行政監(jiān)察中行政強(qiáng)制措施的可訴性研究

行政監(jiān)察中行政強(qiáng)制措施的可訴性研究【摘要】近年來(lái)針對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)提起行政訴訟的案件時(shí)有發(fā)生，在行政監(jiān)察領(lǐng)域，監(jiān)察機(jī)關(guān)采取的某些措施也符合行政強(qiáng)制措施的特征，若措施采取不當(dāng)可能會(huì)影響到被監(jiān)察對(duì)象的合法權(quán)益，由于行政監(jiān)察法及其實(shí)施條例并未規(guī)定復(fù)議或訴訟制度，被監(jiān)察對(duì)象在其合法權(quán)益受到侵害時(shí)可否通過(guò)訴訟途徑尋求救濟(jì)，實(shí)有探討之必要?！娟P(guān)鍵詞】行政監(jiān)察行政強(qiáng)制措施一、行政強(qiáng)制措施在行政強(qiáng)制法中的定位在行政強(qiáng)制法出臺(tái)之前，關(guān)于行政強(qiáng)制措施的定義可謂眾說(shuō)紛紜，但現(xiàn)在行政強(qiáng)制措施的內(nèi)涵在行政強(qiáng)制法中已經(jīng)予以明確，其主要特征是行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人的人身或財(cái)物進(jìn)行的暫時(shí)性控制。《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第二條第二款規(guī)定：“行政強(qiáng)制措施，是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過(guò)程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對(duì)公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，或者對(duì)公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為。”第九條：“行政強(qiáng)制措施的種類：（一）限制公民人身自由；（二）查封場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物；（三）扣押財(cái)物；（四）凍結(jié)存款、匯款；（五）其他行政強(qiáng)制措施。”對(duì)于行政強(qiáng)制措施是否可訴，法律已經(jīng)作出明確規(guī)定，即《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第十一條：“人民法院受理公民、法人和其他組織對(duì)下列具體行政行為不服提起的訴訟：（二）對(duì)限制人身自由或者對(duì)財(cái)產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施不服的?！币陨嫌^之，行政強(qiáng)制措施至少具有以下幾方面特征：1、行政強(qiáng)制措施是行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人所采取，二者之間產(chǎn)生的是行政法律關(guān)系；2、行政強(qiáng)制措施采取的目的和情形指向性比較明確，即為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等；3、行政強(qiáng)制措施的核心特征是對(duì)人或物實(shí)施的暫時(shí)性控制；4、行政強(qiáng)制措施是具體行政行為，具有可訴性。二、行政監(jiān)察中哪些行為屬于行政強(qiáng)制措施行政監(jiān)察是國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)依法對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)、國(guó)家公務(wù)員和國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員實(shí)施監(jiān)察的行政行為。行政監(jiān)察中是否存在行政強(qiáng)制措施？若存在，是否具有可訴性？將是本文主要探討的問(wèn)題。欲解決上述疑惑，筆者認(rèn)為有以下兩個(gè)問(wèn)題需要先予明確。首先，監(jiān)察機(jī)關(guān)與監(jiān)察對(duì)象之間的關(guān)系具有兩重性。行政監(jiān)察是對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)、國(guó)家公務(wù)員和國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員實(shí)施監(jiān)察，故而監(jiān)察對(duì)象具有特殊性，其與監(jiān)察機(jī)關(guān)之間體現(xiàn)的更多是行政內(nèi)部監(jiān)督關(guān)系，與一般意義上作為行政相對(duì)人的公民、法人、社會(huì)組織等行政相對(duì)人有所不同。