城市房屋拆遷中的法律問題及完善建議

城市房屋拆遷中的法律問題及完善建議目錄TOC\o"1-3"\h\u135981緒論 城市房屋拆遷中的法律問題及完善建議摘要：當(dāng)前，我國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)速度日益加快，很多地區(qū)都出現(xiàn)了房屋集中拆遷的現(xiàn)象。本文從城市房屋拆遷的背景和價(jià)值到相關(guān)概念和法律現(xiàn)狀，再到執(zhí)行過程中存在的問題，進(jìn)行了詳細(xì)的闡述和羅列，并結(jié)合筆者對(duì)于目前國(guó)內(nèi)城市房屋拆遷方面各類問題的認(rèn)識(shí)和有關(guān)研究成果撰文，從多個(gè)角度提出一些策略性建議，對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的城市房屋拆遷補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行完善，從而希望能夠充分發(fā)揮國(guó)有土地規(guī)劃與建設(shè)的積極作用，高質(zhì)高效推進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化。關(guān)鍵詞：城市房屋拆遷、補(bǔ)償機(jī)制、公共利益、完善建議1緒論1.1研究背景與研究意義近年來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)迅發(fā)展迅速，尤其是一二線的大城市有非常多的外來人口涌入，加速城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。土地資源是有限的，對(duì)于城市而言尤為稀缺。因此，不得不提高城市土地的利用效率來滿足城市的未來發(fā)展，由此帶來的就是政府征收城市房屋。從嚴(yán)格意義上而言，住房是公民的個(gè)人財(cái)物，是一家老小的棲息之所。然而在城市房屋拆遷征收過程中，矛盾重重：從一種角度來看，有可能是執(zhí)行者利用公共權(quán)力從被執(zhí)行者手中攫取利益的違法行為，導(dǎo)致被執(zhí)行人未能獲得應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，衍生出網(wǎng)絡(luò)上各種暴力野蠻拆遷事件等；從另外一種角度來看，可能是被征收人漫天要價(jià)，無理提出天價(jià)補(bǔ)償，致使拆遷征收工作無法繼續(xù)，后續(xù)工程無法按計(jì)劃實(shí)施。而城市房屋拆遷相關(guān)的法律規(guī)范仍不完善,政府在城市房屋拆遷中所扮演角色的認(rèn)識(shí)也眾說紛紜，因此，本文對(duì)城市房屋拆遷中相關(guān)法律問題進(jìn)行分析和研究，并提供有效措施思路予以完善。對(duì)這些問題的妥善處理，一來能夠促進(jìn)公共利益的發(fā)展并切實(shí)維護(hù)人民的合法權(quán)利，同時(shí)又可以進(jìn)一步彰顯我國(guó)土地資源的集中整合與科學(xué)分配的意義，高質(zhì)高效推進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化，緩解社會(huì)摩擦，推動(dòng)積極社會(huì)形態(tài)的構(gòu)建步伐。1.2國(guó)內(nèi)外的研究動(dòng)態(tài)1.2.1國(guó)內(nèi)研究動(dòng)態(tài)土地資源的征收一直是國(guó)內(nèi)法律制度建設(shè)的空白區(qū)，各地主管部門大多根據(jù)城市房屋的拆遷規(guī)定和暫行條文來對(duì)房屋所有者進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。二十世紀(jì)五十年代在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)陸續(xù)頒發(fā)和公布了《關(guān)于國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》和《國(guó)家征用土地辦法》，在上述規(guī)定下，房屋拆遷需按照公平合理的原則給予補(bǔ)償。由于當(dāng)時(shí)限制私有制經(jīng)濟(jì)，投資行為由國(guó)家主導(dǎo)，土地被征用隨之伴隨拆遷行為發(fā)生，所以當(dāng)時(shí)沒有專門的房屋拆遷相關(guān)規(guī)定，由征用土地的規(guī)定進(jìn)行套用。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡時(shí)期，工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城市建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施如火如荼，圍繞住房的拆遷而產(chǎn)生的矛盾不斷出現(xiàn)，過去的一系列條文制度已經(jīng)很難滿足全新的需要?