我國(guó)政策性銀行的發(fā)展與改革問題研究

我國(guó)政策性銀行的開展與改革問題研究目錄TOC\o"1-3"\h\u摘要 IAbstract II一、緒論 1〔一〕研究背景〔二〕研究目的二、文獻(xiàn)綜述 1〔一〕我國(guó)政策性銀行概述〔二〕相關(guān)綜述與分析〔三〕總結(jié)三、政策性銀行 3〔一〕政策性銀行概述〔二〕我國(guó)政策性銀行主要特征四、我國(guó)政策性銀行的開展現(xiàn)狀 5〔一〕國(guó)家開發(fā)銀行〔二〕中國(guó)農(nóng)業(yè)開展銀行〔三〕中國(guó)進(jìn)出口銀行五、國(guó)外政策性銀行 9〔一〕德國(guó)復(fù)興信貸銀行(FKW)〔二〕日本政策投資銀行(DBJ)和韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行(KDB)〔三〕德日韓三國(guó)政府對(duì)各自政策性銀行政策支持的集中表現(xiàn)〔四〕國(guó)外政策性銀行對(duì)我國(guó)政策性金融業(yè)的啟示六、我國(guó)政策性銀行存在的問題 11〔一〕內(nèi)部經(jīng)營(yíng)機(jī)制不完善〔二〕資金結(jié)構(gòu)不合理〔三〕缺乏法律保障〔四〕資本充足率低〔五〕金融功能不強(qiáng)，業(yè)務(wù)范圍小〔六〕債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大七、我國(guó)政策性銀行改革的方向 14八、結(jié)言 15參考文獻(xiàn) 16我國(guó)政策性銀行的開展與改革問題研究摘要本文研究我國(guó)政策性銀行的現(xiàn)狀，改革需要注意的問題以及開展前景。在進(jìn)行文獻(xiàn)綜述和研究我國(guó)政策性銀行后提出當(dāng)前我國(guó)三大政策性銀行存在的問題，面臨的內(nèi)部與外部風(fēng)險(xiǎn)，需要加強(qiáng)管理監(jiān)控的方面。通過介紹德日韓政策性銀行改革開展的經(jīng)驗(yàn)，并進(jìn)行多角度的比照研究，對(duì)我國(guó)政策性銀行在開展和改革中遇到的問題進(jìn)行梳理，并針對(duì)這些問題提出合理有效地解決方案。最后對(duì)我國(guó)政策性銀行的開展前景進(jìn)行合理預(yù)測(cè)。關(guān)鍵詞：政策性銀行改革開展前景緒論〔一〕研究背景政策性銀行，是政府為貫徹各種經(jīng)濟(jì)政策而發(fā)起成立的融資機(jī)構(gòu)。與傳統(tǒng)的商業(yè)銀行相比，政策性銀行的資本主要依靠政府撥款，且經(jīng)營(yíng)時(shí)主要考慮國(guó)家利益，社會(huì)效益，故其在盈利少，社會(huì)效益大的公共事業(yè)建設(shè)領(lǐng)域起到了重要作用。基于此，世界范圍內(nèi)的政策性銀行體系逐漸形成。但過于依賴政府補(bǔ)貼，自身創(chuàng)新性不高，體制內(nèi)效率低下等問題不斷暴露。如何在保證政策性銀行的功能的同時(shí)加強(qiáng)其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，成為亟待解決的問題?！捕逞芯磕康谋疚闹饕芯课覈?guó)政策性銀行的現(xiàn)狀，改革需要注意的問題以及開展前景，提出當(dāng)前我國(guó)三大政策性銀行存在的問題，面臨的內(nèi)部與外部風(fēng)險(xiǎn)，需要加強(qiáng)管理監(jiān)控的方面。通過介紹德日韓政策性銀行改革開展的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行多角度的比照研究，對(duì)我國(guó)政策性銀行在開展和改革中遇到的問題進(jìn)行梳理，并針對(duì)這些問題提出合理有效地解決方案。最后對(duì)我國(guó)政策性銀行的開展前景進(jìn)行合理預(yù)測(cè)。文獻(xiàn)綜述〔一〕我國(guó)政策性銀行概述所謂政策性銀行(policybank/non-commercialbank)系指那些多由政府創(chuàng)立、參股或保證的，不以營(yíng)利為目的，專門為貫徹、配合政府社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策或意圖，在特定的業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)，直接或間接地從事政策性融資活動(dòng)，充當(dāng)政府開展經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步、進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)管理工具的金融機(jī)構(gòu)。政策性銀行的產(chǎn)生和開展是國(guó)家干預(yù)、協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。政策性銀行與商業(yè)銀行和其他非銀行金融機(jī)構(gòu)相比，具有相似之處，如都要對(duì)貸款進(jìn)行嚴(yán)格審查，貸款要還本付息等。