但是監(jiān)察機(jī)關(guān)又作為行政機(jī)關(guān)，在實(shí)施監(jiān)察活動(dòng)中如果采取措施違法，侵犯了監(jiān)察對(duì)象合法的人身財(cái)產(chǎn)權(quán)益，若僅以其屬于內(nèi)部監(jiān)督關(guān)系為由排除在司法審查之外實(shí)有不妥，此時(shí)監(jiān)察對(duì)象也應(yīng)具備通過(guò)行政訴訟途徑尋求救濟(jì)的資格，其與監(jiān)察機(jī)關(guān)之間也可能發(fā)生行政法上的行政法律關(guān)系。其次，監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察行為特定條件下具備可訴性。監(jiān)察機(jī)關(guān)主要對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的控告、檢舉，以及國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員違反行政紀(jì)律的行為等進(jìn)行調(diào)查處理，一般情況下其對(duì)符合法定條件的監(jiān)察對(duì)象按照法定程序和權(quán)限所實(shí)施的一系列監(jiān)察行為屬于國(guó)家機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督行為，不具有可訴性；但是在特定條件下，監(jiān)察機(jī)關(guān)若超越職權(quán)違法對(duì)監(jiān)察對(duì)象所實(shí)施的行為以及對(duì)非監(jiān)察對(duì)象所實(shí)施的行為，將會(huì)對(duì)外產(chǎn)生法律效果，會(huì)對(duì)監(jiān)察對(duì)象的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，對(duì)此類行為應(yīng)具有可訴性。在上述兩個(gè)問(wèn)題明確之后，筆者認(rèn)為在監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)察活動(dòng)的過(guò)程中，必然會(huì)采用一定的措施和手段以達(dá)到監(jiān)察目的。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》第十九條、第二十條、第二十一條、《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法實(shí)施條例》第十六條，監(jiān)察機(jī)關(guān)在監(jiān)察過(guò)程中采取的措施主要有以下幾種：1、要求被監(jiān)察的部門和人員提供與監(jiān)察事項(xiàng)有關(guān)的文件、資料、財(cái)務(wù)賬目及其他有關(guān)的材料的行為。2、要求被監(jiān)察的部門和人員就監(jiān)察事項(xiàng)涉及的問(wèn)題作出解釋和說(shuō)明的行為。3、責(zé)令被監(jiān)察的部門和人員停止違反法律、法規(guī)和行政紀(jì)律的行為。4、暫予扣留、封存可以證明違反行政紀(jì)律行為的文件資料、財(cái)務(wù)賬目及其他有關(guān)的材料的行為。暫予扣留與貪污、賄賂、挪用公款等有關(guān)的財(cái)物。5、責(zé)令案件涉嫌單位和涉嫌人員在調(diào)查期間不得變賣、轉(zhuǎn)移與案件有關(guān)的財(cái)物的行為。6、責(zé)令有違反行政紀(jì)律嫌疑的人員在指定的時(shí)間、地點(diǎn)就調(diào)查事項(xiàng)涉及的問(wèn)題作出解釋和說(shuō)明的行為。7、對(duì)有違反行政紀(jì)律嫌疑的人員實(shí)行拘禁或變相拘禁的行為。8、查詢案件涉嫌單位和涉嫌人員在銀行或者其他金融機(jī)構(gòu)的存款、凍結(jié)存款。上述措施是否均屬于行政強(qiáng)制措施，還是均不屬于行政強(qiáng)制措施，筆者認(rèn)為通過(guò)與《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》中關(guān)于行政強(qiáng)制措施的定義和分類，進(jìn)行對(duì)照和分析，可以對(duì)上述措施作如下區(qū)分：措施.6屬于監(jiān)察過(guò)程中的行政命令性行為，也可視為屬“特別權(quán)力關(guān)系”之范疇，特別權(quán)力關(guān)系，重心在強(qiáng)調(diào)雙方之不對(duì)等性，一般是指國(guó)家或公共團(tuán)體等行政主體，基于特別之法律原因，在一定范圍之內(nèi)，對(duì)相對(duì)人有概括的命令強(qiáng)制之權(quán)力，而另一方面相對(duì)人卻負(fù)有服從之義務(wù)，即強(qiáng)調(diào)公民對(duì)公權(quán)力的服從義務(wù)。