案例分析富陽市專委會制度述評樣本

大部制語境下地方政府管理創(chuàng)新----富陽專委會制度實踐與摸索徐衛(wèi)東【提綱】十七大報告為將來行政管理體制改革指明了方向，其中提出要摸索實行職能有機統(tǒng)一大部門體制，這為地方政府管理創(chuàng)新提供了一定制度空間和新機遇。本文通過對富陽市摸索和實踐一年多來專委會制度進行詳細考察分析，從緣起、特點、運作機理及效應入手，分析評估了這一類似于大部制政府管理機制創(chuàng)新成果，總結和歸納了它對地方政府管理創(chuàng)新某些借鑒和啟示意義。文章以為通過地方政府大膽創(chuàng)新，地方政府摸索大部制改革是有一定潛力空間，富陽專委會制度實踐經(jīng)驗也表白這一創(chuàng)新模式此后可覺得全國縣市級政府履行大部制改革起到一定普適作用?！竞诵脑~】大部制政府管理創(chuàng)新專委會制度富陽一、引言黨十七大在布置將來行政管理體制改革中特別指出，要“加大機構整合力度，摸索實行職能有機統(tǒng)一大部門體制”。所謂大部門體制，或稱大部制，是市場化限度比較高國家普遍實行一種政府管理模式。市場經(jīng)濟發(fā)達國家政府部門設立普遍呈現(xiàn)出“機構數(shù)量較少，職能范疇廣泛”市場經(jīng)濟發(fā)達國家政府部門設立普遍呈現(xiàn)出“機構數(shù)量較少，職能范疇廣泛”特點，例如美國部級機構只有15個、英國18個、加拿大19個、\o"澳大利亞"澳大利亞16個、法國18個、德國14個、西班牙15個、日本12個、韓國18個、新加坡15個。它們某些大部門(giantdepartment)也許下轄20各種執(zhí)行機構和幾十個征詢委員會，管理范疇幾乎涵蓋所有有關或相近行業(yè)。按筆者理解，大部制改革屬于政府條塊構造創(chuàng)新，它要解決是不同工作部門間分工與協(xié)調(diào)關系問題。美國學者盧瑟·古利克(LutherGulick)曾對分工和協(xié)調(diào)關系問題有過精辟闡述，以為分工是必要，同步在明確分工基本上，應采用積極有效方式進行協(xié)調(diào)古利克：《組織理論按語》，參見彭和平、竹立家等編譯《國外公共行政理論精選》，中共中央黨校出版社，1997，第65-66頁。。構造—功能主義以為,事物構造決定其功能,合理構造才干產(chǎn)生良好功能。國內(nèi)也有學者依照英國上世紀90年代末“聯(lián)結政府”改革，提出了“內(nèi)聯(lián)”式政府治理構造。曾維和在《“內(nèi)聯(lián)”治理構造與“外協(xié)”合伙關系-——中華人民共和國行政管理體制革新進路》一文中轉引了GeoffMulga對聯(lián)結政府理論結識，以為古利克：《組織理論按語》，參見彭和平、竹立家等編譯《國外公共行政理論精選》，中共中央黨校出版社，1997，第65-66頁。曾維和在《“內(nèi)聯(lián)”治理構造與“外協(xié)”合伙關系-——中華人民共和國行政管理體制革新進路》一文中轉引了GeoffMulga對聯(lián)結政府理論結識，以為“聯(lián)結政府”關注兩個共同問題：一是協(xié)調(diào)。二是共同問題組織和整合。即如何使動機、文化和權力構造有效地適應跨越組織界限核心任務。拉塞爾·M·林登：《無縫隙政府———公共部門再造指南》，王大海、吳群芳等譯，北京，中華人民共和國人民大學出版社，.181頁.通過幾次行政機構改革，國內(nèi)既有政府組織架構與籌劃經(jīng)濟時代相比，已有了很大進步，但與成熟市場經(jīng)濟國家相比，依然是“小部門體制”模式。部門設立分工過細、職能交叉、對接不清、空間模糊、原則失落、監(jiān)督乏力、互相推諉、有利就干、無利就躲等問題依然突出。特別是諸多地方政府在機構設立上過于繁復，職能不清，某些地方往往突破編制，擅自增設部門職位，不但導致行政經(jīng)費增長，更使得推委、塞責、掣肘等現(xiàn)象愈演愈烈，好民生政策難以貫徹，部門利益化趨向更為嚴重。如何根除地方政府部門權力碎片化導致政出多門、敷衍塞責等行政弊端，顯得尤為必要和急迫。中央大部制已給地方政府體制改革創(chuàng)新起到一種“標桿”作用，摸索基層大部制運作方式和辦法已成為當下地方政府創(chuàng)新與實踐重點內(nèi)容。近幾年，某些省市從自身實際狀況出發(fā)，近幾年，某些省市從自身實際狀況出發(fā)，大部制理念精髓已體當前政府創(chuàng)新與再造實踐中，如江蘇鎮(zhèn)江行政審批“兩集中、兩到位”、湖北武漢大運送部、四川成都“大林業(yè)”“大水務”“大交通”等。大部制改革反映了地方政府對行政體制改革普遍愿望。據(jù)石亞軍課題組暑期在全國14個省調(diào)查，諸多地方政府及部門都提出了推動部門整合意見，闡明履行大部制改革具備廣泛社會基本。將來政府行政改革中特別是地方政府面對錯綜交叉權力如何重構？政府運營體系和機制如何重新確立？如何進一步摸索建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督既互相協(xié)調(diào)又制約行政運營機制，避免部門“一身三任”弊端，實現(xiàn)決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力？