試論我國(guó)城市社區(qū)管理體制的改革走向

試論我國(guó)城市社區(qū)管理體制的改革走向張久營(yíng)加強(qiáng)城市社區(qū)管理是城市社區(qū)建設(shè)發(fā)展的必然要求。兩年前，民政部在26個(gè)城區(qū)設(shè)置了社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)，這標(biāo)志著我們國(guó)家加強(qiáng)社區(qū)管理，對(duì)社區(qū)管理體制進(jìn)行重大改革的正式啟動(dòng)。從某種意義上講，目前各地按照中辦發(fā)[2000]23號(hào)文件要求正在向前推進(jìn)的社區(qū)建設(shè)，就是一個(gè)有中國(guó)特色的城市基層組織管理體制改革的創(chuàng)新過(guò)程。如果對(duì)正在眾多城市進(jìn)行的這一改革作深入分析，不難發(fā)現(xiàn)，它主要表現(xiàn)為三個(gè)基本趨勢(shì)：弱化社區(qū)管理的行政色彩；擴(kuò)大以社區(qū)自治為基本前提和主要內(nèi)涵的基層民主；加強(qiáng)社區(qū)黨的建設(shè)。這三個(gè)互相依存、互相支持的方面作為一個(gè)統(tǒng)一的整體，深刻反映了當(dāng)前社區(qū)管理體制改革的基本內(nèi)容和發(fā)展方向。一、弱化社區(qū)管理的行政色彩現(xiàn)行的社區(qū)管理有一個(gè)嚴(yán)重的缺點(diǎn)，即行政化色彩過(guò)于濃厚。這樣的管理模式作為我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)一直在實(shí)行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，與我們正在進(jìn)行的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革是格格不入的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的是“小政府，大社會(huì)”，與之相匹配的應(yīng)該是行政化色彩相對(duì)較弱的社區(qū)管理模式。社區(qū)從很長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)在我國(guó)就一直是政府的延伸。居委會(huì)雖然在名義上是自治組織，但在本質(zhì)上一直是作為政府的基層辦事機(jī)構(gòu)而存在和發(fā)揮作用的。在很多地區(qū)，街道、公安、司法、市容管理、婦聯(lián)等單位都在不斷地向居委會(huì)下派任務(wù)。以至于目前有的居委會(huì)承擔(dān)來(lái)自上級(jí)的任務(wù)竟多達(dá)180余項(xiàng)。有的單位和部門不僅下達(dá)任務(wù)，而且還規(guī)定了明確的指標(biāo)和考核辦法。本來(lái)居委會(huì)的職責(zé)只是協(xié)助完成任務(wù)，但在實(shí)際工作中卻變成了責(zé)任目標(biāo)。被協(xié)助部門不但把本該由自己承擔(dān)的大量責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給了居委會(huì)，而且還常常以上級(jí)身份反過(guò)來(lái)考核、檢查早已不堪重負(fù)的居委會(huì)。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)發(fā)展的不斷深化，這種城市基層管理框架越來(lái)越不適應(yīng)城市社區(qū)發(fā)展的需要。在這樣的情況下，弱化社區(qū)管理的行政色彩，自然就成了我們今天改革社區(qū)管理體制，推進(jìn)城市現(xiàn)代化管理和社區(qū)建設(shè)的一個(gè)正確而明智的選擇。用我國(guó)著名社會(huì)學(xué)家費(fèi)孝通先生的話來(lái)講，我國(guó)的城市管理必定要實(shí)現(xiàn)一次從“單位包干制”向“社區(qū)服務(wù)制”轉(zhuǎn)變這樣帶有歷史性意義的革命性變革。