但作為政策性金融機(jī)構(gòu)，也有其特征：一是政策性銀行的資本金多由政府財(cái)政撥付；二是政策性銀行經(jīng)營(yíng)時(shí)側(cè)重考慮國(guó)家整體利益與社會(huì)效益，不以盈利為直接目標(biāo)，但政策性銀行的資金并不是財(cái)政資金，政策性銀行也必須考慮盈虧，堅(jiān)持銀行管理的根本原那么，力爭(zhēng)保本微利；三是政策性銀行有其特定的資金來源，主要依靠發(fā)行金融債券或向中央銀行舉債，一般不面向公眾吸收存款；四是政策性銀行有其特定的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，不與商業(yè)銀行競(jìng)爭(zhēng)。〔二〕相關(guān)綜述與分析自1994年，我國(guó)組建了三家政策性銀行：國(guó)家開發(fā)銀行、中國(guó)進(jìn)出口銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)開展銀行，三家銀行均直屬國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)。在對(duì)政策性銀行改革問題進(jìn)行框架型了解時(shí)，國(guó)內(nèi)外有許多相關(guān)文獻(xiàn)對(duì)此進(jìn)行了系統(tǒng)性的說明。財(cái)政部科研所錢凱在《政策性銀行改革觀點(diǎn)綜述》中將針對(duì)政策性銀行改革的主流觀點(diǎn)進(jìn)行了系統(tǒng)性論述，文中列明了三種觀點(diǎn)：〔1〕政策性銀行在我國(guó)市場(chǎng)機(jī)制還不完善的情況下是不可或缺的〔2〕讓政策性銀行進(jìn)入商業(yè)化領(lǐng)域〔3〕政策性應(yīng)該該向綜合開發(fā)性金融轉(zhuǎn)型，兼顧政策性銀行和商業(yè)銀行的特質(zhì)。金融學(xué)博士王偉在《中國(guó)政策性銀行改革開展的路徑選擇》一文中闡述了國(guó)際上政策性金融的開展趨勢(shì)，并舉以實(shí)例，接下來通過比照國(guó)際政策性銀行，對(duì)中國(guó)政策性銀行改革前景做出合理設(shè)想。在談到國(guó)外政策性銀行時(shí)，也有很多有價(jià)值的文獻(xiàn)。李軍在《德國(guó)，日本，韓國(guó)政策性銀行的運(yùn)作》一文中，具體闡述了德日韓政策性銀行開展歷程，并對(duì)其改革經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行闡述，以期對(duì)中國(guó)政策性銀行的改革提供思路啟發(fā)。此外，南京大學(xué)曹源芳在《從國(guó)外模式看我國(guó)政策性銀行的改革路徑》中也對(duì)國(guó)外主流政策性銀行進(jìn)行了詳細(xì)介紹。涉及到國(guó)內(nèi)政策性銀行時(shí)，李夢(mèng)斐，陳蘭蘭在《論我國(guó)政策性銀行的改革-以國(guó)家開發(fā)銀行為例》一文中對(duì)我國(guó)政策性銀行-國(guó)家開發(fā)銀行的現(xiàn)狀與改革方面進(jìn)行了系統(tǒng)性的闡述。劉剛，白敦在《我國(guó)政策性銀行亟待立法》中具體針對(duì)政策性銀行立法問題進(jìn)行了深入剖析。雖然政策性銀行成立也只有20年的歷史，但其對(duì)社會(huì)民生的作用是十分重大的，但其問題隨著開展也不斷暴露出來，過度依賴政府補(bǔ)貼，競(jìng)爭(zhēng)性不強(qiáng)等，都需要改革來解決這些問題?？偨Y(jié)政策性銀行，主要依靠政府撥款，經(jīng)營(yíng)時(shí)主要考慮國(guó)家利益，社會(huì)效益，故其在盈利少，社會(huì)效益大的公共事業(yè)建設(shè)領(lǐng)域起到了重要作用。但過于依賴政府補(bǔ)貼，自身創(chuàng)新性不高，體制內(nèi)效率低下等問題不斷暴露。如何在保證政策性銀行的功能的同時(shí)加強(qiáng)其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，成為亟待解決的問題。政策性銀行〔一〕政策性銀行概述政策性銀行，是政府為貫徹各種經(jīng)濟(jì)政策而發(fā)起成立的融資機(jī)構(gòu)。與傳統(tǒng)的商業(yè)銀行相比，政策性銀行的資本主要依靠政府撥款，且經(jīng)營(yíng)時(shí)主要考慮國(guó)家利益，社會(huì)效益。正因?yàn)檎咝糟y行的首要目的并非盈利而是社會(huì)效益，故其在盈利少，社會(huì)效益大的公共事業(yè)建設(shè)領(lǐng)域起到了重要作用?；诖?，世界范圍內(nèi)的政策性銀行體系逐漸形成。圖3.1世界政策性銀行體系示意圖〔來源：自制〕〔1〕由圖知，世界上最大的政策性銀行是世界銀行〔WBG〕，主要幫助對(duì)象是開展中國(guó)家，幫助他們建設(shè)教育農(nóng)業(yè)工業(yè)設(shè)施，并向成員提供優(yōu)惠貸款。盡管世界銀行的有些工作受到非政府組織和學(xué)者的批評(píng)，被指責(zé)為為了西方國(guó)家利益在不適宜的環(huán)境下對(duì)開展中國(guó)家進(jìn)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革對(duì)這些國(guó)家造成破壞，但其積極作用仍舊不可無視，與國(guó)際貨幣基金組織〔IMF〕和世界貿(mào)易組織〔WTO〕一道成為國(guó)際經(jīng)濟(jì)體制中的支柱?！?