富陽市在政府改革中履行了專委會制度，這事實上正是大部制在地方政府行政管理體制改革中一次有益創(chuàng)新和嘗試。為此，本文以富陽專委會制度為案例，在進一步調(diào)查研究基本上，對專委會制度運營機理和成效進行了實證分析，從而對地方政府創(chuàng)新體制機制中應當值得注意問題，以及地方政府來如何創(chuàng)新行政組織架構，提高組織效率提供某些借鑒和經(jīng)驗啟示，同步也為大部制在縣市級地方政府中推廣和合用提供某些摸索性思路。二、富陽實踐：專委會制度這一概念稱為“4+13管理機制這一概念稱為“4+13管理機制”更確切，但由于這一政府管理創(chuàng)新是以專委會制度為核心，故亦可稱為專委會制度。（一）專委會制度緣起及特性富陽市位于浙江省西北部、富春江下游，屬杭州市所轄縣級市?？偯娣e1831平方公里，轄15個鎮(zhèn)、6個鄉(xiāng)、4個街道，戶籍人口63.6萬人。實現(xiàn)生產(chǎn)總值289億元，人均GDP達到45291元，財政總收入38.76億元，綜合實力居全國百強縣（市）第30位。富陽已完畢從籌劃經(jīng)濟到初級市場經(jīng)濟轉變，并從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟步入到工業(yè)化中后期轉變。但是與蓬勃發(fā)展市場經(jīng)濟不相適應舊政府運營模式已越來越制約縣域經(jīng)濟進一步發(fā)展。按富陽市委書記徐文光按富陽市委書記徐文光總結歸納就是政府當前運作方式處在“亞健康”狀態(tài)，體現(xiàn)為“散”和“亂”，缺少統(tǒng)籌整合，各類規(guī)劃，各自為“規(guī)”；生產(chǎn)力布局，各自為“陣”；資源配備，各自為“營”；部門力量，各自為“戰(zhàn)”，已嚴重影響和制約富陽新一輪經(jīng)濟和社會發(fā)展。為了更好推動富陽新一輪發(fā)展，富陽在創(chuàng)新政府管理機制方面作了大膽嘗試和有益摸索。從一開始加強政府投資項目管理，形成“三個統(tǒng)”（籌劃統(tǒng)定、財力統(tǒng)攬、監(jiān)管統(tǒng)一），到日后逐漸建立和完善“六個一”政府運營新機制，也曾設想過成立“十二個大”委員會和部門，可以說摸索過程經(jīng)歷了三個階級。4月28日，通過對全市上上下下重復征求意見，富陽市出臺了《中共富陽市委關于建立市四副班子重大事項協(xié)調(diào)運作機制意見（試行）》和《中共富陽市委、富陽市人民政府關于建立和完善市政府工作推動運作機制意見（試行）》，構建起了“4+13”所謂“4+13”就是把市四套班子分工負責與合伙共事有機統(tǒng)一起來，把當代政府統(tǒng)籌整合理念與老式部門分工體系有機結合起來?！?”是指從四套班子層面，建立起“工業(yè)化戰(zhàn)略推動領導小組、都市化戰(zhàn)略推動領導小組、作風建設領導小組和決策征詢委員會”等四個機構?！?3”是指從政府層面，建立“籌劃統(tǒng)籌委員會、規(guī)劃統(tǒng)籌委員會、公有資產(chǎn)管理運營委員會、土地收儲經(jīng)營委員會、體制改革委員會、社會保障委員會、工業(yè)經(jīng)濟委員會、環(huán)保委員會、重大工程建設委員會、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌委員會、社會事業(yè)發(fā)展委員會、當代服務業(yè)發(fā)展委員會、運動休閑都市委員會”等13個“專委會”2月17日，人民日報頭版以《“專委會”架起“立交橋”》為題報道了富陽“專委會”制度，新華社、人民網(wǎng)、浙江日報等也紛紛關注和報道了這一創(chuàng)新做法。3月22日，浙江省富陽市“專委會制度改革與實踐”研討會在富陽舉辦，俞可平、常修澤、汪玉凱等國內(nèi)理論界10余位專家到會?！皩Ｎ瘯笔歉魂柺姓疄榱私y(tǒng)籌整合行政資源,協(xié)調(diào)部門力量統(tǒng)籌協(xié)調(diào)執(zhí)行機構。它分別由一位副書記、6位副市長分別擔任專委會主任，構成部門涉及各職能有關局、委、辦等。（見表一）為了保證專委會發(fā)揮出統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，賦予了專委會兩大職能：一是進行決策前調(diào)研，對本委員會職權范疇內(nèi)重大事項提供詳細決策意見；二是進行決策后執(zhí)行，協(xié)調(diào)、檢查、督促貫徹市委市政府重大決策。這一新機制基本特性是：政府職能上整合與轉型。這是專委會制最明顯特性。政府為履行特定職能而存在，部門只是職能履行載體或責任主體，政府機構設立、關系模式、運作方式和管理手段發(fā)展變革，無不受到政府角色定位和職能構造影響，并服務于有效履行職能這一目的。