我國政策性銀行的發(fā)展與改革問題研究

我國政策性銀行的開展與改革問題研究目錄TOC\o"1-3"\h\u摘要 IAbstract II一、緒論 1〔一〕研究背景〔二〕研究目的二、文獻綜述 1〔一〕我國政策性銀行概述〔二〕相關(guān)綜述與分析〔三〕總結(jié)三、政策性銀行 3〔一〕政策性銀行概述〔二〕我國政策性銀行主要特征四、我國政策性銀行的開展現(xiàn)狀 5〔一〕國家開發(fā)銀行〔二〕中國農(nóng)業(yè)開展銀行〔三〕中國進出口銀行五、國外政策性銀行 9〔一〕德國復(fù)興信貸銀行(FKW)〔二〕日本政策投資銀行(DBJ)和韓國產(chǎn)業(yè)銀行(KDB)〔三〕德日韓三國政府對各自政策性銀行政策支持的集中表現(xiàn)〔四〕國外政策性銀行對我國政策性金融業(yè)的啟示六、我國政策性銀行存在的問題 11〔一〕內(nèi)部經(jīng)營機制不完善〔二〕資金結(jié)構(gòu)不合理〔三〕缺乏法律保障〔四〕資本充足率低〔五〕金融功能不強，業(yè)務(wù)范圍小〔六〕債務(wù)風(fēng)險大七、我國政策性銀行改革的方向 14八、結(jié)言 15參考文獻 16我國政策性銀行的開展與改革問題研究摘要本文研究我國政策性銀行的現(xiàn)狀，改革需要注意的問題以及開展前景。在進行文獻綜述和研究我國政策性銀行后提出當(dāng)前我國三大政策性銀行存在的問題，面臨的內(nèi)部與外部風(fēng)險，需要加強管理監(jiān)控的方面。通過介紹德日韓政策性銀行改革開展的經(jīng)驗，并進行多角度的比照研究，對我國政策性銀行在開展和改革中遇到的問題進行梳理，并針對這些問題提出合理有效地解決方案。最后對我國政策性銀行的開展前景進行合理預(yù)測。關(guān)鍵詞：政策性銀行改革開展前景緒論〔一〕研究背景政策性銀行，是政府為貫徹各種經(jīng)濟政策而發(fā)起成立的融資機構(gòu)。與傳統(tǒng)的商業(yè)銀行相比，政策性銀行的資本主要依靠政府撥款，且經(jīng)營時主要考慮國家利益，社會效益，故其在盈利少，社會效益大的公共事業(yè)建設(shè)領(lǐng)域起到了重要作用?；诖?，世界范圍內(nèi)的政策性銀行體系逐漸形成。但過于依賴政府補貼，自身創(chuàng)新性不高，體制內(nèi)效率低下等問題不斷暴露。如何在保證政策性銀行的功能的同時加強其市場競爭力，成為亟待解決的問題。〔二〕研究目的本文主要研究我國政策性銀行的現(xiàn)狀，改革需要注意的問題以及開展前景，提出當(dāng)前我國三大政策性銀行存在的問題，面臨的內(nèi)部與外部風(fēng)險，需要加強管理監(jiān)控的方面。通過介紹德日韓政策性銀行改革開展的經(jīng)驗，進行多角度的比照研究，對我國政策性銀行在開展和改革中遇到的問題進行梳理，并針對這些問題提出合理有效地解決方案。最后對我國政策性銀行的開展前景進行合理預(yù)測。文獻綜述〔一〕我國政策性銀行概述所謂政策性銀行(policybank/non-commercialbank)系指那些多由政府創(chuàng)立、參股或保證的，不以營利為目的，專門為貫徹、配合政府社會經(jīng)濟政策或意圖，在特定的業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)，直接或間接地從事政策性融資活動，充當(dāng)政府開展經(jīng)濟、促進社會進步、進行宏觀經(jīng)濟管理工具的金融機構(gòu)。政策性銀行的產(chǎn)生和開展是國家干預(yù)、協(xié)調(diào)經(jīng)濟的產(chǎn)物。政策性銀行與商業(yè)銀行和其他非銀行金融機構(gòu)相比，具有相似之處，如都要對貸款進行嚴格審查，貸款要還本付息等。