美國應急演練體系樣本

美國應急演習體系發(fā)展與啟示-12-0108:41:00中華人民共和國應急管理下一頁

第1234頁【摘要】應急演習是訓練、評估、檢查、改進應急管理能力核心手段和應急準備重要內容。本文概要簡介了美國應急演習重要做法、運作流程和制度保障，并提出改進國內應急演習制度政策建議?！竞诵脑~】美國；應急準備；應急演習應急演習是在無風險環(huán)境下，用以訓練、評估和改進應急防止、準備、響應和恢復能力核心手段和應急準備重要內容。近年來，國內應急演習整體水平不斷提高，但較國際先進水平仍有一定差距。因而，借鑒國外經(jīng)驗，形成先進而規(guī)范應急演習體系已是當務之急。一、美國應急演習分類與重要項目（一）演習分類應急演習在美國有各種分類，其中以國土安全演習與評估項目（HomelandSecurityExerciseandEvaluProgram.HSEEP）、國家應急演習項（NationalExerciseProgram，NEP）為代表，大體可分為討論型演習和實操型演習，討論型演習側重于戰(zhàn)略與方略問題，實操型演習側重于與應急響應關于戰(zhàn)術問題。1.小型研討會、專項研討會與情景模仿游戲小型研討會（seminar）旨在簡介、展示和研討應急方略、應急辦法和既有應急預案等，詳細形式涉及講授、講座、演示、專項討論、專家講座等。小型研討會是一種非正式討論，可培訓演習人員學習和重溫演習方案、政策和流程。專項研討會（Workshop）比小型研討會更專業(yè)，用于討論和構建詳細演習政策。情景模仿游戲（Game）是在桌面演習基本上團隊比賽，設有比賽規(guī)則，可運用實際數(shù)據(jù)和正規(guī)演習流程模仿現(xiàn)實演習。2.桌面演習桌面演習（TabletopExercise）最初只用于功能性演習和全面演習預演，但由于形式靈活、不受場地限制、省時省力、投入少、訓練機會大增、可提供協(xié)同模仿訓練環(huán)境、可以開展各種決策成果分析等長處，逐漸成為應急模仿演習主流。美國桌面演習重要有情境開發(fā)法（ScenarioDevelopment）及單一情境和后續(xù)消息法（singleNarrativeMessages）。前者依照不斷深化應急情節(jié)進行分階段討論，每個情境階段分別設立各種問題，由全體參加者共同解決，逐個階段解決所有問題，最后針對所有情境得到一種總體方案。后者在單一情境設立下，分小組逐個處置消息。情境簡介文獻附有各種政府實時通訊消息，導師在簡介完整個情境后，將待處置消息分給有關參演人員討論，以期得到高水平解決方案。借助計算機、大屏幕液晶板、三維模仿技術、電子地圖及演習程序包等，電腦模仿演習（computerbasedSimulation）已成為現(xiàn)實。當前，美國應急演習模仿中心（NationalExerciseSimulationCenterNESC）已開發(fā)出能在虛擬環(huán)境下運用煙羽模型（Plumemodeling）、疾病傳播模型（Diseasepropagaton）等進行基于組織機構多人參加模仿演習。NESC電腦模仿演習已構建起情景模型（SituationModel）、能力模型（CapabilityModel）和決策模型（DecisionModel）。參加者一方面依照演習目的等信息進入情境演習模型，設立好演習腳本情境信息；再進入能力模型，依照參演對象能力評估（TCL）表格設立好與演習預期檢查應急能力。最后，系統(tǒng)依照所有己輸入信息自動生成一種針對該次演習決策模型，參演者可依照這個模型選項進行決策演習。電腦會依照參加者選取給出其決策效果和時效分析，如果參演者不滿意，可以重設決策項并比較決策成果，直至滿意為止。NESC還運用仿真技術將自身虛擬演習網(wǎng)絡和模型網(wǎng)與國土安所有（DHS）數(shù)據(jù)傳播系統(tǒng)實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)演習，將政府工作數(shù)據(jù)直接用于模仿演習，極大提高了演習建模精確性和模仿情境真實性。