；谶@一狀況，我國(guó)在上世紀(jì)90年代初頒布了有關(guān)條例來規(guī)范涉及城市住房拆遷的各類工作內(nèi)容、環(huán)節(jié)，從而讓有關(guān)工作的執(zhí)行得到了一定的法律性依據(jù)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，加之投資多元、私人財(cái)務(wù)意識(shí)強(qiáng)化、有關(guān)的法律規(guī)章陸續(xù)出臺(tái)完善，法律規(guī)章與時(shí)俱進(jìn)，進(jìn)行了一系列的修改和更新，如通過的《憲法修正案》、《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等，使得房屋拆遷問題有了更高層次的法律依據(jù)。1.2.2國(guó)外研究動(dòng)態(tài)（1）美國(guó)在房屋拆遷方面的補(bǔ)償規(guī)定美國(guó)一直以來對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)高度重視，作為英美法系主要國(guó)家之一，其“重要空間法”是這樣規(guī)定的：“土地的使用權(quán)由土地所有人享有，其權(quán)利廣泛而自由，所以也廣泛享有土地及附屬建筑物的權(quán)利，征用土地以及房屋拆遷后的受償權(quán)也包含在內(nèi)。”該法分為兩個(gè)部分，即“重要空間”和“依法獲取”，“重要空間”是指政府為公共權(quán)益而被允許從公民手中征收住房，不過務(wù)必以給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償為前提。而“依法獲取”則從更為精細(xì)的層面規(guī)范了上述行為的執(zhí)行流程，包括程序方面的規(guī)定及實(shí)體賠償方面的內(nèi)容。（2）日本在房屋拆遷方面的補(bǔ)償規(guī)定日本與美國(guó)一樣確立了土地資源私有的制度，所以只有很小一部分土地屬于日本政府所有。通過陸續(xù)頒布《土地征用法》、《國(guó)土調(diào)查法》、《國(guó)土調(diào)查促進(jìn)特別措施法》、《不動(dòng)產(chǎn)登記法》等一系列法律，日本政府將公共利益目的限定在規(guī)定范圍內(nèi)。對(duì)于因征收所涉及的財(cái)產(chǎn)，實(shí)行補(bǔ)償制度，補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容也比較多，包括動(dòng)產(chǎn)搬遷費(fèi)補(bǔ)償、暫時(shí)居住費(fèi)用補(bǔ)償、借家人所受損失補(bǔ)償、遷移雜費(fèi)補(bǔ)償、青苗損失補(bǔ)償、養(yǎng)殖物補(bǔ)償、特產(chǎn)物補(bǔ)償、改葬費(fèi)補(bǔ)償、祭費(fèi)補(bǔ)償、少數(shù)殘留者補(bǔ)償、離職者補(bǔ)償?shù)?。?）德國(guó)在房屋拆遷方面的補(bǔ)償規(guī)定德國(guó)十分重視公民的私有財(cái)產(chǎn)，并在憲法中加以規(guī)定。德國(guó)在設(shè)計(jì)城市房屋拆遷方面的補(bǔ)償一般針對(duì)與資源交換行為具有同等價(jià)值的個(gè)人財(cái)物受損數(shù)量層面，這一數(shù)量應(yīng)當(dāng)參照交換期間的常規(guī)償付額度來確定。補(bǔ)償方式多種多樣，既有給予現(xiàn)金的補(bǔ)償，也有給予相應(yīng)土地的補(bǔ)償，同時(shí)每個(gè)聯(lián)邦的征收程序也不一樣，出現(xiàn)問題主要由聯(lián)邦行政法院和聯(lián)邦最高法院的判決確定。2城市房屋拆遷及補(bǔ)償相關(guān)概述2.1城市房屋拆遷概念所謂“城市房屋拆遷”，通常說的是在得到相關(guān)批準(zhǔn)的情況下，執(zhí)行人拆除目標(biāo)區(qū)域中位于國(guó)家土地資源之上的建筑，同時(shí)依照有關(guān)規(guī)定給予房屋擁有者經(jīng)濟(jì)償付或者搬遷安排的行為。這一行為的執(zhí)行應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照城市的整體規(guī)劃，走環(huán)境友好型路線，保護(hù)好城市寶貴的文物和相關(guān)歷史遺跡。我國(guó)的房屋拆遷工作由國(guó)務(wù)院建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)，不同地區(qū)的房屋拆遷應(yīng)當(dāng)以本地縣級(jí)以上的政府部門作為責(zé)任主體。簡(jiǎn)單來說，施工方必須按照有關(guān)計(jì)劃內(nèi)容，在征得主管部門文件和許可后方可對(duì)目標(biāo)區(qū)域內(nèi)的建筑開展拆除作業(yè)，同時(shí)還要對(duì)建筑所有者履行經(jīng)濟(jì)償付和安置等義務(wù)。拆遷行為的執(zhí)行主體是獲得有關(guān)文件和許可的機(jī)構(gòu)，而被執(zhí)行對(duì)象則為目標(biāo)建筑的擁有者、土地資源的所有權(quán)的持有人等。各個(gè)城市實(shí)施發(fā)展規(guī)劃建設(shè)需要由城市房屋拆遷組成，隨著各地城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，城市的房地產(chǎn)業(yè)和各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)飛速發(fā)展，城市面貌日新月異，使得城市房屋拆遷越發(fā)頻繁發(fā)生。