涉地農(nóng)民住房權(quán)與生存權(quán)保障實(shí)證研究

涉地農(nóng)民住房權(quán)與生存權(quán)保障實(shí)證研究在城市化中地方政府推行宅基地置換政策,某種意義上而言,其主要目的是為城市發(fā)展和建設(shè)提供用地或土地指標(biāo)。特別是2004年,中央政府實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度,土地征用指標(biāo)受到國家層面上的制約和監(jiān)管,各地紛紛將視角轉(zhuǎn)向本地區(qū)的集體建設(shè)用地,通過集體建設(shè)用地集約利用、置換和整理等措施,節(jié)余一定的建設(shè)用地指標(biāo),以緩解本地城市發(fā)展建設(shè)用地指標(biāo)的困難。然而,由于當(dāng)前宅基地制度規(guī)定的比較籠統(tǒng),產(chǎn)權(quán)以及歸屬問題一直比較模糊。因此,用宅基地置換來推動(dòng)農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型和城市化建設(shè),不僅在制度層面上,而且在實(shí)踐層面上都存在這樣或那樣的問題。本文主要關(guān)注上海市宅基地置換中涉地農(nóng)民的住房權(quán)保障和生存權(quán)保障問題,在實(shí)踐調(diào)研的基礎(chǔ)上對這一問題進(jìn)行了分析和研究。首先,本文對宅基地置換的概念進(jìn)行了界定。經(jīng)過與安徽省的實(shí)踐比較,作者認(rèn)為上海市除了進(jìn)行集約利用宅基地、補(bǔ)償農(nóng)民相應(yīng)的住房外,還與土地承包經(jīng)營權(quán)置換小城鎮(zhèn)社會保障、身份轉(zhuǎn)變等措施結(jié)合起來;而安徽的宅基地置換則主要是將宅基地集約利用和整理,將節(jié)約的土地指標(biāo)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)建設(shè),實(shí)踐中幾乎沒有用農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)來置換城鎮(zhèn)社保,也沒有發(fā)生身份轉(zhuǎn)化。在這個(gè)意義上,筆者認(rèn)為上海宅基地置換更加突出社會轉(zhuǎn)型和產(chǎn)權(quán)置換的特征,且住房權(quán)保障和生存權(quán)保障問題相對比較凸顯。而安徽的宅基地置換則更加凸顯農(nóng)村宅基地的集約利用,住房權(quán)保障和生存權(quán)保障問題相對比較緩和。其次,以“耕者有其田、居者有其屋”為視角,筆者梳理了建國以來的農(nóng)地改革方式,認(rèn)為無論是農(nóng)村集體化運(yùn)動(dòng),還是家庭承包責(zé)任制,都是黨和國家落實(shí)農(nóng)村社會“居者有其屋、耕者有其田”基本策略。盡管在成文法層面上沒有明確規(guī)定農(nóng)村土地承擔(dān)著農(nóng)村社會的住房權(quán)和生存權(quán)保障,但是透過一系列政治策略和政治實(shí)踐在農(nóng)村社會的推行和完善,可以發(fā)現(xiàn)這些努力的方向和目的。但是這種政治策略和政治實(shí)踐,在城市化中日益面臨挑戰(zhàn)和危機(jī)?；诘胤秸摹巴恋刎?cái)政”、基層社會的治理邏輯,特別是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)規(guī)則的不明確和不科學(xué),地方政府征地和宅基地置換的實(shí)踐正在挑戰(zhàn)傳統(tǒng)農(nóng)村社會居住和生存的土地根基。筆者結(jié)合全國的調(diào)研,梳理了當(dāng)前農(nóng)村宅基地置換的宏觀背景以及進(jìn)一步改革的發(fā)展趨勢,其中主要趨勢則是,將農(nóng)村土地制度改革與“社會保障”為主的綜合配套改革結(jié)合起來,盡管這種改革存在這樣或那樣的問題,需要從制度層面上進(jìn)一步完善。第三,在對上海市郊區(qū)各試點(diǎn)和非試點(diǎn)地區(qū)調(diào)研的基礎(chǔ)上,筆者主要從上海市宅基地置換的背景、政策以及實(shí)踐的特點(diǎn)等方面來描述宅基地置換實(shí)踐。為了更好地認(rèn)識上海市宅基地置換及其存在的問題,筆者將上海市宅基地置換與天津市“宅基地?fù)Q房”、重慶市的“地票”交易以及安徽宅基地整理等做法進(jìn)行了對比分析,認(rèn)為各地推行的宅基地置換盡管名稱不一,但實(shí)質(zhì)上都是在城市化進(jìn)程中,試圖通過農(nóng)村集體建設(shè)用地制度的改革,來獲取本地區(qū)城市發(fā)展所需要的土地指標(biāo)以及土地指標(biāo)背后的財(cái)政收入。雖然各地在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上以及推行方式上存在差異,但在這種差異的背后,獲得城市建設(shè)用地的“土地指標(biāo)”,和依托“土地”來經(jīng)營城市的理念并沒有實(shí)質(zhì)性改變。而是在中央政府耕地指標(biāo)監(jiān)管日趨嚴(yán)格的背景下,紛紛從耕地以外的農(nóng)村建設(shè)用地來尋找城市發(fā)展用地或用地指標(biāo)。但是這一過程中,農(nóng)村和農(nóng)民的土地權(quán)益在某種意義上成為城市發(fā)展用地的犧牲品。