但作為政策性金融機構(gòu)，也有其特征：一是政策性銀行的資本金多由政府財政撥付；二是政策性銀行經(jīng)營時側(cè)重考慮國家整體利益與社會效益，不以盈利為直接目標(biāo)，但政策性銀行的資金并不是財政資金，政策性銀行也必須考慮盈虧，堅持銀行管理的根本原那么，力爭保本微利；三是政策性銀行有其特定的資金來源，主要依靠發(fā)行金融債券或向中央銀行舉債，一般不面向公眾吸收存款；四是政策性銀行有其特定的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，不與商業(yè)銀行競爭?！捕诚嚓P(guān)綜述與分析自1994年，我國組建了三家政策性銀行：國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行、中國農(nóng)業(yè)開展銀行，三家銀行均直屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)。在對政策性銀行改革問題進行框架型了解時，國內(nèi)外有許多相關(guān)文獻對此進行了系統(tǒng)性的說明。財政部科研所錢凱在《政策性銀行改革觀點綜述》中將針對政策性銀行改革的主流觀點進行了系統(tǒng)性論述，文中列明了三種觀點：〔1〕政策性銀行在我國市場機制還不完善的情況下是不可或缺的〔2〕讓政策性銀行進入商業(yè)化領(lǐng)域〔3〕政策性應(yīng)該該向綜合開發(fā)性金融轉(zhuǎn)型，兼顧政策性銀行和商業(yè)銀行的特質(zhì)。金融學(xué)博士王偉在《中國政策性銀行改革開展的路徑選擇》一文中闡述了國際上政策性金融的開展趨勢，并舉以實例，接下來通過比照國際政策性銀行，對中國政策性銀行改革前景做出合理設(shè)想。在談到國外政策性銀行時，也有很多有價值的文獻。李軍在《德國，日本，韓國政策性銀行的運作》一文中，具體闡述了德日韓政策性銀行開展歷程，并對其改革經(jīng)驗進行闡述，以期對中國政策性銀行的改革提供思路啟發(fā)。此外，南京大學(xué)曹源芳在《從國外模式看我國政策性銀行的改革路徑》中也對國外主流政策性銀行進行了詳細介紹。涉及到國內(nèi)政策性銀行時，李夢斐，陳蘭蘭在《論我國政策性銀行的改革-以國家開發(fā)銀行為例》一文中對我國政策性銀行-國家開發(fā)銀行的現(xiàn)狀與改革方面進行了系統(tǒng)性的闡述。劉剛，白敦在《我國政策性銀行亟待立法》中具體針對政策性銀行立法問題進行了深入剖析。雖然政策性銀行成立也只有20年的歷史，但其對社會民生的作用是十分重大的，但其問題隨著開展也不斷暴露出來，過度依賴政府補貼，競爭性不強等，都需要改革來解決這些問題?？偨Y(jié)政策性銀行，主要依靠政府撥款，經(jīng)營時主要考慮國家利益，社會效益，故其在盈利少，社會效益大的公共事業(yè)建設(shè)領(lǐng)域起到了重要作用。但過于依賴政府補貼，自身創(chuàng)新性不高，體制內(nèi)效率低下等問題不斷暴露。如何在保證政策性銀行的功能的同時加強其市場競爭力，成為亟待解決的問題。政策性銀行〔一〕政策性銀行概述政策性銀行，是政府為貫徹各種經(jīng)濟政策而發(fā)起成立的融資機構(gòu)。與傳統(tǒng)的商業(yè)銀行相比，政策性銀行的資本主要依靠政府撥款，且經(jīng)營時主要考慮國家利益，社會效益。正因為政策性銀行的首要目的并非盈利而是社會效益，故其在盈利少，社會效益大的公共事業(yè)建設(shè)領(lǐng)域起到了重要作用?；诖耍澜绶秶鷥?nèi)的政策性銀行體系逐漸形成。圖3.1世界政策性銀行體系示意圖〔來源：自制〕〔1〕由圖知，世界上最大的政策性銀行是世界銀行〔WBG〕，主要幫助對象是開展中國家，幫助他們建設(shè)教育農(nóng)業(yè)工業(yè)設(shè)施，并向成員提供優(yōu)惠貸款。