〕此外各國(guó)也先后設(shè)立了政策性銀行，如美國(guó)的美國(guó)進(jìn)出口銀行，聯(lián)邦住房信貸銀行，韓國(guó)的韓國(guó)開發(fā)銀行，韓國(guó)進(jìn)出口銀行韓國(guó)中小企業(yè)銀行，法國(guó)的法國(guó)農(nóng)業(yè)信貸銀行，法國(guó)對(duì)外貿(mào)易銀行等。這些政策性銀行機(jī)構(gòu)在各國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中與商業(yè)銀行相得益彰，構(gòu)成各國(guó)金融體系的重要組成局部?！?〕我國(guó)的政策性銀行有三家：國(guó)家開發(fā)銀行，中國(guó)進(jìn)出口銀行，中國(guó)農(nóng)業(yè)開展銀行，直屬國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，是我國(guó)政府開展經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步，進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)管理的重要工具百度百科《政策性銀行》百度百科《政策性銀行》〔二〕我國(guó)政策性銀行主要特征政策性銀行的目標(biāo)不同于商業(yè)銀行的盈利目標(biāo)，而是將國(guó)家利益社會(huì)效益放在首位，這是政策性銀行區(qū)別于商業(yè)銀行的主要之處，也使得政策性銀行在對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定具有重要意義，但投資規(guī)模大經(jīng)濟(jì)效益見效慢，資金回收周期長(zhǎng)的領(lǐng)域中發(fā)揮了建設(shè)性作用。具體來說，政策性銀行的主要特征表達(dá)在以下幾個(gè)方面：以社會(huì)效益為目標(biāo)。國(guó)家出資成立，以實(shí)施國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益為目標(biāo)，以社會(huì)效益最大化為經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。政策性銀行的設(shè)立與商業(yè)銀行取長(zhǎng)補(bǔ)短，更符合人民利益，也符合我國(guó)社會(huì)主義的根本目標(biāo)。國(guó)家信用支持政策性銀行是借助國(guó)家信用實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)開展戰(zhàn)略的金融工具，利用平安系數(shù)相當(dāng)高的國(guó)家信用做擔(dān)保，政策性銀行可在國(guó)際信貸市場(chǎng)上以相當(dāng)?shù)偷谋惧X贏得資金，利于業(yè)務(wù)開展與銀行運(yùn)營(yíng)。運(yùn)營(yíng)機(jī)制中國(guó)政策性銀行設(shè)立之初，主要是政府方案運(yùn)營(yíng)，具有濃厚的政府干預(yù)色彩，雖然彌補(bǔ)了傳統(tǒng)商業(yè)銀行的缺乏，但同時(shí)也造成政策性銀行運(yùn)營(yíng)效率低下。經(jīng)過近些年的開展，政策性銀行也形成了具有中國(guó)特色的經(jīng)營(yíng)機(jī)制，已初步實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)作，防止政策性銀行過度依賴財(cái)政導(dǎo)致的低效率，并運(yùn)用市場(chǎng)化方式彌補(bǔ)體制性缺陷和政策業(yè)務(wù)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。法律定位我國(guó)政策性銀行既非以盈利為目的的“私法人”，又非僅依靠政府注資的“公法人”，又因其雖具有企業(yè)組織結(jié)構(gòu)卻不以盈利為目的，故也不屬于《民法通那么》里規(guī)定的法人組織。我國(guó)已先后確認(rèn)了中國(guó)農(nóng)業(yè)開展銀行與中國(guó)進(jìn)出口銀行為獨(dú)立法人的地位，但對(duì)于國(guó)家開發(fā)銀行卻未給出明確規(guī)定。此外，政策性銀行并沒有明確成文的法律法規(guī)約束，而是沿襲最初的“一行一策”，也對(duì)政策性銀行的監(jiān)管開展造成限制。四、我國(guó)政策性銀行的開展現(xiàn)狀〔一〕國(guó)家開發(fā)銀行償債能力圖4.1國(guó)家開發(fā)銀行資產(chǎn)負(fù)債率示意圖〔來源：自制〕資產(chǎn)質(zhì)量圖4.2國(guó)家開發(fā)銀行不良貸款率示意圖〔來源：自制〕盈利能力圖4.3國(guó)家開發(fā)銀行平均資產(chǎn)收益率示意圖〔來源：自制〕從表可以看出,國(guó)開行的資產(chǎn)負(fù)債率持續(xù)上升，并未出現(xiàn)大幅度波動(dòng)等不正?