專委會設立13個機構是“虛擬”，它不是在體制上，而是在機制上進行創(chuàng)新，它沒有進行機構改革，沒有涉及到部門調(diào)節(jié)和人員增減。也就是說沒有做“加減法”，而是通過“乘除法”來實現(xiàn)政府職能有效整合與轉變。組建“專委會”規(guī)定是政府在職能上實行“部門綜合牽頭協(xié)調(diào)負責制”：重心下移，權責一致，歸口辦理；“堅持一事一種部門負責”：每個“專委會”、每項重點工作推動，都明確一種責任市領導和一種責任部門，做到上下對口，左右銜接，相對成塊、充分授權，職責對稱、高度一致，實行扁平化管理，在機制上對權力構造進行重組。表一：13個專委會各部門構成狀況各專委會名稱涉及重要政府部門籌劃統(tǒng)籌委員會發(fā)改局、財政局、國土局等規(guī)范統(tǒng)籌委員會規(guī)劃局、發(fā)改局、國土局等公有資產(chǎn)管理運營委員會財政局牽頭、市府辦、發(fā)改局、國土資源局、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)等土地收儲經(jīng)營委員會國土資源局牽頭、市府辦、發(fā)改局、財政局、規(guī)劃局、監(jiān)察局、審計局、公共資源交易中心等體制改革委員會發(fā)改局等社會保障委員會勞動保障局、民政局、總工會、殘聯(lián)、發(fā)改局、財政局等工業(yè)經(jīng)濟委員會經(jīng)貿(mào)局牽頭、市府辦、外經(jīng)貿(mào)、發(fā)改、財政、國土、規(guī)劃、開發(fā)區(qū)、國稅、環(huán)保、工商、安監(jiān)、質監(jiān)、供電、科技、記錄、人民銀行等環(huán)保委員會環(huán)保局牽頭、市府辦、發(fā)改局、經(jīng)貿(mào)局等17個單位重大工程建設委員會重點辦牽頭、規(guī)劃局、交通局、建設局、320環(huán)線外移指揮部、鹿山新區(qū)推動指揮部等城鄉(xiāng)統(tǒng)籌委員會農(nóng)辦、建設局、國土、“百千”辦、新農(nóng)村建設辦等社會事業(yè)發(fā)展委員會-文化局、教誨局、衛(wèi)生局、體育局、計生局、科技局、電視臺、文化廣播新聞出版等事業(yè)單位當代服務業(yè)發(fā)展委員會發(fā)改局、工商局、經(jīng)貿(mào)局、記錄局、建設局、民政局等運動休閑都市委員會體育局、旅游局等通過這種“神變形不變”機制創(chuàng)新來實現(xiàn)生產(chǎn)關系與生產(chǎn)力統(tǒng)一，上層建筑與經(jīng)濟基本適應，并逐漸淡化部門概念、強調(diào)工作理念，打破部門壁壘、增強整體合力，從而達到從最初權威整合到競爭整合最后到合伙整合目（見表二）。這與中央《關于深化行政管理體制改革意見》提出“理順部門職責分工，堅持一件事情原則上由一種部門負責，確需各種部門管理事項，要明確牽頭部門，分清主次責任，健所有門間協(xié)調(diào)配合機制”精神是一致。獨立目的獨立目的事不關已冷漠無知彼此獨立各自為政碎片化目的爭功諉過損人利已悲觀對待彼此猜忌共同目的群策群力攜手并進信任與默契合伙無間表二：專委會制工作理念轉型方向2、機構關系上合縱與連橫。各專委會在縱向之間，建立“發(fā)改一種頭、土地一只口、規(guī)劃一張圖、建設一盤棋、資金一本賬、監(jiān)管一條龍”“六個一”管理制度，以體現(xiàn)籌劃統(tǒng)籌力、土地調(diào)控力、規(guī)劃導向力、建設推動力、財政保障力、監(jiān)管約束力。所謂“發(fā)改一種頭”，指經(jīng)濟社會發(fā)展籌劃及總體規(guī)劃，因此建設項目立項和審批，都由發(fā)改局牽頭。嚴格按富陽市《建設項目投資管理辦法》操作，成立重大項當前期辦公室，加強對項目可行性研究，從單一審批項目轉向制造項目、包裝項目、推介項目。所謂“土地一只口”，指國土部門對全市所有土地實行“七個統(tǒng)一”管理：即統(tǒng)一發(fā)布公示、統(tǒng)一規(guī)劃選址、統(tǒng)一征用補償、統(tǒng)一擬定地價、統(tǒng)一訂立合同、統(tǒng)一收繳地價款、統(tǒng)一驗收管理，抓好規(guī)范用地、集約用地、保障用地。所謂“規(guī)劃一張圖”，指突出規(guī)劃龍頭地位和作用，以都市規(guī)劃統(tǒng)攬全市建設，遵循規(guī)劃在先、規(guī)劃超前、規(guī)劃完整、規(guī)劃嚴肅、規(guī)劃有效原則，加強規(guī)劃執(zhí)法，形成良性循環(huán)、持續(xù)發(fā)展規(guī)劃調(diào)控機制。所謂“建設一盤棋”，指依照土地、資金等要素供應狀況，通盤安排年度社會事業(yè)建設項目盤子，按照輕重緩急，分清建設時序，統(tǒng)一章法環(huán)節(jié)，整體推動全市重大項目建設。所謂“資金一本賬”，指財政部門統(tǒng)一管理和監(jiān)督部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算內(nèi)外資金使用，搭建投融資平臺，統(tǒng)籌政府財力，集中力量辦大事。