3.操練操練（Drill）是檢查一種機構內特定單一操作或功能演習，通慣用來新設備使用培訓、開發(fā)和測試新政策或程序、實踐和保持既有技能。操練不必激活應急行動中心（EmergencyOperationCener，EOC）進行跨部門協(xié)調，但要運用真實裝備、工具和人員。4.功能演習功能演習（FuctionalExercise）是應急預案應急指揮、控制、決策和響應功能實行演習，是在應急行動中心或現(xiàn)場指揮部進行首長司令部演習，具備全仿真模仿特點。5.全面演習全面演習（Full-scaleExercise）重要用于實驗、檢測和評估應急管理籌劃或應急預案重要功能。美國規(guī)定州和地方政府每4年舉辦一次全面演習；核電站必要每兩年舉辦一次全面演習，并由國家太陽能委員會進行評估；機場、醫(yī)院等重要公共服務部門每兩年需舉辦一次全面演習。演習成果與其有關資質管理掛鉤。6.NEP項目應急演習NEP應急演習涉及國家水平演習（NationalLevelExercise，NLE）、高層演習（PrincipalLevelExercises，PLE）和NEP分層演習（ClassifiedExercises，CE）NLE是最高檔別應急演習，每年舉辦一次，規(guī)定各級政府和重要私營部門最高領導參加。PLE針對是需要引起高層關注、戰(zhàn)略和政策水平、整個中央政府參加應對突發(fā)事件。普通，PLE是年度NLE序幕，每年舉辦四次，由國土安所有、衛(wèi)生部和國防部聯(lián)合執(zhí)行，國防部提供技術支持，旨在討論和理清各級政府應急管理職責、角色與檢查有關政策可行性。CE分為四層，其演習執(zhí)行主體、實行和評估都受到限制，是一項獨立演習內容。第一層演習是白宮領導最高演習，涉及一場年度NLE和4場PlE.FEMA國內演習部門（National，ExerciseDivision）是第一層演習規(guī)劃領導部門，重要解決由白宮領導政府方略與政策問題，需要全體聯(lián)邦行政機構參加。第二層演習指聯(lián)邦行政機構重要模仿演習，著重針對需要優(yōu)先解決關于政府方略、政策和程序問題。第三層演習涉及其她聯(lián)邦級別和其她演習，著重于區(qū)域預案、政策和程序，關注演習戰(zhàn)術或組織詳細目的，不需要上層機構廣泛合伙。第三層演習資金由各個聯(lián)邦執(zhí)行機關掌控，在發(fā)生資源沖突狀況下，第二層演習比第三層演習具備優(yōu)先權。第四層演習是在州、地方、部落和私營部門進行基本演習。（二）聯(lián)邦政府應急演習重要項目美國聯(lián)邦政府應急演習由國土安所有（DHS）領導，重要設有10個國家級項目。一是國家演習項目（NationalExerciseProgram，NEP）。它為聯(lián)邦政府編制符合國情和戰(zhàn)略布置應急演習年度籌劃，并關注和分析演習成果及存在問題，為提高國家應急演習水平提供可靠根據(jù)。二是國土安全演習與評估項目（HomelandSecurityExerciseandEvaluanonProgmm，HSEEP），重點關注演習實行體現(xiàn)和應急能力評價原則。三是國際交通安全演習與評價項目（NationalIntermodalTransportationSecurltyExerciseandEvaluationProgram），這是美國國際交通運送業(yè)應對恐怖主義重要演習。四是危險化學品儲存應急演習項（chemicalStockpileEmergencyPreparednessProgram，CSEPP），它旨在協(xié)助全美6個危險化學品儲存地附近社區(qū)通過演習增強其應急能力。五是放射性物質應急準備演習項目（RadiologicalEmergencyPreparednessProgram，REPP），旨在提高鄰近放射源社區(qū)應對輻射危機自救互救能力，當前已列入各州和地方政府應急演習規(guī)劃和實行籌劃。