高校實施預算績效管理的路徑研究-以P高校為例

一、高校實施預算績效管理的必要性（一）國家政策的要求為了做好預算績效管理，從20世紀90年代末至今，我國已經(jīng)形成了從“萌芽”“試點”到“全過程”最后到“全面”的預算績效管理過程。2011年的全國預算績效管理工作會議首次提出在預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督整個過程都需體現(xiàn)績效管理，即“全過程預算績效管理”理念。隨后，財政部發(fā)布財預〔2011〕416號文，要求建立全過程預算績效管理機制，這標志著完整意義上的預算績效管理理念得以正式確立。之后的2012年至2016年，財政部相繼印發(fā)財預〔2012〕396號文、財預〔2013〕53號文、財預〔2016〕177號文等，從未來工作規(guī)劃、共性指標體系、激勵機制等方面不斷完善政府績效評價頂層設計。2018年中共中央國務院印發(fā)中發(fā)〔2018〕34號文，要求用3到5年建成“全方位、全過程、全覆蓋”的預算績效管理體系，實現(xiàn)預算和績效管理一體化[3]，隨后，2020年，財政部印發(fā)財預〔2020〕10號文，對項目支出績效評價方法做了進一步規(guī)范。高校預算作為政府公共財政預算的重要組成部分，勢必要加強預算績效管理，以適應國家政策的相關要求。（二）高校自身發(fā)展的要求近年來，高校的發(fā)展方向已經(jīng)由追求高速度、大規(guī)模發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)樽非蟾哔|(zhì)量、內(nèi)涵式發(fā)展，高校的使命也從單一的“人才培養(yǎng)”發(fā)展成為“人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務、文化傳承和創(chuàng)新、國際交流與合作”，在發(fā)展過程中勢必需要更強力的財力支持。然而，在現(xiàn)階段我國經(jīng)濟已由高速增長轉(zhuǎn)為高質(zhì)量增長，經(jīng)濟下行壓力正逐漸加大，財政收入增速趨緩，高校辦學經(jīng)費來源已經(jīng)缺乏新的增長點，尤其是對地方高校來說，辦學經(jīng)費投入不足與資金需求不斷增長的矛盾十分突出，為了完成高校的發(fā)展使命，構建科學有效的預算配置標準已成為高校財務工作的首要任務[4]。只有實施預算績效管理，注重結果導向，強調(diào)成本效益，才能不斷提升高校的治理能力和水平，將有限的經(jīng)費花在“刀刃”上，發(fā)揮最大的績效，實現(xiàn)高校發(fā)展目標。（三）優(yōu)化資源配置的要求預算績效管理明確了以結果為導向，動搖了傳統(tǒng)的過程管理模式，真正實現(xiàn)了事前、事中、事后的管理要求。通過加強預算績效管理，可以科學地配置公共資源，把有限的財政資金分配好、使用好、管理好，在資源配置過程中，還明確要求必須向社會公眾公布資金的使用去向，不僅讓公眾了解投入了多少資金，還要讓公眾明確資金的使用效益及效果，這樣才能真正實現(xiàn)績效管理理念，達到優(yōu)化資源配置的目的。二、高校實施預算績效管理的現(xiàn)狀P高校是一所以工學為主，文理為基礎，多學科相互支撐、協(xié)調(diào)發(fā)展的全日制地方本科院校，學校設有12個二級學院，涉及八個學科門類的30個本科專業(yè)。每年預算收支規(guī)模在2-3億元左右。2020年之前，學校按照“以收定支、收支平衡”的原則編制校內(nèi)預算，預算編制按照基數(shù)+增長的方式進行，通過“二上二下”的程序確定當年度預算，預算資金可滾動使用。2020年后，P高校按照“量入為出、以收定支，收支平衡、突出重點，零基預算、提高效益”的原則編制校內(nèi)預算，打破了以往基數(shù)+增長的預算編制方法，對于當年未實施完成的校內(nèi)預算，在預算執(zhí)行年末清零，提高了資金的使用效益。在預算績效管理方面，目前，已完成了2018年、2019年、2020年的學校預算支出績效評價工作，通過績效自評提高了學校各部門的績效管理意識和資金使用效益。但是在預算績效管理意識、管理體制、績效考評結果運用、預算管理信息化建設方面還存在一些不足。