所謂“監(jiān)管一條龍”，指以招投標中心和專業(yè)審計分局為主體，整合效能監(jiān)察投訴中心和監(jiān)察局力量，對招投標工作和重大工程建設事前、事中、事后，實行全方位、全過程、全覆蓋立體式監(jiān)管，保證陽光操作、規(guī)范有序。橫向之間，形成“大籌劃、大財政、大國土、大三農(nóng)、大工業(yè)、大商貿(mào)、大規(guī)劃、大建設、大交通、大環(huán)保、大社保、大監(jiān)管”等“十二個大”工作格局，做到“統(tǒng)分結合、有分有合，協(xié)調(diào)配合、形成合力”。有分是為了有合，形成更大合力，因此是為統(tǒng)而分，不是為分而分。統(tǒng)籌整合，才干有序高效，否則各自為政，必然散沙一盤。運營中決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)?！?+13”機制創(chuàng)新體現(xiàn)了決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)，形成了較為完整系統(tǒng)，大決策系統(tǒng)就是四副班子層面“4”，小決策系統(tǒng)和整個執(zhí)行系統(tǒng)就是政府層面“13”，監(jiān)督系統(tǒng)就是“十二個大”中大監(jiān)管體制。事實上，通過“專委會”運作，把部門分散決策權（涉及局長以及科室長決策權）更多集中收歸到了“專委會”，上升到了政府層面，這樣，不但可以大大增強決策統(tǒng)一性，同步有效地變化了部門既是決策機構又是執(zhí)行機構帶來弊病，相對實現(xiàn)了決策和執(zhí)行分離，專委會主任只負責成果,行政執(zhí)行主管則負責產(chǎn)生。2月，富陽市相繼出臺了《關于開展“部門服務基層、推動效能革命”活動實行意見》和《富陽市效能問責辦法（試行）》、《富陽市機關效能建設考核辦法（試行）》等文獻，開展“效能革命、責任風暴”，摸索健全“大黨建、大紀檢、大作風、大效能”格局，其目就是進一步構建大監(jiān)管體制，并且把人大、政協(xié)監(jiān)督也納入到紀委行政效能監(jiān)察中來，把專門監(jiān)督和社會監(jiān)督、民眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督等各種監(jiān)督資源相結合，形成監(jiān)督合力，增強監(jiān)督實效（見表三）。征詢機構征詢機構決策機構征詢機構監(jiān)督機構專委會專委會職能部門職能部門職能部門職能部門監(jiān)督監(jiān)督建議建議…協(xié)調(diào)…議事機構協(xié)調(diào)表三：專委會制權力靜態(tài)構造模式注：議事機構由工業(yè)化戰(zhàn)略領導小組、都市化戰(zhàn)略領導小組和作風建設領導小組構成，只議事不決策；決策機構由市委常委會或市委常委擴大會議以至四副班子聯(lián)席會議行使；征詢機構由人大、政協(xié)牽頭，市內(nèi)外專家構成；監(jiān)督機構由市委市政府督察室、紀檢委、人大、政協(xié)、審計局及媒體、社會公眾等構成。（二）初步評估：專委會制運作方式和成效一方面通過籌劃統(tǒng)籌委員會運作，依照項目審批、政府財力、土地供應等狀況，確立年度全市籌劃任務，然后依照輕重緩急，在年初把資金、土地統(tǒng)一切塊給各“專委會”，由各“專委會”全權負責。在詳細運作過程中，通過五個機制即“議事決策規(guī)則、目的責任體系、行動籌劃方案、長效工作機制、考核獎懲辦法”等來保證專委會運作機制正常運轉。所謂議事決策規(guī)則，就是對“專委會”運作方式、工作模式、議事規(guī)則、審批程序，做出制度性安排；目的責任體系，就是每年年初下達年度重點工作任務，按照新機制分工，明確責任領導、牽頭部門、配合單位、工作進度、工作原則；行動度籌劃方案，就是對重大工作制定三至五年行動籌劃；長效工作機制，重要通過“三制”即“報表制、例會制、督查制”來實行，報表制規(guī)定每項重點工作都以報表形式，定期向各“專委會”和市委市政府報告；例會制就是每個機構定期不定期召開例會，溝通協(xié)調(diào)，推動工作；督查制就是強化對工作推動督查；考核獎懲辦法，就是充分發(fā)揮獎懲“指揮棒”作用，讓干得好單位和工作人員、既得分、又得獎，既得名，又得利。（詳細運作流程見表三）通過一年多摸索和實踐，“專委會”已顯露出當代政府創(chuàng)新管理運作機制，其核心全面協(xié)調(diào)權作用逐漸得到發(fā)揮，成效明顯，重要體當前如下幾種方面：一、權力得到整合、決策更加科學專委會在設計時充分考慮到了總體統(tǒng)籌職能和權力設立，把決策權更多放在四套班子層面上，形成團結、統(tǒng)一、協(xié)調(diào)“一種黨委、三個黨組”模式，籌辦例會實行例會各專委會籌辦例會實行例會各專委會提出意見分析評價檢查總結完畢報表籌劃市府辦監(jiān)督機構NoYes籌劃方案申報告知關于單位績效評估修改籌劃申批通過表三：專委會運作模式流程示意圖設立了決策征詢委員會，讓人大、政協(xié)，市內(nèi)外專家提前參加進來，整合了全市決策資源，避免部門單打獨斗，各自為政或某個人單獨決策弊端，從而使決策更加科學、民主、合理。