六是高檔演習實踐專家項目（MasterExercisePractitionerProgrann，MEPP），是美國應急管理學院（EMI）培養(yǎng)高檔演習人才教誨課程。七是海岸警衛(wèi)隊應急準備與響應演習項目（US.coastGuardNationalPreparednessforResponseExerciseProgram，PREP），側重于演習和評估政府區(qū)域應急預案和海岸工業(yè)泄漏（石油和危險物質）應急響應籌劃；八是重大石油泄漏演習項目（spillofNationalSignificanceExerciseProgram，SNSEP），是防止石油或危險物質泄漏嚴重事件演習項目。九是大都市醫(yī)療救援響應系統(tǒng)項目（MetropolitanMedicalResponseSystemprogram，MMRSP），用于提高醫(yī)療危機下都市醫(yī)療急救效率。十是戰(zhàn)略國內儲備演習（StrategicNationalStockpileExerCise，SNSE），關注藥物和醫(yī)療用品迅速分派與供應。HSEEP和NEP是DHS應急演習兩大核心項目。HSEEP項目應急演習體系首個大綱性文獻，在戰(zhàn)略層面提供原則化辦法和術語體系和全局性元政策和宏觀戰(zhàn)略，為所有政府應急演習項目設計、策劃、實行、評估和事后優(yōu)化規(guī)劃提供原則化辦法和原則指引。作為一種體系化辦法，HSEEP辦法是合用于美國所有應急演習項目國標之一。盡管沒有強制規(guī)定，但幾乎所有接受國土安全批準資助應急演習項目都按照HSEEP辦法開展演習?！癗EP項目正式設立于，是對此前已設立HSEEP項目及其她所有各類演習項目整合與提高，旨在最大限度地提高美國政府體系整體應急準備能力。HSEEP項目自身也是NEF實行籌劃文獻一某些。在NEP實行文獻中，HSEEP辦法被定義為權威參照文獻和所有層次NEP演習籌劃文獻基本之一。（三）州及地方政府應急演習重要項目州國土安全演習和評估項目（StateHomelandSecurrityExerciseandEvaluationProgram，SHSEEP）是美國地方政府應急演習重要項目。各州重要依照HSEEP辦法和近年演習方案設計自身演習及評估方案，內容必要涉及演習資金狀況、管理職責、州演習方案時間表和演習實行監(jiān)督方案等。二、美國應急演習重要運作流程如HSEEP演習和評估循環(huán)所示，一場完整應急演習有四大過程，第一步是演習總體規(guī)劃。由演習規(guī)劃團隊（PlanningTeam）組織制定演習對象應急能力評估、演習戰(zhàn)略規(guī)劃、重點能力排序、年度培訓與演習籌劃。演習對象應急能力評估是“基于能力規(guī)劃過程”（capabillities-BasedPlanning），被定義為“在經(jīng)濟合用重要性與合理決策范疇內，盡量建造一種能適應盡量多不擬定風險與威脅能力水平過程。演習對象應急能力評估是總體規(guī)劃統(tǒng)領，詳細過程如下：一方面是核心演習能力重要性排序。通過實地考察演習和結合歷史演評估分析出演習對象應急能力水平，再運用TCL表格篩選出演習需要體現(xiàn)應急能力要素并按重要性排序；另一方面是發(fā)展出國土安全演習戰(zhàn)略。依照有關文獻結合第一步得出結論開發(fā)該次演習元政策，為演習實行提供制度保障；最后將演習戰(zhàn)略”翻譯“并轉化為詳細目的注入年度培訓與演習籌劃（Mulli-YearTrainingAndExercisePlan）。年度培訓與演習籌劃表是美國每年演習時間表，演習籌劃難度逐漸遞增，實行“模塊化辦法”（Building-blockApproach）。普通以演習執(zhí)行研討會為起點，伴以桌面演習以強化各級政府與部門聯(lián)動。