和國行政強制法》第二十五條規(guī)定了查封期限可以延長，最長不超過六十日，而行政機關是否可以在最長六十日查封期限屆滿后再次實施查封，對此，《中華人民共和國行政強制法》沒有明確規(guī)定。與此相關的，是對《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第二十二條第二款關于查封次數(shù)的理解，該款規(guī)定了臨時查封期限不得超過三十日，對隱患不消除的場所可以再次查封，但如果再次查封后火災隱患仍未消除，是否可以進行第三次或更多次的查封，對此《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》沒有明確規(guī)定。本文認為，法律規(guī)定最長查封期限，只是對公權力濫用風險的制約，如果行政相對人仍然存在實施臨時查封的法定情形，行政機關就應當依法予以再次查封。特別是在消防領域，有別于一般性出于證據(jù)保全為目的的查封措施，實施消防臨時查封的目的在于維護公共安全，如果場所的消防安全隱患持續(xù)存在，那么解除查封后，就會造成放任危害公共安全的后果。因此，本文認為消防臨時查封不以一次或二次為限。照此理解，臨時查封期限屆滿后，消防救援機構不能一“解”了之，在解除臨時查封的同時，還應當核查被查封場所的火災隱患是否消除，以此決定是否實施再次查封或延長查封期限。第二個問題，《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第二十二條第二款規(guī)定的“再次依法予以臨時處罰”是屬于延長查封決定還是屬于一次獨立的臨時查封行為。第一種解釋，是聯(lián)系《中華人民共和國行政強制法》第二十五條中關于延長臨時查封決定的規(guī)定，認為《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第二十二條中“再次予以臨時查封”是對延長第一次查封期限的另外一種文字表述，仍屬于第一次查封，照此理解，原查封期限屆滿后就不存在解除臨時查封的必要了，因為臨時查封的決定被延長了。但被延長的查封期限屆滿后，還是應該及時解除查封。第二種理解是從文法和邏輯上看，“再次予以臨時查封”中“再次”的表述，即是表明了與第一次查封的區(qū)別，是第一次查封結束后的又一次新的查封。照此理解，查封期限屆滿后，消防救援機構應及時解除臨時查封，對隱患存續(xù)的場所，再次實施查封。本文認為，遵照法律條文的文法解釋，《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第二十二條第二款規(guī)定的“再次依法予以臨時處罰”應是一次獨立的臨時查封行為，該解釋并不與上位法《中華人民共和國行政強制法》相矛盾。同時，這一解釋也不妨礙消防救援機構依據(jù)《中華人民共和國行政強制法》第二十五條對原臨時查封的期限進行延長。第三個問題，如何界定《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第二十二條第二款提到的“火災隱患”。本文認為，該條文中的“火災隱患”是指屬于《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第二十二條規(guī)定的五類查封情形的火災隱患，如果被查封場所還存在其他火災隱患，這類隱患是否消除不應影響消防救援機構對是否解除臨時查封的判斷。如果屬于《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第二十二條規(guī)定的五類查封情形的火災隱患未全部整改，但部分整改后已不屬于“可能嚴重威脅公共安全的”情形，消防救援機構應該解除查封。綜上所述，在原臨時查封決定期限屆滿后，消防救援機構應當在期限屆滿當日或之前到被查封場所進行現(xiàn)場核查，該核查不以行政相對人申請為前置條件。核查有兩種結果，如果被查封場所火災隱患及時（部分）消除，已達不到嚴重威脅公共安全的程度，消防救援機構應當作出解除臨時查封的決定。如果被查封場所在原臨時查封決定期限屆滿后火災隱患沒有消除，那么，消防救援機構可以做出兩種合法的決定：一是依據(jù)《中華人民共和國行政強制法》第二十五條對原臨時查封的期限進行延長，同時，延長期限的期限不得超過三十日，延長決定要經(jīng)過消防救援機構的負責人批準并通知行政相對人;二是不予延長，而是依據(jù)《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第二十二條第二款規(guī)定的規(guī)定，解除原查封決定，再次實施臨時查封。三、即時查封后經(jīng)集體議案討論后決定解除根據(jù)《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第二十三條第二款之規(guī)定，情況緊急、不當場查封可能嚴重威脅公共安全的，消防監(jiān)督檢查人員可以在口頭報請消防救援機構負責人同意后當場對危險部位或者場所實施臨時查封，并在臨時查封后二十四小時內(nèi)由消防救援機構負責人組織集體研究，制作、送達臨時查封決定書。經(jīng)集體研究認為不應當采取臨時查封措施的，應當立即解除。根據(jù)《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第一款之規(guī)定，一般情況下，臨時查封由消防救援機構負責人組織集體研究決定，并自檢查之日起三個工作日內(nèi)制作、送達臨時查封決定書。而情況緊急情況下臨時查封決定，則在檢查現(xiàn)場就已經(jīng)生效并由監(jiān)督檢查人員實施。因此，作為對該類緊急查封措施的一種補救措施，《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》規(guī)定，在查封后經(jīng)集體研究認為不應當采取臨時查封措施的，應當立即作出解除臨時查封的決定。四、經(jīng)當事人申請且經(jīng)消防救援機構確認隱患已消除根據(jù)《消防監(jiān)督檢查規(guī)