，F(xiàn)象。這說明國(guó)開行的業(yè)務(wù)量正穩(wěn)步增加，貸款數(shù)額穩(wěn)步增加，又從表2看出，不良資產(chǎn)的比率在2008年受金融危機(jī)影響較大，一度接近1%，但2008年后，該比率又呈下降趨勢(shì)，說明國(guó)開行的不良資產(chǎn)管理已步入正軌。表3說明，受金融危機(jī)影響的2008年利潤(rùn)率有所下降，雖后幾年已有好轉(zhuǎn)但仍未到達(dá)金融危機(jī)的水平。但總體來說，國(guó)開行的開展是穩(wěn)步前進(jìn)的?！捕持袊?guó)農(nóng)業(yè)開展銀行償債能力圖4.4中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行資產(chǎn)負(fù)債率示意圖〔來源：自制〕資產(chǎn)質(zhì)量圖4.5中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行不良貸款率示意圖〔來源：自制〕盈利能力圖4.6中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行平均資產(chǎn)收益率示意圖〔來源：自制〕相比于國(guó)家開發(fā)銀行，農(nóng)業(yè)開展銀行收金融危機(jī)的影響較小，三個(gè)指標(biāo)在2008年雖無顯著上升但在保持穩(wěn)定的同時(shí)實(shí)現(xiàn)了進(jìn)步。2008年以后，農(nóng)業(yè)開展銀行實(shí)現(xiàn)了高速增長(zhǎng)，三個(gè)指標(biāo)均有很好的表現(xiàn)。良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境對(duì)農(nóng)業(yè)開展銀行來說是強(qiáng)大自身的良好機(jī)遇。〔三〕中國(guó)進(jìn)出口銀行償債能力圖4.7中國(guó)進(jìn)出口銀行資產(chǎn)負(fù)債率示意圖〔來源：自制〕盈利能力圖4.8中國(guó)進(jìn)出口銀行平均資產(chǎn)收益率示意圖〔來源：自制〕中國(guó)進(jìn)出口銀行相比于國(guó)家開發(fā)銀行和農(nóng)業(yè)開展銀行來說，銀行狀態(tài)相對(duì)穩(wěn)定，三個(gè)指標(biāo)雖有波動(dòng)，但依舊在承受范圍內(nèi)。說明中國(guó)進(jìn)出口銀行自身抵抗外部經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的影響較小，自身風(fēng)險(xiǎn)管理相對(duì)較強(qiáng)?？傮w來說，近幾年，三家政策性銀行表現(xiàn)穩(wěn)定，呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，業(yè)務(wù)量與業(yè)務(wù)范圍也在逐步擴(kuò)大，在拓寬業(yè)務(wù)領(lǐng)域的同時(shí)也加強(qiáng)了風(fēng)險(xiǎn)管理。五、國(guó)外政策性銀行〔一〕德國(guó)復(fù)興信貸銀行(FKW)在金融體系方面，德國(guó)是綜合性銀行制度的代表，也是具有政策性銀行的典型國(guó)家，其中德國(guó)復(fù)興信貸銀行(FKW)是其為數(shù)不多的政策性金融機(jī)構(gòu)之一。FKW成立于1948年，名義資本額為10億馬克〔聯(lián)邦政府占80％，各州政府占20％〕。截至2000年底，F(xiàn)KW資產(chǎn)負(fù)債總額約為2230億歐元，主要由長(zhǎng)期債券、4年期限的中期有價(jià)證券、在資本市場(chǎng)上的借貸和聯(lián)邦基金組成。德國(guó)復(fù)興之初，重點(diǎn)業(yè)務(wù)以恢復(fù)根底建設(shè)和振興經(jīng)濟(jì)為主，后來主要業(yè)務(wù)擴(kuò)展到商業(yè)銀行因利益問題而不愿涉足的領(lǐng)域，例如中小企業(yè)投資，環(huán)保行業(yè)投資，創(chuàng)新投資，城市美化等方面。〔二〕日本政策投資銀行(DBJ)和韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行(KDB)1999年，經(jīng)過重組日本開發(fā)銀行和北海道東北開發(fā)公庫(kù)，政府創(chuàng)立了日本政策投資銀行(DBJ)。DBJ繼承這兩家機(jī)構(gòu)的一切權(quán)利和義務(wù)，全面接管了“地區(qū)振興公團(tuán)”和“環(huán)境事業(yè)團(tuán)”的融資業(yè)務(wù)。其宗旨是：發(fā)揮提供資金和信息等綜合功能，補(bǔ)充一般金融機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)期資金缺乏，從金融上確保國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策的實(shí)施。DBJ由政府全額出資，2000年資本金為1．225萬億日元。韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行(KDB)的前身是1918年建立的韓國(guó)開發(fā)銀行。