之后，各部門要依照桌面演習討論成果和AAR／IP修改演習方案，開展系列操練檢查特定應急功能和演習方案。最后，整合各級政府、部門進行全方位演習，模塊化演習效果遠好于單獨演習。第二步是演習方案設計。涉及詳細目的設定、演習腳本設計、應急演習評估指引（ExerciseEvaluationGuideEEG）選取和演習前培訓，重要涉及如下幾種方面：擬定參演團隊類型、職能范疇并從TCL表格中選出預期檢查應急能力；跟進所選應急能力并擬定后續(xù)演習行動及演習評估項目；擬定演習任務目的、危機情景，設計演習腳本；編寫演習有關文檔：闡明、手冊和情景簡介；整合物資；編寫演習實行流程；選用演習評估和優(yōu)化方案。演習目的設立要基于能力分析和重要任務設定，遵循SMART原則——簡樸（Simple）、定量（Measurable）、可達到（Achievable）、現(xiàn)實（Realistic：）和任務導向（taskOriented）。詳細演習目的重要有可以觀測到行為描述、基于不同條件下盼望行為和行為體現(xiàn)原則。演習腳本是本環(huán)節(jié)核心。設計腳本第一步是擬定威脅／風險類型（如化學、生物、輻射、核、爆炸、網(wǎng)絡威脅等）?！緿HS所有演習必要采用“恐怖情景”（ATerrorismScenario），即運用夸張化情節(jié)，結合本地也許發(fā)生突發(fā)事件和應急裝備實況，設計出一種基于演習對象風險分析和演習目的腳本，各種“危機”都應反映出該設施優(yōu)劣勢以科學評估演習效果。第二步是依照危險類型擬定演習情景發(fā)生地（設備或位置）。第三步是演習實行和評估。涉及演習腳本注入、TCL體現(xiàn)評估和演習總結報告編寫。其中，演習實行過程涉及如下三個方面：（1）場地布置：演習規(guī)劃團隊必要在演習前實地考察和布置演習場，實戰(zhàn)型演習場地布置須考慮會合地點、救援路線、救援指揮區(qū)域、演習區(qū)域安全和保密等。（2）演習前簡介：討論型演習設有演習情景多媒體展示，實操型演習可在發(fā)放演習文獻時簡樸簡介演習安排、參演人員及必要指引和管理服務信息。（3）管理（指引）、現(xiàn)場評估和記錄：在討論型演習中，管理者扮演導師角色維持討論。在實操型演習中，管理者要管理好設各和人員，及時給參加者告示信息并指揮其行動。HSEEP演習評估辦法能指引實現(xiàn)高效應急準備和應急響應過程，詳細環(huán)節(jié)有演習綜合分析（涉及演習數(shù)據(jù)和觀測狀況等分析）、編制演習總結報告或演習提高方案、依照演習對象體現(xiàn)判斷應急準備水平并提出改進建議。HSEEP演習評估辦法流程重要有如下4個環(huán)節(jié)：（1）演習評估籌劃與安排。評估籌劃必要考慮演習詳細信息、演習方案、政策和過程、評估者任務指引和評估工具。其中EEG是慣用評估工具，詳細內容涉及目的評估能力描述、能力預期體現(xiàn)、各項評估活動項目及其目的任務和狀況分析表格（觀測項目概述、長處及局限性）。普通EEG與TCL結合使用，從TCL中選出演習針相應急能力后，再從EEG體系中選取相應EEG表格。對象能力評估表格（TCL）是HSEEF，進行應急能力分析重要工具。TCL列舉了37種應急能力，涉及普通應急能力、應急防止監(jiān)測能力、應急保護能力、應急響應和恢復能力。（2）觀測演習與收集數(shù)據(jù)。討論型演習中，評估者著重準時間順序記錄討論內容；實戰(zhàn)型演習中則記錄行為內容。除記錄數(shù)據(jù)外，評估者要在演習后及時小結（HOTWASH）記錄參演者反饋意見，并寫入總結報告。（3）分析數(shù)據(jù)。涉及演習事件重組和數(shù)據(jù)分析。在演習事件重組中，評估者匯總數(shù)據(jù)，縮小數(shù)據(jù)差別，依照數(shù)據(jù)辨認現(xiàn)實事件和盼望事件，分析出應急能力局限性，整頓出事件時間軸。