拆遷的目的是使原有土地再開發(fā)，重新獲取合適可用的土地資源，因此對(duì)涉及到征用土地上的房屋及附屬物應(yīng)依法依規(guī)進(jìn)行拆除。2.2城市房屋拆遷的意義（1）通過拆遷進(jìn)行城市再規(guī)劃，高效整合城市現(xiàn)有土地資源，重新劃分城市個(gè)土地的功能作用。我國(guó)城市人口伴隨著城市化進(jìn)程加劇二及劇增加，城市和農(nóng)村人口分布不均衡，導(dǎo)致城市擁擠，尤其對(duì)于一線城市的外來人口來說，居住環(huán)境惡化，在這樣的現(xiàn)實(shí)情況下，通過拆遷重新利用有限的土地資源規(guī)劃城市布局，優(yōu)化城市環(huán)境迫在眉睫。加上我國(guó)可利用的土地資源有限，并且還要剔除農(nóng)業(yè)用地，因此可供城市使用的土地比較稀缺。為了促使我國(guó)城市更快更好發(fā)展，可以拆除城市不需要的舊房屋，獲得大量可重新利用的土地，對(duì)城市進(jìn)行新的規(guī)劃建設(shè)。（2）高質(zhì)量的人民生活水平需要經(jīng)歷拆遷。改革開放使得我國(guó)人民的生活水平大幅提升，因此，有一個(gè)良好的居住環(huán)境也成為了大家的一種訴求。通過拆除老房子發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)造樓房，讓有限的城市土地資源集約化使用，讓居住在城市中的人們有一個(gè)較為舒服的生活環(huán)境，盡量避免蝸居的情況出現(xiàn)。（3）經(jīng)濟(jì)的發(fā)展賴于城市房屋拆遷的推動(dòng)。城市有一個(gè)良好合理的規(guī)劃，可以從一定程度上助推該城市經(jīng)濟(jì)的大力發(fā)展。城市拆除大量不符合現(xiàn)有城市規(guī)劃的舊房屋，從而得到這些舊房屋所在的土地，對(duì)這些土地進(jìn)行新一輪的規(guī)劃利用，可以對(duì)城市的居住區(qū)、商業(yè)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等進(jìn)行重新布局，打造宜居城市，從而更有利于人才引進(jìn)和招商引資，反過來助推城市的高質(zhì)量發(fā)展。2.3城市房屋拆遷補(bǔ)償概念房屋拆遷補(bǔ)償，指以迎合區(qū)域發(fā)展設(shè)計(jì)需要為目的，以具備相應(yīng)資質(zhì)的拆遷執(zhí)行方對(duì)目標(biāo)區(qū)域內(nèi)國(guó)有土地上的建筑做出拆除、搬遷處理，同時(shí)給予建筑擁有者一定形式的經(jīng)濟(jì)償付或轉(zhuǎn)移安排的行為。我國(guó)設(shè)定了相關(guān)的法律法規(guī)，如我國(guó)城市房屋拆遷補(bǔ)償?shù)母拍钤凇冻鞘蟹课莶疬w管理?xiàng)l例》中做了具體的描述定義，但有些地方并沒有專門的房屋拆遷補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)，比如一些國(guó)外的國(guó)家和地區(qū)，就沒有專門的房屋拆遷相關(guān)法律，跟我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期一樣，由征用土地的規(guī)定進(jìn)行套用，所以，一些征用土地的規(guī)定中會(huì)有拆遷補(bǔ)償?shù)囊?guī)定也并不奇怪。城市房屋拆遷這一活動(dòng)有兩個(gè)主體，即被拆遷人和政府部門的拆遷人。在生活中，由于部分被拆遷人抱有經(jīng)濟(jì)利益最大化的心態(tài)，盲目追求高標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償，漫天要價(jià)者也不在少數(shù)，對(duì)于政府相關(guān)部門來說，則是需要以盡量少的成本支出高效完成快速拆遷?；诖?，常常會(huì)引發(fā)拆遷矛盾，要更好的解決相關(guān)矛盾，可以從房屋拆遷補(bǔ)償原則入手疏導(dǎo)。2.4城市房屋拆遷補(bǔ)償原則城市房屋拆遷需要標(biāo)準(zhǔn)，城市房屋拆遷補(bǔ)償原則就為其提供了指導(dǎo)性，同時(shí)該原則能夠避免公權(quán)力侵害私權(quán)利，保護(hù)被拆遷人的權(quán)益?，F(xiàn)今世界多數(shù)采用完全補(bǔ)償原則、公平補(bǔ)償原則和相當(dāng)補(bǔ)償原則，我國(guó)并沒有明確的拆遷補(bǔ)償原則規(guī)定，依據(jù)我國(guó)實(shí)際，建議采用以下幾方面的原則：2.4.1合法原則城市房屋拆遷的基本原則是合法原則，在拆遷補(bǔ)償過程中依法依規(guī)辦事是其基本要求，不能因利益誘惑而侵害相對(duì)人合法權(quán)益。這其中拆遷人主要是政府相關(guān)部門，更應(yīng)恪盡職守，依法辦事，主動(dòng)履職盡責(zé)，維護(hù)人民大眾權(quán)益。2.4.2公正原則房屋拆遷補(bǔ)償最重要的原則之一是公正原則，即核心原則。在這一原則的影響下，要求活動(dòng)過程的公正以及結(jié)果的合理。一是要求給予的補(bǔ)償金額是科學(xué)公正的，要將多種影響房屋拆遷補(bǔ)償價(jià)格的因素都考慮在內(nèi)；二是要求在補(bǔ)償過程中做到公正公開，即透明化的操作程序，對(duì)被拆遷人要詳盡告知相關(guān)事項(xiàng)，使被拆遷人做到應(yīng)知會(huì)知；三是要求在司法救濟(jì)的過程中做到公平公正，這是相對(duì)人維護(hù)自身權(quán)益的底線保障。