如編制《富陽市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃（-2030）》就是通過全市上下廣泛參加，進一步討論，黨委、人大、政府、政協(xié)，市內(nèi)外專家參加決策并形成。二、職能得到優(yōu)化，運轉更加協(xié)調(diào)專委會最大功能就是突破了部門狹隘利益，打破了部門之間壁壘，實現(xiàn)了各部門統(tǒng)籌整合。政府職能通過各專委會設立得到進一步整合和優(yōu)化，極大減少了協(xié)調(diào)成本，提高了行政效能。也就是通過淡化了部門一種概念，強化了一種工作理念，從而實現(xiàn)了資源要素統(tǒng)籌整合。實現(xiàn)了一種部門力量集中使用，進而實現(xiàn)了政府效能大大提高。（見案例1-1）三、責任得到貫徹、執(zhí)行更加順暢專委會在整合職能同步，又整合了權責，形成部門間和層級間合理權責構成。各“專委會”主任履行“一崗雙責”職能，即抓人、又抓事，并通過開展“效能革命、責任風暴”，著力抓好二級目的責任分解、權力清單、流程再造、綠色通道、科長工程等活動，來解決權責一致問題，通過效能革命來抓執(zhí)行力問題。這樣一來，通過各專委會來加強執(zhí)行過程中溝通、協(xié)調(diào)、督促和檢查，某些矛盾和問題在專委會層面就可以早發(fā)現(xiàn)、早協(xié)調(diào)、早解決、早貫徹。（見案例1-2）案例1-1：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌委員會整合“三農(nóng)”職能，為民辦事狀況市洞橋鎮(zhèn)里仁村小塢自然村有180多戶村民，在1991年時候，村里遇到過一次大面積山洪暴發(fā)，崩塌了諸多房子，之后幾年也陸續(xù)發(fā)生過泥石流，雖然村里人均有搬家心思，但諸多事情村民心中都沒譜：建新居大概需要10余萬元，雖然國土局答應每戶給兩萬元地質災害治理補貼金，但別的大某些錢又該到哪去籌集？往哪里搬？本來房子又該如何處置？這搬遷事，一拖就是10近年，始終沒有實質性進展。3月，小塢村被擬定為地質災害重要防治區(qū)域，市政府建議整村搬遷。搬遷涉及諸多部門，涉及國土、建設、水利、環(huán)保、農(nóng)辦等，又由于涉及各種細節(jié)問題，搬遷工作依然難以完畢。4月，通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌委員會將所有有關部門召集起來開協(xié)調(diào)會，當場能解決問題當場拍板，不能解決問題，由有關部門負責承包完畢。在整合了幾種部門原先掌握有關資金后，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌委員會給了小塢村每戶搬遷戶6萬~7萬元補貼，“拖了10近年，終于可以解決了！”。案例1-2：重大工程建設中責任貫徹，執(zhí)行順暢狀況在鹿山街道和春江街道之間富春江上建造一座大橋，始終是富陽市民強烈愿望。鹿山大橋工程就已經(jīng)啟動了前期工作，當時負責此事是富陽市交通局。但建一座大橋顯然不是交通局一種局事，僅靠一家單位很難將前期各項工作做齊、做快，因而，該工程曾一度陷入僵局。重大工程建設委員會成立后，鹿山大橋工程走了一套新程序———時間明確、籌劃倒排、過程控制、目的管理、分工貫徹、責任捆綁、成果驗收、考核獎懲。按照新工作理念，將這個項目所有要做事情所有列出來，然后將任務一一分解給有關責任部門，誰干什么，什么時候干完，均有明確指標。4年懸而未決工作，在重大工程建設委員會成立后，8個月就完畢了所有前期準備工作。11月25日，鹿山大橋順利開工。四、資源實現(xiàn)統(tǒng)籌，成本更加節(jié)約通過構成籌劃統(tǒng)籌委員會，把政府各類籌劃統(tǒng)籌起來，涉及經(jīng)濟發(fā)展籌劃、社會發(fā)展籌劃、土地供應籌劃、資金收支籌劃等，依照輕得緩急來排定籌劃，避免了各自為陣。在政府投資項目管理上，把規(guī)劃、籌劃、土地、資金統(tǒng)一起來，按照各類規(guī)劃來安排年度籌劃，把項目、土地、資金、折遷所有串聯(lián)起來，形成完整政府投資鏈條，防止規(guī)劃歸規(guī)劃、立項歸立項、建設歸建設，籌資歸籌資、供地歸供地等狀況，使全市公共資源得到合理統(tǒng)籌，政府成本得到優(yōu)化配備，同步也較好節(jié)約了行政成本，提高了財政資金運營效率。（見案例1-3）案例1-3：公有資產(chǎn)管理運營委員會構筑大財政，節(jié)約行政成本狀況此前富陽市級機關事業(yè)單位61個部門房產(chǎn)、地產(chǎn)按較低評估價值達14.7億元，有部門還出租房屋。從1月1日起，機關事業(yè)單位地產(chǎn)、房產(chǎn)移送給專門成立公共資產(chǎn)管理中心，經(jīng)營性用房出租租金由管理中心負責收取，上繳市財政。