1954年，依據(jù)《韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行法》，政府出資建立該政策性銀行，當(dāng)時(shí)法定的注冊(cè)資金為4000億韓元，1999年增加到10萬億韓元。KDB的宗旨是：遵照國(guó)策，為恢復(fù)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的開展，提供和管理產(chǎn)業(yè)資金。日韓兩國(guó)國(guó)情有很多相似之處，故兩者可放在一起合并分析。資源有限，國(guó)土狹窄，市場(chǎng)小等因素一直限制著日韓兩國(guó)的開展。但是在參加關(guān)稅貿(mào)易總協(xié)定〔GATT〕后，兩國(guó)都依靠政府資金政策支持，打入國(guó)際市場(chǎng)，成功推進(jìn)了工業(yè)化進(jìn)程。1955年，政府政策比擬激進(jìn)，力圖短期內(nèi)趕上先進(jìn)國(guó)家，縮小地區(qū)差異，于是日本開發(fā)銀行也將業(yè)務(wù)重點(diǎn)轉(zhuǎn)向石油，汽車與造船行業(yè)。這些工程投資大，風(fēng)險(xiǎn)大，回報(bào)周期長(zhǎng)，需要政策性銀行的長(zhǎng)期支持。此后，日本開發(fā)銀行根據(jù)各時(shí)期政府對(duì)其業(yè)務(wù)重點(diǎn)進(jìn)行調(diào)整，以配合政府，在推進(jìn)日本現(xiàn)代化進(jìn)程，成長(zhǎng)為世界強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略上有著重要意義。韓國(guó)與日本類似，韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行為引進(jìn)外資，進(jìn)行了大量股票收購(gòu)，為公司提供擔(dān)保等配合政府政策的工作。例如“重化學(xué)工業(yè)方案”中，韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行為重化學(xué)行業(yè)的開展提供了50%的設(shè)備資金，實(shí)現(xiàn)了短時(shí)間內(nèi)的高速增長(zhǎng)。政府注資保證了政策性銀行具有充足資本，德日韓三國(guó)的政府也明確規(guī)定，對(duì)政策性銀行的負(fù)債進(jìn)行擔(dān)保，故其信用評(píng)級(jí)可與國(guó)家信用相比。德國(guó)復(fù)興信貸銀行，日本開發(fā)銀行，韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行也因此擁有與政府同等的信譽(yù)，具有本國(guó)最高的信用等級(jí)-AAA，三家銀行發(fā)行的股票也被認(rèn)為是政府債券，為政策性銀行籌集長(zhǎng)期低本錢的資金提供了強(qiáng)有力的保障。〔三〕德日韓三國(guó)政府對(duì)各自政策性銀行政策支持的集中表現(xiàn)隨時(shí)向政府借款，保證銀行穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)。比擬典型的是日本，DBJ〔日本政策投資銀行)資金中有高達(dá)85.6%來自于政府借款。此外，《日本政策投資銀行法》規(guī)定明確，DBJ即可從政府借入大量長(zhǎng)短期期資金，也可以從其他金融機(jī)構(gòu)借入短期資金，用以滿足現(xiàn)金需求。虧損補(bǔ)償柏林墻倒塌后，德國(guó)復(fù)興信貸銀行加強(qiáng)了與政府合作，以期共同促進(jìn)東德經(jīng)濟(jì)開展。實(shí)際操作中，政府采用了兩種補(bǔ)償方式：A.預(yù)算中，向德國(guó)復(fù)興信貸銀行的風(fēng)險(xiǎn)基金按照1%的利差進(jìn)行現(xiàn)金撥付。B.政府和銀行各自承當(dāng)25%的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。這樣的補(bǔ)償政策加強(qiáng)了復(fù)興信貸銀行的抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。日本在這方面的政策也明確規(guī)定，假設(shè)政策性銀行出現(xiàn)損失，政府出資彌補(bǔ)損失。類似的，韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行的損失首先由銀行內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)基金來彌補(bǔ)，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)基金補(bǔ)足時(shí)，政府出資彌補(bǔ)損失。〔3〕貼息減稅德國(guó)復(fù)興信貸銀行每年都在政府預(yù)算中獲得較大一筆貼息資金，以保證其對(duì)商業(yè)銀行不愿涉足的領(lǐng)域進(jìn)行投資，而這些領(lǐng)域往往對(duì)社會(huì)建設(shè)具有戰(zhàn)略意義。