盡管世界銀行的有些工作受到非政府組織和學(xué)者的批評，被指責(zé)為為了西方國家利益在不適宜的環(huán)境下對開展中國家進行市場經(jīng)濟改革對這些國家造成破壞，但其積極作用仍舊不可無視，與國際貨幣基金組織〔IMF〕和世界貿(mào)易組織〔WTO〕一道成為國際經(jīng)濟體制中的支柱?！?〕此外各國也先后設(shè)立了政策性銀行，如美國的美國進出口銀行，聯(lián)邦住房信貸銀行，韓國的韓國開發(fā)銀行，韓國進出口銀行韓國中小企業(yè)銀行，法國的法國農(nóng)業(yè)信貸銀行，法國對外貿(mào)易銀行等。這些政策性銀行機構(gòu)在各國經(jīng)濟社會生活中與商業(yè)銀行相得益彰，構(gòu)成各國金融體系的重要組成局部?！?〕我國的政策性銀行有三家：國家開發(fā)銀行，中國進出口銀行，中國農(nóng)業(yè)開展銀行，直屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，是我國政府開展經(jīng)濟，促進社會進步，進行宏觀經(jīng)濟管理的重要工具百度百科《政策性銀行》百度百科《政策性銀行》〔二〕我國政策性銀行主要特征政策性銀行的目標(biāo)不同于商業(yè)銀行的盈利目標(biāo)，而是將國家利益社會效益放在首位，這是政策性銀行區(qū)別于商業(yè)銀行的主要之處，也使得政策性銀行在對國民經(jīng)濟社會穩(wěn)定具有重要意義，但投資規(guī)模大經(jīng)濟效益見效慢，資金回收周期長的領(lǐng)域中發(fā)揮了建設(shè)性作用。具體來說，政策性銀行的主要特征表達在以下幾個方面：以社會效益為目標(biāo)。國家出資成立，以實施國家產(chǎn)業(yè)政策，實現(xiàn)社會效益為目標(biāo)，以社會效益最大化為經(jīng)營目標(biāo)。政策性銀行的設(shè)立與商業(yè)銀行取長補短，更符合人民利益，也符合我國社會主義的根本目標(biāo)。國家信用支持政策性銀行是借助國家信用實現(xiàn)國家經(jīng)濟開展戰(zhàn)略的金融工具，利用平安系數(shù)相當(dāng)高的國家信用做擔(dān)保，政策性銀行可在國際信貸市場上以相當(dāng)?shù)偷谋惧X贏得資金，利于業(yè)務(wù)開展與銀行運營。運營機制中國政策性銀行設(shè)立之初，主要是政府方案運營，具有濃厚的政府干預(yù)色彩，雖然彌補了傳統(tǒng)商業(yè)銀行的缺乏，但同時也造成政策性銀行運營效率低下。經(jīng)過近些年的開展，政策性銀行也形成了具有中國特色的經(jīng)營機制，已初步實現(xiàn)市場化運作，防止政策性銀行過度依賴財政導(dǎo)致的低效率，并運用市場化方式彌補體制性缺陷和政策業(yè)務(wù)的市場風(fēng)險。法律定位我國政策性銀行既非以盈利為目的的“私法人”，又非僅依靠政府注資的“公法人”，又因其雖具有企業(yè)組織結(jié)構(gòu)卻不以盈利為目的，故也不屬于《民法通那么》里規(guī)定的法人組織。我國已先后確認了中國農(nóng)業(yè)開展銀行與中國進出口銀行為獨立法人的地位，但對于國家開發(fā)銀行卻未給出明確規(guī)定。此外，政策性銀行并沒有明確成文的法律法規(guī)約束，而是沿襲最初的“一行一策”，也對政策性銀行的監(jiān)管開展造成限制。四、我國政策性銀行的開展現(xiàn)狀〔一〕國家開發(fā)銀行償債能力圖4.1國家開發(fā)銀行資產(chǎn)負債率示意圖〔來源：自制〕資產(chǎn)質(zhì)量圖4.2國家開發(fā)銀行不良貸款率示意圖〔來源：自制〕盈利能力圖4.3國家開發(fā)銀行平均資產(chǎn)收益率示意圖〔來源：自制〕從表可以看出,國開行的資產(chǎn)負債率持續(xù)上升，并未出現(xiàn)大幅度波動等不正?