為了使政府資產(chǎn)效益最大化，市財政在銀行設立了專戶。166個獨立核算單位資金所有存入該銀行專戶，由公資委委托市財政局統(tǒng)一管理、盤活、使用、支配。這些資金歸口管理，提高了透明度，并且有效運用和調(diào)度了政府各種財政間隙資金，發(fā)揮政府存款資源價值，減少了債務，節(jié)約了行政成本。如果今年政府項目所有實現(xiàn)，光利息就可節(jié)約2億元。（三）成效因素分析富陽這一創(chuàng)新政府管理機制舉措，通過一年多摸索和實踐之因此能體現(xiàn)出良好運營效果和社會反響，筆者以為因素有如下幾種方面：1、從專委會性質上來看，充分體現(xiàn)了科學發(fā)展觀設計理念。13個專委會總體職能設立貫徹了科學發(fā)展觀第一要義“發(fā)展”，貫徹了作為核心“以人為本”，也體現(xiàn)了作為主線規(guī)定“全面協(xié)調(diào)可持續(xù)”和作為主線辦法“統(tǒng)籌兼顧”，是縣域層面行政體制改革對科學發(fā)展觀進行界定初步嘗試。2、從專委會功能來看，13個專委會符合當代化政府管理新趨勢和新規(guī)定。從專委會功能及運營機理來分析，符合中央大部制設計理念，具備了當代政府管理回應性調(diào)適功能、總體性統(tǒng)籌功能、系統(tǒng)性集中功能、制約性協(xié)調(diào)功能、總攬性分別功能。3、從改革創(chuàng)新思想結識上來看，適應了國內(nèi)新一輪行政體制改革趨勢。專委會制度創(chuàng)新具備較強積極性和前瞻性，有較強理論研究和前期準備。這充分反映在富陽新一屆領導班子執(zhí)政兩年來經(jīng)常從都市競爭力角度，從周邊及其她地區(qū)為參照標桿來分析和看待政府管理、并以此來激活自身競爭意識、憂患意識和危機意識，對行政改革急迫性有較強自覺意識。詳細狀況詳細狀況詳見《07富陽重要言論》，中共富陽市委辦公室、富陽市人民政府、中共富陽市委政研室編4、從改革創(chuàng)新途徑選取上來看，體現(xiàn)了循序漸進、平穩(wěn)過渡原則。這一創(chuàng)新從比較現(xiàn)實考慮出發(fā)，并不對原體制進行大刀闊斧正面剖解，沒有機構調(diào)節(jié)和人員裁減，而是通過政府體制機制創(chuàng)新來系統(tǒng)解決職能、機制、行為、作風等方面存在問題，也就是說，不做“加減法”(部門裁撤及編制整合)，只做“乘除法”（合縱連橫、職能歸并)，在體制外進行哺育實驗，卻達到了職能整合、運轉順暢、內(nèi)和外順目，是一種成本低、風險低、效率高、成效穩(wěn)健、易達共識途徑選取。5、從改革創(chuàng)新制度空間來看，專委會制留下了一定改革創(chuàng)新空間。它較好解決了延伸性創(chuàng)新問題，對下一步實體性體制改革履行和合用留下了空間和準備?！罢芾韯?chuàng)新意義不但僅在于它突破了老式體制框架，更重要是它是可持續(xù)性，是可以推動社會發(fā)展政府治理新形式”。因而筆者以為無論是在制度上還是在實踐上，如果沒有可持續(xù)性，創(chuàng)新性體制機制安排就是短視、沒有生命力。6、上級政府支持勉勵和民間推動。富陽這一創(chuàng)新政府管理新舉措得到了上級政府勉勵、支持，以及廣大干部積極精神與創(chuàng)新意識和對大多數(shù)領導干部對權力、責任結識是分不開。社會層面民主意識普遍增強，學界關注也對專委會制度產(chǎn)生了一定推動作用。三、專委會制度存在問題及完善思路由于專委會制度作為縣域政府管理方式和機制創(chuàng)新一種新摸索，推出時間短，實踐運營時間不是很長，諸多方面當前還處在摸索實驗階段，因而也存在需要進一步解決問題，這些問題同步也是下一步改革和創(chuàng)新難點所在、核心所在。（一）專委會這一新機制社會認同問題。當前某些部門對摸索“大部門”運作體制結識上還不夠到位，有些干部群眾對它重要性和所肩負使命在結識上存在偏差，陳舊行政理念和行事邏輯還在作祟，并且職能整合面越廣，所觸及部門利益越多，如何有效抵制和消除來自各方面干擾和阻力這是一種迫切難題，如專委會制度在施行初期，在41個市級機關中就有某些單位對政府協(xié)調(diào)管理存在悲觀對待甚至對抗等現(xiàn)象。（二）專委會從虛擬轉向實體所帶來問題。由虛變實牽涉到許多問題，涉及到從表層到深層、從職能到體制、從當前到將來一系列問題，如何解決好機制創(chuàng)新-體制創(chuàng)新--政治革新關系是一種巨大考驗。專委會采用了以機制創(chuàng)新來代替行政改革從而某些解決體制問題做法,這事實上只是起到了緩沖矛盾作用,但并不能最后解決矛盾。專委會創(chuàng)新只能暫時性解決政府協(xié)調(diào)能力提高,當前尚無法完畢重塑地方政府政治改革使命。專委會如何從一種虛擬機構走向實體機構，這牽涉到實質性體制改革，需要中央政府自上而下政治改革方略。因而筆者以為富陽專委會制改革創(chuàng)新某種限度上也會使國內(nèi)地方政府民主制問題更加突出和關注。（三）專委會規(guī)模和職能邊界問題。