2.4.3效率原則城市房屋拆遷很講究時(shí)效性，既有利于保障拆遷工作進(jìn)行順利，也能穩(wěn)定社會(huì)秩序。近年來，拆遷相關(guān)的社會(huì)事情頻頻發(fā)生，所以拆遷補(bǔ)償工作應(yīng)及時(shí)、高效，防止侵害相對(duì)人權(quán)益。2.4.4兼顧原則社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益協(xié)同發(fā)展是城市發(fā)展的必由之路，在房屋拆遷補(bǔ)償發(fā)展過程中這兩方面也十分必要，其社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益價(jià)值不可估量。其一是拆遷行為的發(fā)生必然導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，使得被拆遷人短時(shí)間內(nèi)擁有大量金錢補(bǔ)償或者獲得多處產(chǎn)權(quán)所有權(quán)；其二是拆遷后土地的重新規(guī)劃需要政府部門考慮新項(xiàng)目的社會(huì)效益，良好的社會(huì)效益不但能夠推動(dòng)項(xiàng)目順利進(jìn)行，同時(shí)也在很大程度上關(guān)系政府公共管理水平[1]。3我國(guó)城市房屋拆遷補(bǔ)償?shù)姆涩F(xiàn)狀和存在問題3.1我國(guó)城市房屋拆遷補(bǔ)償?shù)姆涩F(xiàn)狀概述在《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二條中規(guī)定了，房屋拆遷補(bǔ)償活動(dòng)的兩個(gè)主體是被拆遷人和拆遷人，拆遷人在大部分情況下是指拆遷行為發(fā)生地的主管政府部門。但其實(shí)在實(shí)際拆遷活動(dòng)中還會(huì)涉及我們常常忽視的開發(fā)商這個(gè)第三主體。生活中在發(fā)生拆遷活動(dòng)時(shí)，拆遷人與被拆遷人會(huì)進(jìn)行協(xié)商，協(xié)商一致后會(huì)簽訂安置及補(bǔ)償協(xié)議，隨后即可進(jìn)行房屋拆除工作。但是我國(guó)制定的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》進(jìn)行了額外補(bǔ)充，規(guī)定除了拆遷主管政府部門主導(dǎo)的拆遷活動(dòng)外，其余拆遷活動(dòng)均需申請(qǐng)并取得建設(shè)用地使用憑證后方可實(shí)施。所以城市房屋拆遷補(bǔ)償涉及的是一個(gè)行政、民事交叉領(lǐng)域中有關(guān)權(quán)利、權(quán)力和利益的博弈問題[2]。在《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》中，其第二條、第八條明確規(guī)定，“為了公共利益，保障國(guó)家安全、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等公共利益的需要”是城市進(jìn)行拆遷活動(dòng)的目的，但沒有關(guān)于其他建設(shè)單位的申請(qǐng)資格和流程等事項(xiàng)法條，這項(xiàng)的缺失由《中華人民共和國(guó)土地管理法》第十一條、第四十三條、第五十三條補(bǔ)足。因此，我們生活中常說的商業(yè)拆遷也不是建設(shè)單位和被拆遷人所能決定的，唯一能決定的是決定征收的市、縣政府。而我國(guó)為了規(guī)范各地的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，也相繼出臺(tái)了各項(xiàng)法律規(guī)定，從二十世紀(jì)五十年代的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下頒發(fā)的《關(guān)于國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》和《國(guó)家征用土地辦法》，到國(guó)務(wù)院1991年公布舊《條例》對(duì)城市房屋拆遷相關(guān)問題進(jìn)行規(guī)范，再到現(xiàn)在的《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等，使得我國(guó)城市房屋拆遷補(bǔ)償有了越來越高層次的法律標(biāo)準(zhǔn)作為依據(jù)。3.2我國(guó)城市房屋拆遷法律的缺陷法律法條并不是萬能的，也不能事事解決，所有的法律都是在一次一次不斷修正中完善的，城市房屋拆遷補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)法律也是如此，深入分析后也會(huì)發(fā)現(xiàn)很多問題。但也正因如此，我們才能尋求針對(duì)性的解決措施，使得我國(guó)的城市房屋拆遷補(bǔ)償法律制度更加完善。3.2.1未準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的調(diào)整對(duì)象《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》中開頭就提到：“為了規(guī)范國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償活動(dòng)，維護(hù)公共利益，保障被征收房屋所有權(quán)人的合法權(quán)益，制定本條例?！