一是必須盡快轉(zhuǎn)變政府職能、實(shí)現(xiàn)政府工作重心下移。這是社區(qū)管理體制改革的一個(gè)難點(diǎn)，也是社區(qū)管理體制改革成功與否的一個(gè)極為關(guān)鍵的重要環(huán)節(jié)。相對(duì)于社區(qū)自治組織而言，政府對(duì)社區(qū)的管理應(yīng)著重從宏觀的角度來(lái)進(jìn)行考慮和操作。政府職能部門及其派出機(jī)構(gòu)在處理與居委會(huì)的關(guān)系時(shí)，一定要把握住它們之間“指導(dǎo)與協(xié)助、服務(wù)與監(jiān)督”的合理定位。按照居委會(huì)組織法的要求，政府在社區(qū)管理中所應(yīng)發(fā)揮的只是主導(dǎo)、引導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)作用。政府部門及其派出機(jī)構(gòu)必須尊重居委會(huì)的自治地位，盡可能少派任務(wù)給居委會(huì)；改進(jìn)工作方法，放棄以往常常采用的下達(dá)指令給居委會(huì)并與其簽訂任務(wù)責(zé)任書的習(xí)慣做法。不要違背居委會(huì)組織法的規(guī)定，在實(shí)際工作中繼續(xù)把居委會(huì)當(dāng)成自己的派出機(jī)構(gòu)，把“指導(dǎo)”變成“領(lǐng)導(dǎo)”，使“協(xié)助”變成“包攬、代替”。二是必須賦予社區(qū)以必要的足夠的實(shí)際權(quán)力。隨著改革開放的繼續(xù)推進(jìn)，大量繁雜的社會(huì)職能不斷從機(jī)關(guān)、企、事業(yè)單位轉(zhuǎn)向社區(qū)，社區(qū)正承擔(dān)著越來(lái)越繁重的職責(zé)。社區(qū)要真正履行和承擔(dān)好這些職能與責(zé)任，沒有一定的實(shí)際權(quán)力做保證將是不可想象的。社區(qū)能否通過(guò)改革真正獲得必要的足夠的實(shí)際權(quán)力，這在一定程度上關(guān)系著社區(qū)管理體制改革乃至我們國(guó)家整個(gè)改革開放最終能否成功的大局。要從根本上改變目前社區(qū)中普遍存在的“權(quán)力在上，責(zé)任在下”的不合理狀況。將自治權(quán)毫無(wú)保留地交給社區(qū)，幫助社區(qū)樹立起全面管理社區(qū)各項(xiàng)工作的權(quán)威。(1)將流動(dòng)人口和計(jì)劃生育管理和社會(huì)保障、協(xié)保等社會(huì)管理工作職能轉(zhuǎn)移給社區(qū)，并按照“權(quán)隨事走，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則，保證社區(qū)享有相應(yīng)的權(quán)利和經(jīng)費(fèi)；(2)賦予社區(qū)財(cái)務(wù)管理權(quán)。市、區(qū)、街各級(jí)財(cái)政撥付的辦公費(fèi)用，街道要全額按時(shí)撥給社區(qū)管理支配。有條件的街道還要把社區(qū)有償服務(wù)的收入全部交給社區(qū)自行支配。(3)賦予社區(qū)對(duì)政府的工作進(jìn)行評(píng)議和群眾意見反饋監(jiān)督的權(quán)利，進(jìn)一步加大群眾說(shuō)話的分量，將政府的工作置于群眾的監(jiān)督之下。三是社區(qū)要立足于社區(qū)服務(wù)，不斷拓寬領(lǐng)域，切實(shí)承擔(dān)起服務(wù)好本地居民的重任。社區(qū)從根本上說(shuō)是生活區(qū)。社區(qū)的原則既不是社會(huì)效益最大化，也不是自身利益最大化，而是以人為本、互助互利、奉獻(xiàn)愛心和民主自治。社區(qū)要逐漸從側(cè)重向政府負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)向更多地向本地居民（也包括駐區(qū)單位、常住外來(lái)人口等）負(fù)責(zé)。