參見(jiàn)翁岳生編：《行政法》，中國(guó)法制出版社2000年版，第272頁(yè)；馬懷德主編：《行政訴訟原理》，法律出版社2009年版，第215頁(yè)。不涉及對(duì)監(jiān)察對(duì)象的人身或財(cái)物由監(jiān)察機(jī)關(guān)直接實(shí)施暫時(shí)性控制，被監(jiān)察人負(fù)有服從之義務(wù)必須履行，故不應(yīng)屬于行政強(qiáng)制措施；措施8，分為兩個(gè)行為，一是查詢存款，因查詢存款對(duì)所存款項(xiàng)并未采取控制措施，不具有強(qiáng)制性，不屬于行政強(qiáng)制措施。二是凍結(jié)存款，從《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》第二十一條條文來(lái)看，監(jiān)察機(jī)關(guān)本身沒(méi)有凍結(jié)存款的權(quán)限，只能申請(qǐng)法院采取保全措施由法院去凍結(jié)，故此處的“凍結(jié)存款”顯然不同于行政強(qiáng)制法中行政機(jī)關(guān)可自行依權(quán)限所采取的“凍結(jié)存款”，其不屬于行政強(qiáng)制措施；措施4，屬于行政監(jiān)察活動(dòng)中監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察對(duì)象的財(cái)物暫時(shí)性控制，也具有制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等目的指向性，故應(yīng)屬于行政強(qiáng)制措施；措施7，是屬于《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》第二十條第（三）項(xiàng)明令禁止采取的行為《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》第二十條第（三）項(xiàng)：“責(zé)令有違反行政紀(jì)律嫌疑的人員在指定的時(shí)間、地點(diǎn)就調(diào)查事項(xiàng)涉及的問(wèn)題作出解釋和說(shuō)明，但是不得對(duì)其實(shí)行拘禁或者變相拘禁；”，但在行政監(jiān)察中若監(jiān)察機(jī)關(guān)以某些名義或某些行為事實(shí)上實(shí)施了拘禁或變相拘禁特別權(quán)力關(guān)系，重心在強(qiáng)調(diào)雙方之不對(duì)等性，一般是指國(guó)家或公共團(tuán)體等行政主體，基于特別之法律原因，在一定范圍之內(nèi)，對(duì)相對(duì)人有概括的命令強(qiáng)制之權(quán)力，而另一方面相對(duì)人卻負(fù)有服從之義務(wù)，即強(qiáng)調(diào)公民對(duì)公權(quán)力的服從義務(wù)。參見(jiàn)翁岳生編：《行政法》，中國(guó)法制出版社2000年版，第272頁(yè)；馬懷德主編：《行政訴訟原理》，法律出版社2009年版，第215頁(yè)。《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》第二十條第（三）項(xiàng)：“責(zé)令有違反行政紀(jì)律嫌疑的人員在指定的時(shí)間、地點(diǎn)就調(diào)查事項(xiàng)涉及的問(wèn)題作出解釋和說(shuō)明，但是不得對(duì)其實(shí)行拘禁或者變相拘禁；”三、行政監(jiān)察中行政強(qiáng)制措施的可訴性分析行政監(jiān)察是國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)依法對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)、國(guó)家公務(wù)員和國(guó)家行政機(jī)關(guān)該種行為如果可訴，要么屬于行政強(qiáng)制措施，要么屬于行政處罰。首先，從行為階段上看，監(jiān)察機(jī)關(guān)作出追繳、沒(méi)收或者責(zé)令退賠財(cái)物的監(jiān)察決定是在調(diào)查過(guò)程終結(jié)之后對(duì)監(jiān)察對(duì)象非法取得的財(cái)物作出的最終處理行為，而非調(diào)查過(guò)程中對(duì)財(cái)物的暫時(shí)性控制，其不應(yīng)屬于行政強(qiáng)制措施，亦非行政強(qiáng)制執(zhí)行。其次，雖然該行為與行政處罰中的沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物行為相類似，但畢竟不是行政處罰，二者在作出的過(guò)程、行為的對(duì)象等方面均有所不同，不能完全參照行政處罰的情形提起行政訴訟。再次，《行政監(jiān)察法》第三十九條、第四十條規(guī)定了對(duì)監(jiān)察決定不服的復(fù)審、復(fù)核、變更、撤銷程序。由于該法第二十四條已明確將監(jiān)察決定分兩類：即對(duì)人的行政處分；對(duì)物的追繳、沒(méi)收或者責(zé)令退