農(nóng)村社會的住房權(quán)保障和生存權(quán)保障問題逐漸凸顯出來,成為城市化過程中的衍生物,并逐漸考驗(yàn)當(dāng)前黨和國家的執(zhí)政能力。第四以宅基地置換后進(jìn)城“農(nóng)民”住房權(quán)保障為焦點(diǎn)在宅基地置換中,由于傳統(tǒng)農(nóng)村生產(chǎn)方式、社會結(jié)構(gòu)和家庭結(jié)構(gòu)與城市相比,存在很大的差異,而這種差異性在宅基地置換后,成為進(jìn)城后“農(nóng)民”住房空間、住房習(xí)慣以及住房產(chǎn)權(quán)等問題的根源。目前學(xué)界對于這方面研究非常欠缺,筆者通過調(diào)研和訪談發(fā)現(xiàn),在宅基地置換中部分涉地農(nóng)民,還存在住房財(cái)產(chǎn)權(quán)難以得到有效地保障;“自愿”置換原則在當(dāng)前的農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)以及治理邏輯下,還得不到有效地遵守;農(nóng)民對于進(jìn)入小區(qū)后居住成本的上升所帶來的損失,威脅到進(jìn)入小區(qū)居住的可持續(xù)性;家庭人口結(jié)構(gòu)和置換中分配住房數(shù)量和空間的不可持續(xù)性等問題。這些問題致使進(jìn)城農(nóng)民的住房權(quán)保障很難得到有效地維護(hù)。筆者認(rèn)為應(yīng)該在政策和法律層面上明確規(guī)定,在宅基地置換中應(yīng)保障涉地農(nóng)民的住房權(quán)保障。同時(shí),為了有效地保障涉地農(nóng)民的住房權(quán),應(yīng)該將宅基地置換中節(jié)余的土地或土地指標(biāo)出讓金一部分以股權(quán)化的方式返給涉地農(nóng)民,并明確規(guī)定這部分資金應(yīng)作為涉地農(nóng)民及其子女的住房權(quán)保障金,并明確?？顚Ｓ?。第五,以宅基地置換后進(jìn)城農(nóng)民“生存權(quán)”保障為中心在宅基地置換中,各區(qū)縣政府積極主動(dòng)地推行“土地?fù)Q鎮(zhèn)?！?筆者認(rèn)為這項(xiàng)政策及其實(shí)踐,看似維護(hù)了農(nóng)民的生存權(quán),其實(shí)質(zhì)是變相剝奪農(nóng)民土地權(quán)利和生存權(quán)保障。地方政府推行“土地?fù)Q鎮(zhèn)?！睂?shí)踐,在法律層面還存在很多局限性,特別是將傳統(tǒng)的征地補(bǔ)償“鎮(zhèn)保”模式,推廣到通過“鎮(zhèn)保流轉(zhuǎn)土地”。城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的通過“鎮(zhèn)保流轉(zhuǎn)土地”,配合宅基地置換后節(jié)余的土地指標(biāo)實(shí)現(xiàn),而在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)征收這些“鎮(zhèn)保流轉(zhuǎn)土地”時(shí),由于“鎮(zhèn)保流轉(zhuǎn)土地”在法律層面是通過“土地承包經(jīng)營權(quán)”置換“鎮(zhèn)保”,與實(shí)踐層面上地方政府因征地而將原來“鎮(zhèn)保流轉(zhuǎn)土地”任意變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地存在悖論。筆者認(rèn)為在法律和政策層面上,用“土地承包經(jīng)營權(quán)”置換“鎮(zhèn)保”本質(zhì)上是地方政府為了更好地控制集體建設(shè)用地而完成法律上和政策上要求給予失地農(nóng)民落實(shí)社會保障的一種實(shí)踐。在這個(gè)意義上,在宅基地置換中這種通過“鎮(zhèn)保流轉(zhuǎn)土地”,是傳統(tǒng)征地制度在新的歷史條件下一種延續(xù),只不過這種延續(xù),在方式上和補(bǔ)償上與傳統(tǒng)的征地相比得到了改進(jìn)和提升,但是通過剝奪農(nóng)民土地權(quán)益和土地增值收益的思路并沒有實(shí)質(zhì)意義上轉(zhuǎn)變,也沒有落實(shí)中央政策所要求的農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地應(yīng)該“同地、同權(quán)、同價(jià)”。因此,這種模式僅僅是在侵犯農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上在某種程度上維護(hù)了農(nóng)民生存權(quán)保障。但是由于這種“鎮(zhèn)保流轉(zhuǎn)土地”方式與傳統(tǒng)的征地方式相比,有了很大的改進(jìn)。因此,在實(shí)踐中被郊區(qū)農(nóng)民所接受與贊同。特別是“鎮(zhèn)保”資金與鎮(zhèn)保待遇不斷得到提升,決定了這種模式具有一定合理性。但是這種“鎮(zhèn)保流轉(zhuǎn)土地”在各區(qū)、縣鎮(zhèn)保資金存在嚴(yán)重壓力的背景下,特別是2009年新出臺的《社會保險(xiǎn)法》所推行“個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼”的新農(nóng)保制度,不斷地沖擊著“鎮(zhèn)保流轉(zhuǎn)土地”實(shí)踐的推行。根據(jù)實(shí)踐,筆者認(rèn)為,為了更好地維護(hù)涉地農(nóng)民土地權(quán)益和生存權(quán)保障,法律應(yīng)該在逐步改造“