要把滿足居民生活需要（包括物質(zhì)和精神兩個(gè)方面）的與社區(qū)服務(wù)當(dāng)作自己思考問(wèn)題、開展工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，社區(qū)服務(wù)是一個(gè)不斷完善的過(guò)程，既是居民一起建設(shè)一個(gè)守望相助、尊老護(hù)幼、知禮立德的高尚精神文明的過(guò)程，也是共同營(yíng)造一個(gè)和睦成風(fēng)、安居樂(lè)業(yè)、其樂(lè)融融的美好生活環(huán)境的過(guò)程。但從各個(gè)社區(qū)目前的綜合實(shí)力來(lái)看，社區(qū)要首先著眼于創(chuàng)建一個(gè)適應(yīng)于我國(guó)當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的、貼近居民具體生活和滿足居民日常需求的服務(wù)系統(tǒng)。要根據(jù)不同人群、組織的需要為居民提供不同方面、層次的服務(wù)。社區(qū)服務(wù)要在覆蓋全體社區(qū)人口的基理來(lái)實(shí)現(xiàn)的舊有方式，轉(zhuǎn)變?yōu)楦嗟夭捎梅切姓裕ㄈ绶傻?、?jīng)濟(jì)的、民主的等）手段，通過(guò)黨組織對(duì)群眾自治組織的領(lǐng)導(dǎo)（以政治領(lǐng)導(dǎo)為主）來(lái)實(shí)現(xiàn)。這既是社區(qū)建設(shè)對(duì)黨的建設(shè)和領(lǐng)導(dǎo)方式改進(jìn)提出的新課題，也是黨在新形勢(shì)下更好地當(dāng)好“三個(gè)代表”的具體體現(xiàn)。由此看來(lái)，社區(qū)管理體制改革不但離不開社區(qū)黨建的加強(qiáng)，而且還對(duì)社區(qū)黨建提出了較高的要求。搞好社區(qū)黨建必須立足于創(chuàng)新，注重繼承傳統(tǒng)黨建中好的做法的同時(shí)，圍繞社區(qū)建設(shè)發(fā)展的需要不斷創(chuàng)新組織設(shè)置和活動(dòng)方式。總結(jié)近年來(lái)各地推進(jìn)社區(qū)建設(shè)和社區(qū)黨建工作的經(jīng)驗(yàn)，可以得出一個(gè)初步的結(jié)論，要真正達(dá)到加強(qiáng)社區(qū)黨建的目標(biāo)，必須首先做好以下四個(gè)方面的工作。一是要加強(qiáng)社區(qū)黨組織建設(shè)。根據(jù)黨員數(shù)量及工作需要，要及時(shí)調(diào)整社區(qū)黨組織設(shè)置，適時(shí)成立社區(qū)黨委（黨總支、支部）。要根據(jù)情況在樓、院、單元相應(yīng)地建立黨小組。新建小區(qū)要做到社區(qū)自治組織與社區(qū)黨組織同步建立。條件成熟的地區(qū)，地方黨委要賦予社區(qū)黨組織實(shí)行黨員屬地管理的職權(quán)。社區(qū)黨組織要逐步做好對(duì)黨員八小時(shí)之外的考核、監(jiān)督工作。二是要使相當(dāng)數(shù)量的黨員進(jìn)入社區(qū)自治組織和社團(tuán)中介組織。除了黨組織，社區(qū)中的主要組織就是社區(qū)自治組織和社團(tuán)中介組織。要保證黨在社區(qū)自治組織的影響力，就要使一定數(shù)量的黨員進(jìn)入這些組織（從目前各地的實(shí)際情況看，進(jìn)入社區(qū)居委會(huì)的黨員一般應(yīng)不少于居委會(huì)成員的50%）中去，并在做好自治組織與社團(tuán)中介組織的發(fā)展、培育等工作的同時(shí)，充當(dāng)好黨和政府聯(lián)系群眾的橋梁。三是充分發(fā)揮社區(qū)黨員在社區(qū)建設(shè)中的先鋒模范作用。根據(jù)社區(qū)的實(shí)際，要充分發(fā)揮在職黨員、離退休黨員的參與作用，大力開展社區(qū)黨建工作，使廣大黨員的先鋒模范和旗幟作用日益明顯，基層黨組織在社區(qū)的凝聚力和戰(zhàn)斗力不斷增強(qiáng)。有條件的地方要多組織一些在職黨員參加社區(qū)活動(dòng)，使盡可能多的在職黨員參加到志愿者服務(wù)隊(duì)伍中來(lái)，參加到