，F(xiàn)象。這說明國開行的業(yè)務(wù)量正穩(wěn)步增加，貸款數(shù)額穩(wěn)步增加，又從表2看出，不良資產(chǎn)的比率在2008年受金融危機影響較大，一度接近1%，但2008年后，該比率又呈下降趨勢，說明國開行的不良資產(chǎn)管理已步入正軌。表3說明，受金融危機影響的2008年利潤率有所下降，雖后幾年已有好轉(zhuǎn)但仍未到達金融危機的水平。但總體來說，國開行的開展是穩(wěn)步前進的?！捕持袊r(nóng)業(yè)開展銀行償債能力圖4.4中國農(nóng)業(yè)銀行資產(chǎn)負債率示意圖〔來源：自制〕資產(chǎn)質(zhì)量圖4.5中國農(nóng)業(yè)銀行不良貸款率示意圖〔來源：自制〕盈利能力圖4.6中國農(nóng)業(yè)銀行平均資產(chǎn)收益率示意圖〔來源：自制〕相比于國家開發(fā)銀行，農(nóng)業(yè)開展銀行收金融危機的影響較小，三個指標(biāo)在2008年雖無顯著上升但在保持穩(wěn)定的同時實現(xiàn)了進步。2008年以后，農(nóng)業(yè)開展銀行實現(xiàn)了高速增長，三個指標(biāo)均有很好的表現(xiàn)。良好的經(jīng)濟環(huán)境對農(nóng)業(yè)開展銀行來說是強大自身的良好機遇?！踩持袊M出口銀行償債能力圖4.7中國進出口銀行資產(chǎn)負債率示意圖〔來源：自制〕盈利能力圖4.8中國進出口銀行平均資產(chǎn)收益率示意圖〔來源：自制〕中國進出口銀行相比于國家開發(fā)銀行和農(nóng)業(yè)開展銀行來說，銀行狀態(tài)相對穩(wěn)定，三個指標(biāo)雖有波動，但依舊在承受范圍內(nèi)。說明中國進出口銀行自身抵抗外部經(jīng)濟波動的影響較小，自身風(fēng)險管理相對較強?？傮w來說，近幾年，三家政策性銀行表現(xiàn)穩(wěn)定，呈現(xiàn)上升趨勢，業(yè)務(wù)量與業(yè)務(wù)范圍也在逐步擴大，在拓寬業(yè)務(wù)領(lǐng)域的同時也加強了風(fēng)險管理。五、國外政策性銀行〔一〕德國復(fù)興信貸銀行(FKW)在金融體系方面，德國是綜合性銀行制度的代表，也是具有政策性銀行的典型國家，其中德國復(fù)興信貸銀行(FKW)是其為數(shù)不多的政策性金融機構(gòu)之一。FKW成立于1948年，名義資本額為10億馬克〔聯(lián)邦政府占80％，各州政府占20％〕。截至2000年底，F(xiàn)KW資產(chǎn)負債總額約為2230億歐元，主要由長期債券、4年期限的中期有價證券、在資本市場上的借貸和聯(lián)邦基金組成。德國復(fù)興之初，重點業(yè)務(wù)以恢復(fù)根底建設(shè)和振興經(jīng)濟為主，后來主要業(yè)務(wù)擴展到商業(yè)銀行因利益問題而不愿涉足的領(lǐng)域，例如中小企業(yè)投資，環(huán)保行業(yè)投資，創(chuàng)新投資，城市美化等方面?！捕橙毡菊咄顿Y銀行(DBJ)和韓國產(chǎn)業(yè)銀行(KDB)1999年，經(jīng)過重組日本開發(fā)銀行和北海道東北開發(fā)公庫，政府創(chuàng)立了日本政策投資銀行(DBJ)。DBJ繼承這兩家機構(gòu)的一切權(quán)利和義務(wù)，全面接管了“地區(qū)振興公團”和“環(huán)境事業(yè)團”的融資業(yè)務(wù)。其宗旨是：發(fā)揮提供資金和信息等綜合功能，補充一般金融機構(gòu)的長期資金缺乏，從金融上確保國家經(jīng)濟社會政策的實施。