當前各專委會構成部門多而雜，給專委會協(xié)調(diào)帶來一定難處，同步也不利于各構成部門分工、溝通和協(xié)作。專委會管理幅度將變大，原有市長－分管市長－各局長－科長管理層級在專委制下顯得鏈條過長。因而必要考慮專委會規(guī)模大小適當問題、管理幅度與管理層次之間問題、職能邊界如何到位問題。不但要改革政府架構，也要改革黨政架構，更要在社會組織架構方面有所體現(xiàn)，特別是在向公共服務型政府轉變上有所體現(xiàn)，只有這樣才干體現(xiàn)縣一級政府當代治理模型。（四）專委會運作機制細化和制度化問題。各專委會對構成部門協(xié)調(diào)辦法單一，缺少詳細可操作制度和規(guī)則。部門內(nèi)部協(xié)調(diào)程序，部門之間關系如何協(xié)調(diào)以及協(xié)調(diào)規(guī)則、制度如何細化問題，特別是決策、執(zhí)行、監(jiān)督配套制度和程序細則還沒有及時制定出來。只有各種規(guī)則、程序、制度細化出臺才干使專委會制不但僅停留在“物理變化”層面，而產(chǎn)生實質性“化學變化”。專委會制度如何進一步完善和創(chuàng)新，筆者以為應著重抓好如下幾種方面：（一）謀求專委會制度改革持續(xù)動力是前提。一方面要盡量運用這次國務院機構改革所提供改革空間和改革資源，有條件話盡量爭取新一輪行政體制改革試點，為基層大部制改革探路；另一方面還要不斷保持和提高改革創(chuàng)新有效性，在成功方面要進行強化，用新機制更大成效來取信于干部群眾。同步還要加大宣教，在干部和群眾思想觀念上進行教誨和重塑，哺育公民意識、責任意識與團隊精神，特別是強化機關干部“協(xié)作、互助”團隊意識，通過團隊學習，參加公共項目，努力消除她們頭腦中各種各樣權力本位思想和特權意識。（二）堅持專委會制度改革整體性是核心。在當前環(huán)境下，任何一種單項、局部改革辦法離開先后左右關聯(lián)互動將難以產(chǎn)生預期效果，甚至積極效果也也許不久被抵消。因而，專委會必要從總體上加以考慮，加快由虛到實步伐，掌握好進度和節(jié)奏，將改革系統(tǒng)配套、組織重建、流程重構、職能轉變和管理方式更新有機結合起來，形成一條從理念到辦法到制度完整創(chuàng)新鏈，實現(xiàn)行政體制改革整體性創(chuàng)新，建立起系統(tǒng)、平衡、具備更多新質、完全適應新行政環(huán)境行政體系，同步也應建立起對創(chuàng)新評估和反饋體系。（三）完善專委會制度體制和運作規(guī)則是重點。一方面要進一步完善專委會內(nèi)部管理機制。在機構內(nèi)部上提高效率，應當在“例會制、督察制”基本上，再賦予某些加強統(tǒng)籌力和協(xié)調(diào)力職權和辦法；另一方面要完善專委會外部協(xié)調(diào)機制。在機構外部功能和目的上體現(xiàn)出服務特性，在整合職能同步，也要堅決“卸載”某些職能，以達到政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，這樣才有助于專委會精干高效，把更多精力專注于公共服務和社會管理；其三，要加強專委會縱向聯(lián)結機制。在建立決策與執(zhí)行相對分離權力構造上有所創(chuàng)新，對上理順黨政關系，解決好決策與執(zhí)行分離問題。對下可把所屬部門屬于執(zhí)行性、服務性、監(jiān)管性職責及有關機構分離出來作為專委會下執(zhí)行機構，將所屬事業(yè)單位改為獨立法人單位，專門負責政策執(zhí)行，形成決策與執(zhí)行互相制約和協(xié)調(diào)權力構造和運營機制。（四）強化對專委會以及構成部門監(jiān)督和制約是保障。專委會統(tǒng)一了性質相近政府職能，進而重組相應部門來履行這些職能，因此，專委會權限擴充也不可避免?！皺嗔υ酱?，責任也就越大”，在權限擴充同步，專委會責任也要相應提高。因此需要盡量實現(xiàn)職能、權限完整與統(tǒng)一，更規(guī)定職權與責任充分相應。專委會自身在履行協(xié)調(diào)、調(diào)查、監(jiān)管等職責同步，也還要接受來自方方面面監(jiān)督，防止某些部門利益在專委會中集聚，浮現(xiàn)“局上之局”“超級大局”。筆者建議專委會主任應與所屬部門訂立績效框架合同,訂立績效合同，涉及年度,季度,月度目的合同,不但協(xié)調(diào)各部門難以溝通合伙事,更要使各部門有一種共同目的方向，使兩者之間關系就由本來那種命令與服從關系轉變?yōu)橐环N合同關系。同步監(jiān)督機構涉及社會各界也應加強對專委會主任監(jiān)督。只有這樣才干在決策權和執(zhí)行權相對分離狀況下，防止利益在某些專委會中集聚而影響決策貫徹和矛盾解決。四、對國內(nèi)地方政府管理創(chuàng)新借鑒與啟示專委會制度是富陽在摸索以大部制為主導行政管理體制改革方面一項創(chuàng)造性工作，反映了富陽對發(fā)展模式和制度創(chuàng)新自覺性。專委會制改革中許多成效和富有啟發(fā)理念對將來行政發(fā)展具備一定借鑒意義，正如浙江省委黨校副校長馬力宏專家所說“富陽實驗在提高政府效能以及對權力約束與監(jiān)督等方面都具備一定普適價值”。