（一）預算績效管理意識不濃厚預算績效管理在P高校還處于起步階段，學校各部門長期形成的“重安排、輕監(jiān)督；重爭取、輕管理；重使用、輕績效”的思維模式，在短時間內(nèi)難以改變，對績效管理的重要性認識不夠，尚未形成“花錢必問效、無效必問責”的績效管理理念。主要體現(xiàn)在：一是管理者在管理理念上重視不夠，預算績效管理本就是一個全新的概念，管理層在分配年初預算時，大多考慮準備投資至哪個部門或者哪個方向，沒有具體地對使用部門提出要求，導致資金分配下去之后，有些資金沒有很好地發(fā)揮應有的效果；二是實施者在思想認識上重視不夠，在每年報送預算績效自評材料時，只是簡單地把績效管理情況統(tǒng)計并上報，報完之后很少對上報數(shù)據(jù)進行研究分析，單純地為了上報而上報，無法實現(xiàn)績效管理的真正目的；三是各二級學院、部門對績效管理存在抵觸意識，在預算資金緊張、學校財力本不充裕的情況下，部分部門領導認為績效管理和評價浪費時間，增加了部門的工作量，執(zhí)行效果都很難保障，更別提對其進行評價。（二）預算績效管理體制不健全全面預算績效管理要求建立一系列完善的、涉及事前、事中、事后的配套制度，目前，P高校已經(jīng)制定了財務、預算、資產(chǎn)、內(nèi)部控制等一系列管理制度，在這些制度里面也體現(xiàn)了一些績效管理的理念和要求，但尚未形成體系。主要體現(xiàn)在：一是缺乏組織保障，沒有建立專門的預算績效管理機構，預算績效只是簡單地由財務處某個科室承擔，各部門之間缺乏統(tǒng)一管理，導致預算績效管理工作很難推進；二是未形成預算績效管理的長效機制，缺乏頂層設計，預算績效管理制度只是碎片化地存在于各項規(guī)章制度之中，尚未形成制度合力，缺乏制度保障，距離“全方位、全過程、全覆蓋”的預算績效管理還存在差距；三是缺乏科學有效的指標評價體系，年初設定的績效目標定性指標、共性指標居多，定量指標、個性指標少，難以對整體支出的效益做出科學、準確的評價。（三）預算績效考評結果運用不充分預算績效考評結果的運用主要是兩個方面：一是對相關責任人進行監(jiān)督問責；二是對相關部門進行激勵考核。P高校在這兩方面的運用都不太充分，主要表現(xiàn)在：一是P高校目前的部門考核機制仍然采用的是內(nèi)部測評，尚未將預算績效考評結果納入其中，并且，P高校目前的績效評價模式主要是各部門進行績效自評，在自評過程中普遍打分偏高，自評結果存在水分，影響了預算績效評價結果的客觀性；二是預算績效評價結果與下一年的預算安排聯(lián)系不緊密，在安排下年預算時仍然比照上年預算執(zhí)行情況來調(diào)整，對部門的約束力不夠強，使得績效考評結果變成了形式主義，未能充分發(fā)揮資源配置的作用。（四）預算管理信息化程度不夠信息化建設在P高校財務管理過程中產(chǎn)生的作用是不容小覷的，自從2019年政府會計制度改革以來，P高校財務管理信息化水平取得了很大的發(fā)展，如部門負責人可實時查詢本部門的預算執(zhí)行情況、教職工可通過校園網(wǎng)站查詢一卡通的使用情況等等，但是隨著P高校資金體量的增加，收支的不確定因素也在增加，僅僅依靠現(xiàn)有的信息化水平是遠遠不夠的。主要體現(xiàn)在：一是編制預算時，仍然采用的是Excel形式，通過電子郵件及紙質(zhì)方式送達，在預算編制時間緊、任務重的環(huán)境下，財務人員必須加班加點完成數(shù)據(jù)匯總、整理工作，時效性、準確性都會受到影響，預算編制完成后，還可能發(fā)生預算數(shù)據(jù)修改的情況，數(shù)據(jù)質(zhì)量也會受到影響。二是預算下達執(zhí)行后，各二級學院、部門只能查詢到本部門的預算執(zhí)行情況，對預算績效的完成情況無法顯示，過程評價處于空白，未形成整體規(guī)劃，導致有些部門在年末因擔心收回預算資金，存在年末突擊報銷情況。三、高校實施預算績效管理的路徑及對策（一）樹立預算績效管理理念P高校應加強對預算績效管理的認識，自上而下的提高對預算績效管理的重視程度。