DBJ由政府全額出資，2000年資本金為1．225萬億日元。韓國產(chǎn)業(yè)銀行(KDB)的前身是1918年建立的韓國開發(fā)銀行。1954年，依據(jù)《韓國產(chǎn)業(yè)銀行法》，政府出資建立該政策性銀行，當(dāng)時法定的注冊資金為4000億韓元，1999年增加到10萬億韓元。KDB的宗旨是：遵照國策，為恢復(fù)產(chǎn)業(yè)，促進國民經(jīng)濟的開展，提供和管理產(chǎn)業(yè)資金。日韓兩國國情有很多相似之處，故兩者可放在一起合并分析。資源有限，國土狹窄，市場小等因素一直限制著日韓兩國的開展。但是在參加關(guān)稅貿(mào)易總協(xié)定〔GATT〕后，兩國都依靠政府資金政策支持，打入國際市場，成功推進了工業(yè)化進程。1955年，政府政策比擬激進，力圖短期內(nèi)趕上先進國家，縮小地區(qū)差異，于是日本開發(fā)銀行也將業(yè)務(wù)重點轉(zhuǎn)向石油，汽車與造船行業(yè)。這些工程投資大，風(fēng)險大，回報周期長，需要政策性銀行的長期支持。此后，日本開發(fā)銀行根據(jù)各時期政府對其業(yè)務(wù)重點進行調(diào)整，以配合政府，在推進日本現(xiàn)代化進程，成長為世界強國戰(zhàn)略上有著重要意義。韓國與日本類似，韓國產(chǎn)業(yè)銀行為引進外資，進行了大量股票收購，為公司提供擔(dān)保等配合政府政策的工作。例如“重化學(xué)工業(yè)方案”中，韓國產(chǎn)業(yè)銀行為重化學(xué)行業(yè)的開展提供了50%的設(shè)備資金，實現(xiàn)了短時間內(nèi)的高速增長。政府注資保證了政策性銀行具有充足資本，德日韓三國的政府也明確規(guī)定，對政策性銀行的負債進行擔(dān)保，故其信用評級可與國家信用相比。德國復(fù)興信貸銀行，日本開發(fā)銀行，韓國產(chǎn)業(yè)銀行也因此擁有與政府同等的信譽，具有本國最高的信用等級-AAA，三家銀行發(fā)行的股票也被認為是政府債券，為政策性銀行籌集長期低本錢的資金提供了強有力的保障?！踩车氯枕n三國政府對各自政策性銀行政策支持的集中表現(xiàn)隨時向政府借款，保證銀行穩(wěn)定運營。比擬典型的是日本，DBJ〔日本政策投資銀行)資金中有高達85.6%來自于政府借款。此外，《日本政策投資銀行法》規(guī)定明確，DBJ即可從政府借入大量長短期期資金，也可以從其他金融機構(gòu)借入短期資金，用以滿足現(xiàn)金需求。虧損補償柏林墻倒塌后，德國復(fù)興信貸銀行加強了與政府合作，以期共同促進東德經(jīng)濟開展。實際操作中，政府采用了兩種補償方式：A.預(yù)算中，向德國復(fù)興信貸銀行的風(fēng)險基金按照1%的利差進行現(xiàn)金撥付。B.政府和銀行各自承當(dāng)25%的債務(wù)風(fēng)險。這樣的補償政策加強了復(fù)興信貸銀行的抵御風(fēng)險的能力。日本在這方面的政策也明確規(guī)定，假設(shè)政策性銀行出現(xiàn)損失，政府出資彌補損失。類似的，韓國產(chǎn)業(yè)銀行的損失首先由銀行內(nèi)部風(fēng)險基金來彌補，當(dāng)風(fēng)險基金補足時，政府出資彌補損失。〔3〕貼息減稅德國復(fù)興信貸銀行每年都在政府預(yù)算中獲得較大一筆貼息資金，以保證其對商業(yè)銀行不愿涉足的領(lǐng)域進行投資，而這些領(lǐng)域往往對社會建設(shè)具有戰(zhàn)略意義。日韓兩國的政策性銀行那么由政府在電力煤炭等國家命脈產(chǎn)業(yè)提供銀行利差補貼，減輕政策性銀行債務(wù)負擔(dān)?！