數(shù)據(jù)分析一方面依照演習事件重組成果擬定演習存在問題，找出主線因素，提出改進建議。分析辦法涉及任務層分析、能力層分析和活動層分析（關注細節(jié)，分析演習體現(xiàn)應急能力精通限度）。（4）起草演習總結報告（AfterActionReport，AAR）。由演習規(guī)劃團隊和評估隊長起草，內容涉及演習總結、體現(xiàn)分析、優(yōu)勢與局限性分析和基于數(shù)據(jù)分析改進建議。演習糾正及優(yōu)化涉及演習總結、明確改定任務、跟蹤任務執(zhí)行狀況等內容。演習總結會議要完善AAR并擬定改進任務、分派優(yōu)化任務。之后，編寫演習提高方案（IP），描述局限性和改進做法，并運用模塊化辦法開發(fā)演習優(yōu)化活動時間表。會后，演習規(guī)劃小組匯總和定稿AAR和IP，更新演習評估方案、演習戰(zhàn)略和年度演習培訓籌劃表。管理者可運用演習糾正項目網(wǎng)上系統(tǒng)（correctiveActionProgram，CAP）隨時跟蹤與報告優(yōu)化進度。三、美國應急演習制度保障（一）清晰管理保障美國應急演習實行分級負責，聯(lián)邦層面應急演習與培訓由國土安所有（DHS）國內應急預備辦公室主導。DHS重要負責國家項目管理，援助資金管理、設各、培訓和演習項目管理等，由FEMA國內應急準各指揮部（NationalPreparednessDirectorate，NPD）負責詳細工作。州和地方政府負責本地演習培訓與實行。州政府會指定一種演習協(xié)調專人監(jiān)管演習項目、演習設計和實行，并評估本地危機、風險和需求，執(zhí)行年度演習規(guī)劃工作（編制年度培訓與演習籌劃表），綜合管理演習規(guī)劃、演習裝備、演習培訓和演習資金，建立監(jiān)督演習優(yōu)化方案實行機制等。地方政府演習職責是配合州政府應急預備，依照本地風險源、需求分析和地方國土安全政策擬定該地社區(qū)演習目與目的，提供演習資源等。為了保證DHS資助演習會在HSEEP規(guī)則下進行，DHS向各州及其地方政府派駐演習主管作為州和地方反饋和執(zhí)行HSEEP聯(lián)系官。（二）嚴密規(guī)則保障《美國應急準備指引》（NationalPreparenessGuidelines，NPG）、《美國應急響應籌劃》（NalionalReponsePlan，NRP）和HSEEP演習規(guī)則是美國應急演習體系重要政策文獻，為應急演習和評估提供戰(zhàn)略性指引。演習核心文獻HSEEP分四卷：第一卷為《HSEEP概況和應急演習項目管理》，提供應急演習項目構建和運營辦法，涵蓋演習規(guī)劃和評估過程；第二卷是《演習規(guī)劃和實行》，提出合用于任何類型演習演習設計、推動和實行演習過程規(guī)范性綱要；第三卷是《演習評估和優(yōu)化規(guī)劃》，提供演習評估、記錄和優(yōu)化辦法；第四卷是《演習文獻模板》，提供各類演習文獻編寫格式和參照文本。各州、地方政府要獲取D既援助必要在本地遵守HSEEP規(guī)則。（三）先進技術保障DHS“應急預備技術援助項目（HomelandSecurityPreparednessTechnicalAssistanceHSPTA）為合格州和地方政府提供免費技術增援。HSPTA項目已延伸出國土安全評估和戰(zhàn)略技術援助（HomelandSecurityAssessmentandStrategyTechnicalAssisnnee.HSASTA）、國內應急預各裝備技術援助（DomesticPreparednessEquipmentTechnicalAssistanceProgram，DPETAP）、互相通訊技術援助（InteroperablecommunicationTechnicalAssistanceICTAP，ICTALP）等項目，并開發(fā)出裝備需求分析與采購系統(tǒng)、信息共享、風險管理、威脅辨認等有關軟件系統(tǒng)。