一是學校管理層應高度重視預算績效管理的作用，將其轉(zhuǎn)換為日常管理的手段，將落實預算績效的情況納入學校領導年終述職的組成部分，舉辦針對管理層面的預算績效培訓班，保證預算績效這一概念能夠被管理層關注，并且被實際運用；二是財務人員、項目實施部門應及時轉(zhuǎn)變認識，注重提高自身專業(yè)技能，可以邀請第三方或者相關專業(yè)人士，對其進行指導與培訓，提高實施人員的績效管理意識和專業(yè)水平，加強相關人員的數(shù)據(jù)分析能力，以期提供高質(zhì)量的專業(yè)服務；三是應在學校范圍內(nèi)開展預算績效管理專題知識講座，宣傳預算績效管理的必要性和重要性，提高各部門職工對預算績效管理的認識，各部門、二級學院負責人簽訂預算績效責任書，明確自身目標任務，確保使命在心、責任在肩。（二）構建獨立的預算績效管理體制預算績效管理的關鍵在于建立強有力的預算績效管理體制，事前制定明確的目標，事中進行強有力的監(jiān)督，事后進行客觀評估并及時的反饋。P高校可以從建立專門的組織、制定全面的預算績效管理制度、構建科學的指標評價體系等方面入手構建獨立的預算績效管理體制。第一，建立專門的預算績效管理組織。建立黨委書記、校領導全面參與的預算績效管理委員會，單獨成立預算績效管理組織機構，不能簡單地將辦公室掛靠于計財處，預算績效管理存在多元化、復雜化特征，評價指標也包含大量的非財務、定性指標，僅僅由財務部門牽頭很難完成。機構成立后，再將整體任務全方位、多層次地分派至各個部門，以便組織開展預算績效管理工作。第二，完善預算績效管理制度。P高校需要根據(jù)國家、省、市出臺的相關政策文件，結合學校自身的發(fā)展需要，制定符合學校自身發(fā)展的預算績效管理辦法，各個部門須制定具體地預算績效的實施細則，明確預算績效的目標任務，關注實施過程中的重點和難點，保證整體任務不偏離目標任務?？傮w地形成一套完成的預算績效評價體系，保證預算績效管理的長效發(fā)展。第三，構建科學地預算評價指標體系。P高校應根據(jù)學校自身的發(fā)展規(guī)劃，多層次、多角度、科學合理地設置預算指標評價體系，一經(jīng)確定之后，在實際操作過程中根據(jù)目標任務的變化，進行適當?shù)恼{(diào)整。共性指標可參考國家、省、市的相關文件要求設定，個性指標應根據(jù)學校自身的特色來確定，以便更好地對部門的工作進行量化考核。具體指標值可根據(jù)國家政策要求、其他高校情況以及自身發(fā)展要求設定。（三）加強預算績效考評結果的運用績效考評結果的運用是整個預算績效管理過程中最有價值的部分，也是學校資源得到有效配置、提高資金使用效率的關鍵一環(huán)。P高?？蓮耐晟篇剳涂己藱C制、改變預算編制方法等方面入手。第一，完善獎懲考核機制。P高校應將預算績效考評結果與部門評優(yōu)評先、部門負責人晉升掛鉤，完善考核機制，充分體現(xiàn)獎懲機制的優(yōu)勢。根據(jù)上級主管部門的預算績效考核結果，對預算績效考核中較好的部門給予獎勵，并在干部考核中優(yōu)先重用或提拔，對預算績效考核中失分的部門，在當年部門考核中不參與優(yōu)秀等次考核等。還可將預算績效評價結果與部門調(diào)節(jié)基金、相關人員津貼補貼相掛鉤，提高相關人員的積極性，同時也增加預算績效管理的剛性。第二，改變預算編制方法。P高?，F(xiàn)已打破以往基數(shù)+增長的預算編制方法，實行了零基預算，但是在預算編制中，仍然習慣性地參考前期的數(shù)據(jù)，尚未重視預算績效的完成情況，整體預算編制中偏松偏軟，存在老好人、一碗水端平的現(xiàn)象，不利于資源的有效配置。在以后的預算編制中，應該將前期的預算績效完成情況作為預算編制的重要依據(jù)，對未完成績效目標任務的部門，堅決的減少當年度的預算資金，對于超額完成績效目標任務的部門，適當增加預算資金，充分發(fā)揮預算指揮棒的作用，提高資金使用效率。（四）推進預算管理信息化建設P高校應抓住信息化建設的契機，一是將預算管理與財務管理深入融合，爭取做到預算編制、下達、績效目標申報、審核、跟蹤、評價與結果應用等一系列流程，通過信息化手段無縫銜接，實現(xiàn)數(shù)據(jù)之間的互聯(lián)互通，消除信息孤島，確保各部門及時了解和調(diào)整自身的工作目標，提高工作效率；二是建立大數(shù)據(jù)共享中心，各個職能部門都在統(tǒng)一平臺內(nèi)錄入相關信息，比如人事部門錄入教師信息、學工部門錄入學生信息、資產(chǎn)部門錄入資產(chǎn)信息、教務部門錄入教學信息、科研部門錄入科研信息等，并且實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，可實時更新和查詢，避免重復錄入基礎信息的工作量，在編制預算