菜摹硣庹咝糟y行對我國政策性金融業(yè)的啟示〔1〕政策性金融的產(chǎn)生和開展有其歷史必然性，應(yīng)給與高度的政策重視。國際經(jīng)驗說明，政策性金融機構(gòu)作為市場經(jīng)濟的補充和政府調(diào)控經(jīng)濟的工具，在相當(dāng)長時期內(nèi)還有存在的必要，主要表現(xiàn)在：A.國有商業(yè)銀行改革家具了銀行業(yè)的競爭，重視股東收益和短期利益將成為商業(yè)銀行的重要關(guān)注點。商業(yè)銀行將更加回避和高社會效益、低經(jīng)濟效益的工程。在一些對社會建設(shè)具有重要意義但僅靠市場力量無法滿足其資金需求的領(lǐng)域，政策性金融機構(gòu)仍將發(fā)揮重要的支持和引導(dǎo)作用。B.入世后，中國金融市場與國際金融市場關(guān)聯(lián)度加大，市場風(fēng)險明顯提高。客觀上需要政策性金融承當(dāng)起穩(wěn)定金融系統(tǒng)的責(zé)任，以備不時之需。C.政策性金融與商業(yè)性金融互補現(xiàn)狀短期內(nèi)還不會改變。前者需要利用商業(yè)性金融的業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)，后者需要政策性金融機構(gòu)的導(dǎo)向。中國經(jīng)濟社會不穩(wěn)定因素多，政策性金融與商業(yè)性金融共生并存的現(xiàn)狀仍將持續(xù)較長一段時期。鄭波《國外政策性銀行的最新開展及對我國的啟示》，上海金融，2006年第12期〔2〕不同歷史時期對政策性金融的需求也不同，需根據(jù)形勢變化適時調(diào)整經(jīng)營重點和業(yè)務(wù)范圍。如韓國政策性金融機構(gòu)普遍都經(jīng)歷過數(shù)次調(diào)整，通過對業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)和經(jīng)營體制的調(diào)整來提高政策性銀行的適應(yīng)性和經(jīng)營能力，這種調(diào)整對我國政策性金融機構(gòu)同樣具有十分重要的借鑒意義?！?〕政策性銀行在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、經(jīng)營方式方面可采用多種形式。國際經(jīng)驗說明，政策性銀行也可有多種經(jīng)營模式。具體采用哪一種，應(yīng)根據(jù)一定時期內(nèi)經(jīng)濟開展的客觀需要和政策性金融機構(gòu)開展水平而定。對我國政策性銀行來說，政策性金融機構(gòu)的經(jīng)營自主性普遍提高，政府僅對年度經(jīng)營方案審查，具體融資工程由政策性金融機構(gòu)自主決策；另一方面政府也很注意防止利用政府資源的不公平行為，通過制度設(shè)計使政策性金融機構(gòu)的政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)相隔離，使政策性金融機構(gòu)業(yè)務(wù)透明化。六、我國政策性銀行存在的問題〔一〕內(nèi)部經(jīng)營機制不完善政策性銀行雖然強調(diào)資金來源與運用要循環(huán)起來，形成良好高效的運營流程。但政策性銀行的本質(zhì)還要表達政策性功能，這就決定了其貸款流向必須符合國家政策要求，這種矛盾性導(dǎo)致政策性銀行不得不傾向于政策性貸款，而將盈利性放在第二位。而且，政府及相關(guān)部門缺乏經(jīng)營經(jīng)驗，對貸款回收監(jiān)管力度不夠，而且因為有政府支持，也不可防止的造成了政策性銀行資產(chǎn)質(zhì)量差，潛在風(fēng)險日趨增大的事實。