逼渲兴婕暗目色@得補(bǔ)償?shù)牟疬w房屋僅僅是國(guó)有土地上的，但隨著時(shí)代變遷，經(jīng)濟(jì)發(fā)展，現(xiàn)在所涉及到的拆遷土地類型比較復(fù)雜，會(huì)存在集體土地等其他性質(zhì)的土地，這些土地上的房屋進(jìn)行拆遷時(shí)也應(yīng)該給予同國(guó)有土地一樣的補(bǔ)償，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》所適用的對(duì)象范圍應(yīng)相應(yīng)擴(kuò)大。國(guó)有土地調(diào)整其實(shí)質(zhì)為收回原本的建設(shè)用地使用權(quán)，然后設(shè)定新建設(shè)用地使用權(quán)，即變更建設(shè)用地使用權(quán)[3]。大部分情況下，城市建設(shè)需要新的土地時(shí)，首先考慮的是對(duì)國(guó)有土地進(jìn)行調(diào)整利用，而其所有權(quán)只能歸國(guó)家所有，所以開發(fā)商要利用國(guó)有土地開發(fā)建設(shè)前需要將國(guó)有土地所有權(quán)轉(zhuǎn)為國(guó)有土地使用權(quán)。但是，土地是有限的，國(guó)家發(fā)展需要大規(guī)模建設(shè)，僅僅依靠空置的國(guó)有土地是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，在這種情況下，集體土地也開始成為大家開發(fā)建設(shè)的對(duì)象。集體土地顧名思義，農(nóng)民集體有權(quán)決定其用途，一般農(nóng)民的自住房及農(nóng)田的土地都是集體所有，集體土地并不能直接開發(fā)建設(shè)。但許多政府不顧實(shí)際追求GDP和政績(jī)，違法審批，強(qiáng)拆征用集體土地，損害農(nóng)民利益。按照法律正確的做法應(yīng)該是先征收集體土地為國(guó)有，再進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。但《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》中所明確的土地性質(zhì)范圍也不包括集體土地，所以生活中的拆遷行為如果發(fā)生在集體土地之上按法律規(guī)定來說也是違法行為，導(dǎo)致該拆遷補(bǔ)償行為無明確的法條可依據(jù)，被拆遷人的合法利益得不到充分保障。3.2.2補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不明確具體（1）土地使用權(quán)、可期待性收益無補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可依《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的第十七條，這樣寫到：“作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府對(duì)被征收人給予的補(bǔ)償包括：1）被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償；2）因征收房屋造成的搬遷、臨時(shí)安置的補(bǔ)償；3）因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償。”但在實(shí)際拆遷過程中，因?yàn)槲覈?guó)規(guī)定個(gè)人對(duì)土地享有的權(quán)利只是使用權(quán)，所有權(quán)歸國(guó)家所有，在此基礎(chǔ)上，我們個(gè)人對(duì)房屋只享有房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)這兩種權(quán)利，一般來說，拆遷活動(dòng)過程中拆遷人會(huì)對(duì)被拆遷人的房屋所有權(quán)給予補(bǔ)償，被拆遷人的土地使用權(quán)則沒有相應(yīng)的補(bǔ)償。一般來說，土地經(jīng)過拆遷和規(guī)劃重建之后，該地區(qū)的各方面價(jià)值都會(huì)有所提升，新建后的房?jī)r(jià)也會(huì)隨著土地增值而增長(zhǎng)。被拆遷人在拆遷時(shí)所獲得的補(bǔ)償僅僅是拆遷前房屋的價(jià)值，加上對(duì)土地使用權(quán)這一項(xiàng)沒有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不進(jìn)行補(bǔ)償，而因拆遷導(dǎo)致的搬遷和臨時(shí)安置等費(fèi)用補(bǔ)償金額并不高，所以導(dǎo)致被拆遷人在拆遷后想在原住址處安家往往比較困難，因?yàn)樵诓疬w時(shí)被忽視的土地使用權(quán)費(fèi)用再購買房屋時(shí)卻一定需要支付，這樣一來一去導(dǎo)致被拆遷人的補(bǔ)償款在重新購買房屋時(shí)入不敷出。另外在拆遷補(bǔ)償規(guī)定中被拆遷人的可期待性收益也未提及。