HSEEP項目還開發(fā)出基于”人一機互動“演習規(guī)劃工具包（涉及美國年度演習籌劃系統(tǒng)NEXS、演習設計和開發(fā)系統(tǒng)DOS、演習優(yōu)化項目CAP系統(tǒng)和演習評估指南電子圖書館（EEGL）和演習經(jīng)驗共享電子門戶。在裝備方面，預備裝各項目（PrepositionedEquipmentProgram，PEP）在全國設立了11個裝備配備點，可迅速布置到特定地區(qū)應對各類重大突發(fā)事件。（四）周到人員保障美國應急演習規(guī)劃、執(zhí)行、評估和優(yōu)化均有相應管理團隊。演習規(guī)劃團隊（ExercisePlanningTemn）涉及隊長、信息發(fā)言官、安全組、執(zhí)行組、策劃組、后勤組和財務管理組。演習執(zhí)行團隊涉及：救援專人、評估員、觀測者、導師、記錄員、管理者和群眾演員。DHS還提供了各種演習培訓，重要涉及HSEEF機動課程和NESC國內原則演習課程。HSE[IP機動課程實行網(wǎng)上教學，由HSEEP培訓官專家7個模塊課程。NESC國內原則課程涉及自學課程、演習從業(yè)者研究生課程MEPP和與FEMA合伙演習原則課程。所有培訓參加者必要完畢培訓課程并獲得合格證書才可上崗。（五）充裕資金保障DHS每年為各州提供穩(wěn)定資金援助，設立“國土安全資金援助項目”（HomelandSecurityGrantProgram，HSGP），“州國土安全項目”（StateHomelandSecurutyProgram，SHSP）、“都市地區(qū)安全倡議”（UrbanAreasSecurityInitiative，UASI）、“大都市醫(yī)療響應系統(tǒng)”（MetropolitanMedicalResponseSystem，MMRS）等，用于州和地方政府預案編寫、培訓、演習等應急預備工作。其中SHSP和UASI是州和地方政府獲取演習資金援助重要渠道。援助期限3年，延期必要重新申請。美國聯(lián)邦撥款12.89億美元開展應急預各工作，其中SHS[，和uAsI獲款5.26億美元和6.62億美元。紐約州作為受援大戶，分別從SHSP和UASI獲取0.91億美元和1.52億美元撥款。（六）細致場地保障DHS成立演習管理委員會負責審核各級政府演習申請，決定演習優(yōu)先順序、場地、基本設施等。討論型演習場地簡樸，只要一種大小適合會議室即可，實戰(zhàn)型演習要依照演習腳本決定。集合地、救援路線、觀測區(qū)等劃分區(qū)域。此外，設于FMEA總部NESC是美國應急演習中心重要構成某些和NEP項目重要執(zhí)行機構，配備大批高精尖演習設備，管理各類演習和培訓資源，提供優(yōu)化管理和演習數(shù)據(jù)解決和演習設計服務，是美國聯(lián)邦面向各級政府應急演習培訓核心基地。（七）周密安全保障為保證演習現(xiàn)場安全，DHS規(guī)定所有演習必要實旌“武裝政策”，地辦法律也規(guī)定演習現(xiàn)場必要實行安全保護，安保人員必要進行武裝。四、啟示與建議一是加快構建應急演習全程技術規(guī)范體系，實現(xiàn)應急演習原則化和當代化。美國應急演習機制具備成熟演習評估和優(yōu)化管理流程，已形成完整演習程序循環(huán)系統(tǒng)，從規(guī)劃、設計、實行到評估和優(yōu)化，實現(xiàn)對演習全方位管理。借鑒美國經(jīng)驗應立足國內國情，堅持理論先行和原則先行，通過技術攻關和實驗試點，盡快建立統(tǒng)一規(guī)范應急演習規(guī)則、演習工具、演習辦法和評價原則體系及其定期修編制度，保證應急演習原則化和規(guī)范化。同步，要著力克服國外應急演習設計中過度依賴先進技術手段和高科技設備、情境設立和演習細節(jié)設計過于繁瑣、演習投入過高等弊端，正視中美在應急指揮體系、應急動員、應急資源和應急處置程序等方面差別。切實提高應急演習規(guī)范體系針對性、