以國家開發(fā)銀行為例，其改革模式為“分賬管理”的集團公司制，也就是劃分為政策性業(yè)務(wù)銀行與商業(yè)性銀行，分別管理國際賬戶和銀行賬戶。國開行對子公司獨資或控股，以成長為上市商業(yè)銀行集團為目標(biāo)?！捕迟Y金結(jié)構(gòu)不合理由于政府能力有限，資金就位慢，政策性銀行資金的主要來源是央行融資和發(fā)行債券。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)說明，我國三家政策性銀行這種依靠央行融資和發(fā)債獲得的資金占到全部資金來源的80%之多，一方面加大了央行的壓力，影響貨幣政策的獨立性，另一方面發(fā)行債券，曾大力籌資本錢，會不可防止的造成借新債還舊債的情形。現(xiàn)階段，既要發(fā)揮好財政融資的作用，也要注重債券融資，二者取長補短，共同優(yōu)化政策性銀行的資金結(jié)構(gòu)。圖6.1國家開發(fā)銀行發(fā)債示意圖〔來源：自制〕〔三〕缺乏法律保障目前，我國政策性銀行相關(guān)法律法規(guī)包括四個層次：〔1〕法律層次，主要是《中國人民銀行法》〔2〕行政法規(guī)層次，包括國務(wù)院發(fā)布的一系列規(guī)定文件〔3〕部門規(guī)章層次〔4〕其他政策性文件。不難看出，我國關(guān)于政策性銀行的法律存在兩大缺陷：〔1〕專門法的立法滯后。國外政策性銀行都是先立法，再根據(jù)法律要求的業(yè)務(wù)范圍，經(jīng)營機制設(shè)立符合規(guī)定的銀行，而中國與之相反，是先設(shè)立政策性銀行，在開展過程中進行法律的完善?！?〕現(xiàn)行法律法規(guī)層次不高，內(nèi)容不完善從而欠缺權(quán)威性。由于政策性銀行的特殊性，許多國家都立法對政策性銀行的資金來源，管理運用監(jiān)管等多方面做出明確規(guī)定。但是我國直到現(xiàn)在依舊沿襲了“一行一策”的傳統(tǒng)，并未出臺明確統(tǒng)一的《政策性銀行法》對政策性銀行進行管制，所以無論是內(nèi)部經(jīng)營還是外部關(guān)系的協(xié)調(diào)，都無法可依，也造成了尋租等不良現(xiàn)象的滋生?！菜摹迟Y本充足率低資本充足率是銀行業(yè)務(wù)得以擴張的前提條件，也表現(xiàn)了銀行低于內(nèi)外部風(fēng)險的能力?！栋腿麪枀f(xié)議》明確規(guī)定，資本充足率不得低于8%。但國外銀行都將這一指標(biāo)提高，例如美國提高到12.5%，日本提高到11%，韓國提高到17.5%，遠遠高于《巴塞爾協(xié)議》的最低規(guī)定。與之形成比照的是我國三大政策性銀行的資本充足率僅為6%，即使有政府作為財政后盾，也無法完全抵御外來風(fēng)險。金融功能不強，業(yè)務(wù)范圍小雖然我國政策性銀行為滿足客戶需求不斷進行產(chǎn)品創(chuàng)新，但與商業(yè)銀行相比，業(yè)務(wù)覆蓋面依舊狹窄。國家開發(fā)銀行主要業(yè)務(wù)包括規(guī)劃業(yè)務(wù)，信貸業(yè)務(wù)，資金業(yè)務(wù)以及中間業(yè)務(wù)，其中信貸業(yè)務(wù)與資金業(yè)務(wù)都沒有形成一定規(guī)模。中國農(nóng)業(yè)開展銀行業(yè)務(wù)種類繁多，條目具體，涉及到的大方面包括三農(nóng)業(yè)務(wù)，地方貸款業(yè)務(wù)以及中間業(yè)務(wù)，不難看出，中國農(nóng)業(yè)銀行的業(yè)務(wù)范圍亟需擴展。中國進出口銀行安行業(yè)將業(yè)務(wù)分類，分為出口買賣方信貸，進口信貸，交通運輸融資，貿(mào)易融資等，涉及面較其他兩家更為廣泛，但仍有擴展空間。