城市伴隨著大量外來人口涌入，房地產(chǎn)行業(yè)如火如荼，隨之衍生的就是一批靠投資商鋪等房屋以租金為收益的投資人。如果這些人的房屋涉及到拆遷，給予他們的補(bǔ)償不應(yīng)僅僅包含房屋的損失及搬遷安置等費(fèi)用，帶來的還是因不能繼續(xù)經(jīng)營(yíng)而損失的長(zhǎng)遠(yuǎn)預(yù)期收益，但這些損失在我國(guó)補(bǔ)償規(guī)定中也并未提及，被拆遷人只能被迫自己承受，所以導(dǎo)致一些被拆遷人不愿意拆遷，因此日常生活中我們時(shí)常能聽到釘子戶或者其他拆遷糾紛等。（2）補(bǔ)償方式固化房屋拆遷補(bǔ)償形式一般有兩種，一種是直接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，給予被拆遷人相應(yīng)金錢，另一種是房屋產(chǎn)權(quán)置換，給予被拆遷人其他地方的經(jīng)濟(jì)適用房，這也是兩種被大眾普遍所接受的補(bǔ)償形式。在實(shí)際拆遷補(bǔ)償過程中，也有第三種形式，即就業(yè)安置補(bǔ)償。但根據(jù)實(shí)際調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，選擇就業(yè)安置補(bǔ)償形式的比例相當(dāng)?shù)?，并沒有被大眾接受，也沒有得到政府重視。在我國(guó)，大部分人會(huì)選擇金錢補(bǔ)償或者房屋所有權(quán)置換，這兩種形式看似能夠維持一個(gè)正常的生活，對(duì)原本生活影響不大，只是換一個(gè)新地方。但是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展影響著房?jī)r(jià)，尤其是在一二線大城市，房?jī)r(jià)居高不下，補(bǔ)償?shù)慕疱X很難購買到原先類似的房屋，而選擇房屋所有權(quán)置換的地區(qū)也可能大大不如被拆遷地區(qū)，因此拆遷糾紛時(shí)常發(fā)生。如果改變一下我們的固有思維，在拆遷補(bǔ)償中加入就業(yè)安置形式，與房屋所有權(quán)置換相結(jié)合，在補(bǔ)償房屋附近安排被拆遷人員就業(yè)，讓被拆遷人在新地區(qū)安心定居，對(duì)政府和被拆遷人來說是一舉兩得的好事。3.2.3概念模糊，“公共利益”難界定如果說是基于公共利益，政府征收群眾房屋，因?qū)嵤┎疬w活動(dòng)而造成群眾私有財(cái)產(chǎn)的一定損失也無可厚非，但這其中最難得的便是“公共利益”的具體定義。2011年時(shí)我們對(duì)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》進(jìn)行了修訂，明確要征收城市房屋需要基于有利于大眾的利益基礎(chǔ)之上，所以大多數(shù)情況下，政府在進(jìn)行房屋拆遷活動(dòng)前，都會(huì)提出利國(guó)利民的口號(hào)。公共利益“作為一個(gè)從紛繁復(fù)雜的具體社會(huì)實(shí)踐中抽象出來的概念，是具體利益形態(tài)的高度概括，涵括了各種具體的有關(guān)公共福祉的利益形態(tài)”[4]。其次，所謂的公共利益，其價(jià)值倡導(dǎo)應(yīng)該是符合大多數(shù)人利益的，也是有利于社會(huì)進(jìn)步的，不幸的是，現(xiàn)有的這些解讀都是抽象模糊的，在實(shí)踐中很難界定。公共利益是由“公共”、“利益”兩個(gè)詞組成的一個(gè)復(fù)合詞，即使是在專業(yè)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶W(xué)術(shù)界，對(duì)于這兩個(gè)詞的理解也沒有一個(gè)統(tǒng)一的說法，對(duì)公共利益的理解一開始從字面解讀就并不順利，更談不上能夠?qū)ζ渚唧w內(nèi)容進(jìn)行闡述?！肮病钡亩x存在不一樣的解釋：一是地域說。代表觀點(diǎn)由德國(guó)學(xué)者洛厚德提出，他發(fā)表了《公共利益與行政法的公共訴訟》這本著作，提出根據(jù)地域劃分人群，他觀點(diǎn)中的公益不需要符合全部人的利益，只要符合大多數(shù)人即可。公共利益是一個(gè)相關(guān)地區(qū)內(nèi)大多數(shù)人的利益，地區(qū)內(nèi)少數(shù)人的利益則稱之為個(gè)別利益，是必須屈服于大多數(shù)人之平均利益之下”[5]。二是不確定多數(shù)人說。即公共是無數(shù)個(gè)體、群體組成的，但無法具體確定其中個(gè)人或群體數(shù)量，其名稱也由此得出，同時(shí)也是被接受度最為廣泛的一種。三是正義說。由楊建順提出：“公共性的成立需要有正義、公正、福利等概念的介入。正義、公正、福利的概念，既是公共性本身，又是公共性的實(shí)體內(nèi)容，也是公共的概念在具體情況下得以展開的核心問題。政府進(jìn)行公共性的解釋，也應(yīng)該由這樣的理念來引導(dǎo)、修正”[6]。相同的，對(duì)于“利益”的解釋也不一樣。一種觀點(diǎn)認(rèn)為利益的實(shí)質(zhì)欲望，是人活在世所不斷追求的東西，也有認(rèn)為利益不僅僅限于物質(zhì)，也包含風(fēng)俗、文化風(fēng)非物質(zhì)形式，還有人認(rèn)為利益是客觀的，無主觀意識(shí)參與。通過拆分“公共利益”進(jìn)行分析，顯然公共利益概念界定非常復(fù)雜。