日韓兩國(guó)的政策性銀行那么由政府在電力煤炭等國(guó)家命脈產(chǎn)業(yè)提供銀行利差補(bǔ)貼，減輕政策性銀行債務(wù)負(fù)擔(dān)?！菜摹硣?guó)外政策性銀行對(duì)我國(guó)政策性金融業(yè)的啟示〔1〕政策性金融的產(chǎn)生和開展有其歷史必然性，應(yīng)給與高度的政策重視。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)說明，政策性金融機(jī)構(gòu)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)充和政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的工具，在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)還有存在的必要，主要表現(xiàn)在：A.國(guó)有商業(yè)銀行改革家具了銀行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)，重視股東收益和短期利益將成為商業(yè)銀行的重要關(guān)注點(diǎn)。商業(yè)銀行將更加回避和高社會(huì)效益、低經(jīng)濟(jì)效益的工程。在一些對(duì)社會(huì)建設(shè)具有重要意義但僅靠市場(chǎng)力量無法滿足其資金需求的領(lǐng)域，政策性金融機(jī)構(gòu)仍將發(fā)揮重要的支持和引導(dǎo)作用。B.入世后，中國(guó)金融市場(chǎng)與國(guó)際金融市場(chǎng)關(guān)聯(lián)度加大，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)明顯提高?？陀^上需要政策性金融承當(dāng)起穩(wěn)定金融系統(tǒng)的責(zé)任，以備不時(shí)之需。C.政策性金融與商業(yè)性金融互補(bǔ)現(xiàn)狀短期內(nèi)還不會(huì)改變。前者需要利用商業(yè)性金融的業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)，后者需要政策性金融機(jī)構(gòu)的導(dǎo)向。中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)不穩(wěn)定因素多，政策性金融與商業(yè)性金融共生并存的現(xiàn)狀仍將持續(xù)較長(zhǎng)一段時(shí)期。鄭波《國(guó)外政策性銀行的最新開展及對(duì)我國(guó)的啟示》，上海金融，2006年第12期〔2〕不同歷史時(shí)期對(duì)政策性金融的需求也不同，需根據(jù)形勢(shì)變化適時(shí)調(diào)整經(jīng)營(yíng)重點(diǎn)和業(yè)務(wù)范圍。如韓國(guó)政策性金融機(jī)構(gòu)普遍都經(jīng)歷過數(shù)次調(diào)整，通過對(duì)業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)體制的調(diào)整來提高政策性銀行的適應(yīng)性和經(jīng)營(yíng)能力，這種調(diào)整對(duì)我國(guó)政策性金融機(jī)構(gòu)同樣具有十分重要的借鑒意義?！?〕政策性銀行在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、經(jīng)營(yíng)方式方面可采用多種形式。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)說明，政策性銀行也可有多種經(jīng)營(yíng)模式。具體采用哪一種，應(yīng)根據(jù)一定時(shí)期內(nèi)經(jīng)濟(jì)開展的客觀需要和政策性金融機(jī)構(gòu)開展水平而定。對(duì)我國(guó)政策性銀行來說，政策性金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)自主性普遍提高，政府僅對(duì)年度經(jīng)營(yíng)方案審查，具體融資工程由政策性金融機(jī)構(gòu)自主決策；另一方面政府也很注意防止利用政府資源的不公平行為，通過制度設(shè)計(jì)使政策性金融機(jī)構(gòu)的政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)相隔離，使政策性金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)透明化。六、我國(guó)政策性銀行存在的問題〔一〕內(nèi)部經(jīng)營(yíng)機(jī)制不完善政策性銀行雖然強(qiáng)調(diào)資金來源與運(yùn)用要循環(huán)起來，形成良好高效的運(yùn)營(yíng)流程。但政策性銀行的本質(zhì)還要表達(dá)政策性功能，這就決定了其貸款流向必須符合國(guó)家政策要求，這種矛盾性導(dǎo)致政策性銀行不得不傾向于政策性貸款，而將盈利性放在第二位。而且，政府及相關(guān)部門缺乏經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)貸款回收監(jiān)管力度不夠，而且因?yàn)橛姓С?