為了更好的發(fā)揮政策性銀行功能，滿足客戶需求，我國政策性銀行需將市場化與政策化相結(jié)合，利用政府支持這一先天優(yōu)勢在資本市場更具競爭力。債務(wù)風(fēng)險大國外政策性銀行通過建立權(quán)威的擔(dān)保機制，采用優(yōu)先清償債務(wù)等手段化解分散風(fēng)險。目前我國政策性銀行并沒有這方面的硬性規(guī)定，但社會輿論普遍認為，政策性銀行的是由國家政府出資成立，假設(shè)出現(xiàn)損失，政府會彌補。這樣的認知從內(nèi)部就造成了高層管理的危機感不強，也因此造成了放款不計規(guī)模，貸款不計息，歸還不計期等問題，風(fēng)險也因此變大。

七、我國政策性銀行改革的方向〔一〕加快《政策性銀行法》的制定步伐《政策性銀行法》是政策性銀行必須遵循的根本法律，只有這樣，才能對政策性銀行的根本性問題作出規(guī)定，解決政策性銀行的開展方向問題。加強市場競爭能力從國外政策性銀行運作的經(jīng)驗來看，單靠政府注資管理無法保證銀行的競爭力，要積極進行自主研發(fā)，金融產(chǎn)品創(chuàng)新，勇于學(xué)習(xí)國外先進的管理經(jīng)驗并運用，這也是政策性銀行保持活力的重要因素。目前，中國三大政策性銀行相對偏政策性，是國家政策的有力貫徹者，但其金融特性表達的不夠明顯，也使其不像商業(yè)銀行那樣能夠在短期內(nèi)推陳出新，積極成長。優(yōu)化貸款質(zhì)量正因為政策性銀行的目的所致，其投資貸款領(lǐng)域多為商業(yè)銀行不愿涉足的，風(fēng)險大，回報周期長。但用于貸款的資金，其最終來源于群眾存款，如何在政策壓力下提高貸款質(zhì)量，也是銀行高管一直面臨的問題。為此，可定期對貸款賬目進行審查，對風(fēng)險高于正常水平的資產(chǎn)進行嚴格監(jiān)管，借的出去，收得回來，才能促進資金的良性循環(huán)，進而實現(xiàn)經(jīng)濟的長足開展。加強風(fēng)險的統(tǒng)一管理實現(xiàn)風(fēng)險的統(tǒng)一管理，可防止因分散管理帶來的低效率與高本錢。目前，國際上的大型銀行都采用該風(fēng)險管理方式，便于進行市場風(fēng)險的控制，使銀行能夠承當(dāng)?shù)娘L(fēng)險與政策導(dǎo)向相協(xié)調(diào)。加強風(fēng)希艾娜管理，需要在以下幾方面努力：提出資產(chǎn)的具體管理政策，防止資產(chǎn)管理處于無監(jiān)管狀態(tài)健全風(fēng)險補償機制。政策性銀行承當(dāng)了商業(yè)銀行不愿承當(dāng)?shù)娘L(fēng)險，需要國家政府給予一定的補償保證銀行的正常運作。積極引進國外先進經(jīng)驗。不管是在資產(chǎn)組合上，還是風(fēng)險分析上，抑或是人力資源管理上等多方面，只要能對政策性銀行的健康開展起到推動作用的，都應(yīng)該積極學(xué)習(xí)?？茖W(xué)的管理流程。用計算機代替人工完成日常業(yè)務(wù)的管理，不僅能提高管理效率還能減少人為因素造成的資產(chǎn)損失。落實政策。對上級制定的政策嚴格執(zhí)行，不摻假不松懈，這就需要有科學(xué)完整的后期檢查體系。改良融資模式擺脫以往依賴政府的落后融資模式，積極引導(dǎo)政策性銀行利用本身的信用優(yōu)勢在國際資本市場中募集資金，，拓寬融資渠道，增強競爭力。韓國開發(fā)銀行(KDB)在這方面值得我們學(xué)習(xí)。目前，KDB的資金來源主要是發(fā)行債券，專項基金借款，其中債券融資的比重已到達50%以上。此外，1999后，韓國政府不直接參與資本融資，而是由KDB代表其進行資本市場操作，通過這種方法，拓寬融