因此政府套用“公共利益”名號(hào)大規(guī)模拆遷時(shí)常發(fā)生，在這種商業(yè)性強(qiáng)拆中，被拆遷人的合法權(quán)益并不能得到有效保障。3.2.4房屋價(jià)格評(píng)估制度不完善當(dāng)房屋涉及拆遷時(shí)，需要被給予補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用由三大塊構(gòu)成，分別是所拆遷房屋當(dāng)時(shí)具有的市場(chǎng)價(jià)值、搬家和暫時(shí)性租房居住的費(fèi)用以及經(jīng)營(yíng)性的房屋因拆遷導(dǎo)致無法經(jīng)營(yíng)的收入損失。上述三項(xiàng)中，拆遷房屋當(dāng)時(shí)具有的市場(chǎng)價(jià)值在《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的第十九條中有對(duì)其明確規(guī)定，即給予的補(bǔ)償不能低于決定征收房屋公告之日被拆遷類似房屋的市場(chǎng)價(jià)格，有資質(zhì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)按照統(tǒng)一的征收評(píng)估辦法評(píng)估被征收房屋價(jià)值。上述評(píng)估價(jià)格的方法由法條規(guī)定是明確的，但所采取的市場(chǎng)價(jià)格并不固定，且影響因素較多較復(fù)雜，一旦評(píng)估機(jī)構(gòu)工作稍有疏忽或者沒有隨行應(yīng)變，很難評(píng)估出被拆遷房屋的真正市場(chǎng)價(jià)值。另外，市場(chǎng)價(jià)格瞬息萬變，而拆遷補(bǔ)償評(píng)估辦法和標(biāo)準(zhǔn)并不能及時(shí)調(diào)整，也會(huì)導(dǎo)致評(píng)估無法準(zhǔn)確反映房屋價(jià)值。4對(duì)我國(guó)城市房屋拆遷問題的完善建議4.1立法層面的完善建議4.1.1統(tǒng)一征收立法，提高效力位階我國(guó)現(xiàn)有《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》這一法律條款，除此之外，房屋拆遷過程中關(guān)于補(bǔ)償方面并無其他效力更高的法律法規(guī)，剩下的相關(guān)法律法規(guī)一般都由地方規(guī)章或者地方規(guī)范性文件制定，各地標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一，因此，在房屋拆遷補(bǔ)償方面制定一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的法律規(guī)范十分必要。從最早的用地項(xiàng)目立項(xiàng)、用地預(yù)審、選址規(guī)劃等，到后期的背征收房屋價(jià)值評(píng)估、拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等，其具體標(biāo)準(zhǔn)都由一個(gè)統(tǒng)一的法律解釋說明，并對(duì)拆遷過程中的各項(xiàng)程序進(jìn)行細(xì)化，使得政府和群眾在房屋拆遷過程中都有法可依。不僅可以讓普通群眾獲得應(yīng)有的補(bǔ)償，減少漫天要價(jià)現(xiàn)象，也能在拆遷補(bǔ)償工作中監(jiān)督政府的工作，最重要的是表明國(guó)家態(tài)度，震懾違法征收、拆遷行為，保障廣大群眾利益。4.1.2進(jìn)一步鞏固和完善現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)從上文分析我們可知，要完善房屋拆遷補(bǔ)償，其中一個(gè)關(guān)鍵問題是明確“公共利益”，在我國(guó)現(xiàn)有的法律法規(guī)中，《憲法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《物權(quán)法》等都對(duì)“公共利益”做了不同程度的規(guī)定，現(xiàn)在我們需要做的就是在前人的基礎(chǔ)上，對(duì)“公共利益”的定義、內(nèi)容等進(jìn)一步細(xì)化、補(bǔ)充、統(tǒng)一，避免在房屋拆遷過程中被拆遷人的權(quán)益被追求更大利益的開發(fā)商侵害。4.2健全拆遷補(bǔ)償機(jī)制4.2.1確保評(píng)估機(jī)構(gòu)獨(dú)立自主在房屋拆遷補(bǔ)償過程中，政府作為主導(dǎo)部門，首先應(yīng)該確保評(píng)估拆遷房屋價(jià)值的評(píng)估機(jī)構(gòu)是獨(dú)立自主、公平公正的。在評(píng)估過程中，充分尊重評(píng)估機(jī)構(gòu)的判定標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估結(jié)果等，而相對(duì)應(yīng)的，評(píng)估機(jī)構(gòu)也應(yīng)該恪盡職守，立場(chǎng)中立，遵循市場(chǎng)化標(biāo)準(zhǔn)，綜合考量影響房屋價(jià)值的各方因素，本著公正合理的做事風(fēng)格，給予被拆遷房屋一個(gè)合理的價(jià)值評(píng)估。第二，作為一個(gè)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，其機(jī)構(gòu)運(yùn)行體制必須是透明公開的，其中最重要的就是信息公開，需以此為做事原則，防止過程中滋生腐敗。