筆者以為，這一制度創(chuàng)新模式對地方政府建立起“權責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力”行政管理體制目的有著一定借鑒和啟示。（一）只有不斷解放思想，才干開創(chuàng)政府管理創(chuàng)新新局面“大部制改革是利益再分派、利益再平衡，把過去不合理利益重新打破；富陽在這方面先想一步，先行一步，體現(xiàn)理解放思想先導向”。摘自周天勇在浙江省富陽市“專委會制度改革與實踐”發(fā)言，詳見《富陽日報》3月27日第2版實踐表白，富陽解放思想不但僅體當前觀念上，更體當前利益格局調(diào)節(jié)和體制機制創(chuàng)新上。一切改革創(chuàng)新，就是需要堅持解放思想，銳意創(chuàng)新，開拓進取。專委會實際成效表白：建立基層大部制是具備一定可行性。下一步就是需要進一步解放思想，解決制約和阻礙政府管理創(chuàng)新因素摘自周天勇在浙江省富陽市“專委會制度改革與實踐”發(fā)言，詳見《富陽日報》3月27日第2版（二）只有不斷推動政府管理創(chuàng)新，才干解決政府自身存在問題國內(nèi)政府在管理理念、管理體制、管理方式辦法等方面存在諸多問題，只有通過不斷政府管理創(chuàng)新，才干解決職能不清、責任不明、權利不適、監(jiān)督不力、動力局限性、效率不高等政府管理中存在諸多問題，才干樹立當代行政管理理念，建立起當代行政管理體制，運用好當代行政管理辦法和技術，最后才干增強政府解決經(jīng)濟社會問題能力。（三）、只有不斷推動政府管理創(chuàng)新，才干增進經(jīng)濟社會良性發(fā)展當前政府管理創(chuàng)新明顯滯后于經(jīng)濟體制改革，與經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)定存在著不小差距。因而，只有不斷推動政府管理創(chuàng)新，才干明確政府角色定位，轉換政府職能，形成政府與市場、政府與社會良性互動關系。任何一項政府管理創(chuàng)新成果在初期，也許會浮現(xiàn)收益不大于成本狀況，這也是某些人反對創(chuàng)新理由，但是必要看到，隨著創(chuàng)新進一步，政府管理體制將越來越滿足經(jīng)濟社會發(fā)展需求，可以更好地為經(jīng)濟社會發(fā)展提供制度保障和發(fā)展環(huán)境，政府管理創(chuàng)新所獲得收益將日益增大。因而，任何一種有效制度設計,要形成實現(xiàn)特定目的情勢，都需要長時間堅持。堅持不懈，持之以恒，不因政府領導人更換而變化，始終持續(xù)不斷進行改革和創(chuàng)新，才干推動和保持政府創(chuàng)新明顯成效。（四）推動政府管理創(chuàng)新，要將充分開放性貫穿于全過程政府管理創(chuàng)新特別是行政改革，政府作用領域變革涉及到各種層面利益關系，意味著對社會資源再分派，因而，遇到阻力是巨大。因此改革創(chuàng)新離不開社會廣泛支持和參加。這種廣泛社會參加是科學決策重要保證，也是審視改革政策可行性重要指標。富陽專委會制在一開始就強調(diào)了公開透明，讓社會群眾理解、參加和討論改革籌劃和程序，讓社會各界充分理解并贊成改革創(chuàng)新長遠意義，這樣就能吸取各方人士參加和整合不同利益規(guī)定，這也是當今政府管理創(chuàng)新特別是行政體制改革成功必要保證。（五）推動政府管理創(chuàng)新，地方要加強創(chuàng)新政府管理理論研究理論滯后于實踐問題正在日益成為制約國內(nèi)政府改革和創(chuàng)新突出問題。從各地方政府創(chuàng)新實例來看，理論研究還是比較薄弱。如富陽專委會從當前狀況來看，改革與創(chuàng)新實踐雖然走在了理論研究前面，但理論研究在某些方面還不能為實踐提供支撐，其他地方政府也莫不如是。當前正值改革開放30周年，這是一種新起點。在這個新起點上，地方理論工作者和實際部門工作者要進一步加強對行政管理理論研究，只有多研究，才干總結好改革與創(chuàng)新成功經(jīng)驗做法，也只有多研究，才干為此后政府改革與創(chuàng)新提供理論支撐。五、結語通過以上對富陽專委會這一案例分析和討論，咱們可以看出地方政府管理創(chuàng)新要能獲得一定成功，其實并不外乎這三個核心性因素：一是態(tài)度問題。是要不要改革和創(chuàng)新，有無敢于和善于改革和創(chuàng)新問題。筆者以為，通過近30年改革，如果今天咱們還是不能用寬容開放心態(tài)、長遠發(fā)展眼光去看待待政府行政管理新舉措，那么就會再次犯下歷史性嚴重錯誤。二是辦法問題。此后哪些是地方政府管理創(chuàng)新突破口？應采用什么樣辦法環(huán)節(jié)，機制舉措問題。從近幾年各地成功實踐觀測，此后幾年，政府改革、基層民主、公共服務等領域最容易成為地方政府創(chuàng)新競賽場。但無論哪一種領域，都是一項復雜系統(tǒng)工程，需要各種配套辦法、制度