，也不可防止的造成了政策性銀行資產(chǎn)質(zhì)量差，潛在風(fēng)險(xiǎn)日趨增大的事實(shí)。以國(guó)家開發(fā)銀行為例，其改革模式為“分賬管理”的集團(tuán)公司制，也就是劃分為政策性業(yè)務(wù)銀行與商業(yè)性銀行，分別管理國(guó)際賬戶和銀行賬戶。國(guó)開行對(duì)子公司獨(dú)資或控股，以成長(zhǎng)為上市商業(yè)銀行集團(tuán)為目標(biāo)?！捕迟Y金結(jié)構(gòu)不合理由于政府能力有限，資金就位慢，政策性銀行資金的主要來源是央行融資和發(fā)行債券。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)說明，我國(guó)三家政策性銀行這種依靠央行融資和發(fā)債獲得的資金占到全部資金來源的80%之多，一方面加大了央行的壓力，影響貨幣政策的獨(dú)立性，另一方面發(fā)行債券，曾大力籌資本錢，會(huì)不可防止的造成借新債還舊債的情形?，F(xiàn)階段，既要發(fā)揮好財(cái)政融資的作用，也要注重債券融資，二者取長(zhǎng)補(bǔ)短，共同優(yōu)化政策性銀行的資金結(jié)構(gòu)。圖6.1國(guó)家開發(fā)銀行發(fā)債示意圖〔來源：自制〕〔三〕缺乏法律保障目前，我國(guó)政策性銀行相關(guān)法律法規(guī)包括四個(gè)層次：〔1〕法律層次，主要是《中國(guó)人民銀行法》〔2〕行政法規(guī)層次，包括國(guó)務(wù)院發(fā)布的一系列規(guī)定文件〔3〕部門規(guī)章層次〔4〕其他政策性文件。不難看出，我國(guó)關(guān)于政策性銀行的法律存在兩大缺陷：〔1〕專門法的立法滯后。國(guó)外政策性銀行都是先立法，再根據(jù)法律要求的業(yè)務(wù)范圍，經(jīng)營(yíng)機(jī)制設(shè)立符合規(guī)定的銀行，而中國(guó)與之相反，是先設(shè)立政策性銀行，在開展過程中進(jìn)行法律的完善?！?〕現(xiàn)行法律法規(guī)層次不高，內(nèi)容不完善從而欠缺權(quán)威性。由于政策性銀行的特殊性，許多國(guó)家都立法對(duì)政策性銀行的資金來源，管理運(yùn)用監(jiān)管等多方面做出明確規(guī)定。但是我國(guó)直到現(xiàn)在依舊沿襲了“一行一策”的傳統(tǒng)，并未出臺(tái)明確統(tǒng)一的《政策性銀行法》對(duì)政策性銀行進(jìn)行管制，所以無論是內(nèi)部經(jīng)營(yíng)還是外部關(guān)系的協(xié)調(diào)，都無法可依，也造成了尋租等不良現(xiàn)象的滋生?！菜摹迟Y本充足率低資本充足率是銀行業(yè)務(wù)得以擴(kuò)張的前提條件，也表現(xiàn)了銀行低于內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)的能力?！栋腿麪枀f(xié)議》明確規(guī)定，資本充足率不得低于8%。但國(guó)外銀行都將這一指標(biāo)提高，例如美國(guó)提高到12.5%，日本提高到11%，韓國(guó)提高到17.5%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于《巴塞爾協(xié)議》的最低規(guī)定。與之形成比照的是我國(guó)三大政策性銀行的資本充足率僅為6%，即使有政府作為財(cái)政后盾，也無法完全抵御外來風(fēng)險(xiǎn)。金融功能不強(qiáng)，業(yè)務(wù)范圍小雖然我國(guó)政策性銀行為滿足客戶需求不斷進(jìn)行產(chǎn)品創(chuàng)新，但與商業(yè)銀行相比，業(yè)務(wù)覆蓋面依舊狹窄。國(guó)家開發(fā)銀行主要業(yè)務(wù)包括規(guī)劃業(yè)務(wù)，信貸業(yè)務(wù)，資金業(yè)務(wù)以及中間業(yè)務(wù)，其中信貸業(yè)務(wù)與資金業(yè)務(wù)都沒有形成一定規(guī)模。中國(guó)農(nóng)業(yè)開展銀行業(yè)務(wù)種類繁多，條目具體，涉及到的大方面包括三農(nóng)業(yè)務(wù)，地方貸款業(yè)務(wù)以及中間業(yè)務(wù)，不難看出，中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行的業(yè)務(wù)范圍亟需擴(kuò)展。中國(guó)進(jìn)出口銀行安行業(yè)將業(yè)務(wù)分類，分為出口買賣方信貸，進(jìn)口信貸，交通運(yùn)輸融資，貿(mào)易融資等，涉及面較其他兩家更為廣泛，但仍有擴(kuò)展空間。為了更好的發(fā)揮政策性銀行功能，滿足客戶需求，我國(guó)政策性銀行需將市場(chǎng)化與政策化相結(jié)合，利用政府支持這一先天優(yōu)勢(shì)在資本市場(chǎng)更具競(jìng)爭(zhēng)力。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大國(guó)外政策性銀行通過建立權(quán)威的擔(dān)保機(jī)制，采用優(yōu)先清償債務(wù)等手段化解分散風(fēng)險(xiǎn)。目前我國(guó)政策性銀行并沒有這方面的硬性規(guī)定，但社會(huì)輿論普遍認(rèn)為，政策性銀行的是由國(guó)家政府出資成立，假設(shè)出現(xiàn)損失，政府會(huì)彌補(bǔ)。這樣的認(rèn)知從內(nèi)部就造成了高層管理的危機(jī)感不強(qiáng)，也因此造成了放款不計(jì)規(guī)模，貸款不計(jì)息，歸還不計(jì)期等問題，風(fēng)險(xiǎn)也因此變大。