公開的事項(xiàng)應(yīng)是關(guān)系到被拆遷人相關(guān)權(quán)益的各項(xiàng)內(nèi)容，如評(píng)估資質(zhì)、評(píng)估專家團(tuán)成員等信息，方便被拆遷人尋找合適的評(píng)估機(jī)構(gòu)未自己的房屋進(jìn)行評(píng)估。第三，隨機(jī)交換制度和回避制度的建立缺一不可。在人情社會(huì)和熟人社會(huì)的大背景下，要確保評(píng)估機(jī)構(gòu)的公平公正，必須減少因熟人而產(chǎn)生的決策偏頗，可以轉(zhuǎn)由其他區(qū)域的評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估工作，同時(shí)如果發(fā)現(xiàn)評(píng)估專家團(tuán)成員與參與的評(píng)估工作有利害關(guān)系，也可以申請(qǐng)回避，雙重保障評(píng)估工作的公平性。最后，所謂違法必究，也要為評(píng)估工作設(shè)置違法評(píng)估責(zé)任追究制度。人是趨利避害的動(dòng)物，冒險(xiǎn)違法操作往往是因?yàn)榫薮蟮睦嬲T惑，一旦設(shè)置的追究懲罰后果比冒險(xiǎn)獲利大得多，在實(shí)施違法操作前就會(huì)三思而后行，力求合法公正的評(píng)估。4.2.2補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)清晰明確在我國(guó)，伴隨房屋被拆遷所連帶一起的就是默認(rèn)房屋所在土地的被征用，但在以往的實(shí)踐操作中，該項(xiàng)補(bǔ)償并沒有落實(shí)到位，因此，我們應(yīng)將被拆遷人土地使用權(quán)的損失納入補(bǔ)償明細(xì)中。但對(duì)土地使用權(quán)的補(bǔ)償涉及到重新分配土地資源、土地財(cái)政等相關(guān)制度[7]，所以制定科學(xué)明確的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)迫在眉睫，以此可化解拆遷糾紛、矛盾等問題。補(bǔ)償原則科學(xué)合理，立法嚴(yán)謹(jǐn)統(tǒng)一，這樣才能使拆遷補(bǔ)償有理有據(jù)，避免違規(guī)操作的發(fā)生，確保公正透明。在我們國(guó)家，補(bǔ)償價(jià)格的確定所依據(jù)的是市場(chǎng)價(jià)格，但因市場(chǎng)的波動(dòng)性要以此理論確定補(bǔ)償價(jià)格十分不易，因此只有完善補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上，通過專家論證和公眾意見征求兩方面下手，協(xié)調(diào)統(tǒng)一雙方意見，確保所得出的市場(chǎng)價(jià)格公正合理。4.2.3增大補(bǔ)償范圍補(bǔ)償事項(xiàng)和補(bǔ)償金額不能達(dá)成統(tǒng)一是當(dāng)前引發(fā)拆遷矛盾最根本的原因，這也會(huì)導(dǎo)致拆遷工作會(huì)被無限期延遲，久久得不到推進(jìn)。我國(guó)當(dāng)前使用的條例因其狹小的補(bǔ)償范圍無法滿足被拆遷人損失的利益，常常引起房屋拆遷糾紛。擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，保護(hù)被拆遷人合法權(quán)益首先要做的就是給予被拆遷房屋所占土地的補(bǔ)償，在我國(guó)，不同用途的土地使用權(quán)年限不一樣，期后的續(xù)期方式由《物權(quán)法》進(jìn)行了明確規(guī)定，一般房屋拆遷都伴隨著土地征用，所以給予土地剩余的使用權(quán)補(bǔ)償也是理所當(dāng)然的。另外，現(xiàn)行條例明確的補(bǔ)償范圍沒有涉及土地發(fā)展權(quán)獲益，而且采取的補(bǔ)償原則是公平補(bǔ)償，只計(jì)算直接損失，沒有對(duì)拆遷造成的預(yù)期利益損失進(jìn)行補(bǔ)償，所以這兩方面也應(yīng)該納入拆遷補(bǔ)償范圍。4.2.4補(bǔ)償方式多元化相比于國(guó)外的拆遷補(bǔ)償方式，我國(guó)常采用的金錢補(bǔ)償和房屋產(chǎn)權(quán)置換補(bǔ)償方式較單一，通過這兩種方式，雖然被拆遷人以后的生活基本可以保障，但沒有實(shí)質(zhì)性的幫助，為了被拆遷人的合法權(quán)益得到充分保障，應(yīng)該以金錢補(bǔ)償和非金錢補(bǔ)償相結(jié)合的方式進(jìn)行。在進(jìn)行上述兩種基本補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，再給予一些如就業(yè)安排、技能培訓(xùn)等非金錢補(bǔ)償措施，這些非金錢補(bǔ)償各地政府可以根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況靈活設(shè)置，充分滿足被拆遷人的需要，安穩(wěn)人心，社會(huì)利于發(fā)展。4.3明確公共利益界定4.3.1明確公共利益事項(xiàng)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》列舉規(guī)定了五種具體情形和一條彈性兜底條款的公