七、我國(guó)政策性銀行改革的方向〔一〕加快《政策性銀行法》的制定步伐《政策性銀行法》是政策性銀行必須遵循的根本法律，只有這樣，才能對(duì)政策性銀行的根本性問題作出規(guī)定，解決政策性銀行的開展方向問題。加強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力從國(guó)外政策性銀行運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)來看，單靠政府注資管理無法保證銀行的競(jìng)爭(zhēng)力，要積極進(jìn)行自主研發(fā)，金融產(chǎn)品創(chuàng)新，勇于學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)并運(yùn)用，這也是政策性銀行保持活力的重要因素。目前，中國(guó)三大政策性銀行相對(duì)偏政策性，是國(guó)家政策的有力貫徹者，但其金融特性表達(dá)的不夠明顯，也使其不像商業(yè)銀行那樣能夠在短期內(nèi)推陳出新，積極成長(zhǎng)。優(yōu)化貸款質(zhì)量正因?yàn)檎咝糟y行的目的所致，其投資貸款領(lǐng)域多為商業(yè)銀行不愿涉足的，風(fēng)險(xiǎn)大，回報(bào)周期長(zhǎng)。但用于貸款的資金，其最終來源于群眾存款，如何在政策壓力下提高貸款質(zhì)量，也是銀行高管一直面臨的問題。為此，可定期對(duì)貸款賬目進(jìn)行審查，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)高于正常水平的資產(chǎn)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，借的出去，收得回來，才能促進(jìn)資金的良性循環(huán)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)足開展。加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)的統(tǒng)一管理實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的統(tǒng)一管理，可防止因分散管理帶來的低效率與高本錢。目前，國(guó)際上的大型銀行都采用該風(fēng)險(xiǎn)管理方式，便于進(jìn)行市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的控制，使銀行能夠承當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)與政策導(dǎo)向相協(xié)調(diào)。加強(qiáng)風(fēng)希艾娜管理，需要在以下幾方面努力：提出資產(chǎn)的具體管理政策，防止資產(chǎn)管理處于無監(jiān)管狀態(tài)健全風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。政策性銀行承當(dāng)了商業(yè)銀行不愿承當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)，需要國(guó)家政府給予一定的補(bǔ)償保證銀行的正常運(yùn)作。積極引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。不管是在資產(chǎn)組合上，還是風(fēng)險(xiǎn)分析上，抑或是人力資源管理上等多方面，只要能對(duì)政策性銀行的健康開展起到推動(dòng)作用的，都應(yīng)該積極學(xué)習(xí)?？茖W(xué)的管理流程。用計(jì)算機(jī)代替人工完成日常業(yè)務(wù)的管理，不僅能提高管理效率還能減少人為因素造成的資產(chǎn)損失。落實(shí)政策。對(duì)上級(jí)制定的政策嚴(yán)格執(zhí)行，不摻假不松懈，這就需要有科學(xué)完整的后期檢查體系。改良融資模式擺脫以往依賴政府的落后融資模式，積極引導(dǎo)政策性銀行利用本身的信用優(yōu)勢(shì)在國(guó)際資本市場(chǎng)中募集資金，，拓寬融資渠道，增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力。韓國(guó)開發(fā)銀行(KDB)在這方面值得我們學(xué)習(xí)。目前，KDB的資金來源主要是發(fā)行債券，專項(xiàng)基金借款，其中債券融資的比重已到達(dá)50%以上。此外，1999后，韓國(guó)政府不直接參與資本融資，而是由KDB代表其進(jìn)行資本市場(chǎng)操作，通過這種方法，拓寬融