談行政處罰自由裁量權(quán)的控制

談行政處罰自由裁量權(quán)的控制行政自由裁量權(quán)是指行政主體在法律、法規(guī)所規(guī)定的范圍和幅度內(nèi)，對(duì)具體行政行為的自行決定權(quán)，也就是對(duì)行為范圍、方式、種類(lèi)、幅度、時(shí)限等的選擇權(quán)。行政自由裁量權(quán)是伴隨現(xiàn)代社會(huì)飛速發(fā)展，行政范圍不斷擴(kuò)大，為發(fā)揮行政機(jī)關(guān)能動(dòng)作用，應(yīng)對(duì)新的社會(huì)問(wèn)題對(duì)行政管理活動(dòng)提出的挑戰(zhàn)，以更好的滿(mǎn)足社會(huì)需要而產(chǎn)生的。行政自由裁量權(quán)執(zhí)行的是國(guó)家的意志，因此行政權(quán)力作用的方式是單方行政行為，具有強(qiáng)制性。在我國(guó)，由于法律“工具論”的思想長(zhǎng)期占據(jù)統(tǒng)治地位，行政法體系本身極不健全，加上重實(shí)體、輕程序的法制傳統(tǒng)，濫用自由裁量權(quán)的問(wèn)題尤為突出，如：“行政自由裁量行為在行政處罰中顯失公平，具體表現(xiàn)為畸輕畸重”、“自由裁量權(quán)在具體行政行為中前后不一”、“推諉拖延履行法定職責(zé)，消極不作為”，為預(yù)防和控制行政自由裁量權(quán)的負(fù)面效應(yīng)出現(xiàn)，應(yīng)防止其錯(cuò)位和異化。行政處罰法首次在行政處罰制度中確立了公正原則,這是對(duì)我國(guó)行政處罰制度的一大完善。行政處罰自由裁量權(quán)若適用不當(dāng)，必將有損公正原則，本文從以構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的核心環(huán)節(jié)——實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義為視角，對(duì)行政處罰自由裁量權(quán)進(jìn)行理論分析和實(shí)踐分析，深入研究規(guī)范和控制行政處罰自由裁量權(quán)的有效方法，進(jìn)而保證社會(huì)公正。一、研究背景依據(jù)《城市道路管理?xiàng)l例》，對(duì)擅自在橋梁或路燈設(shè)施上設(shè)置廣告牌，可以處2萬(wàn)元以下的罰款。也就是說(shuō)，如以1元作為起點(diǎn)，2萬(wàn)元作為上限，可能出現(xiàn)相差甚遠(yuǎn)的罰款數(shù)額。然而這些罰款數(shù)額都是合法的，因?yàn)檫@是法律法規(guī)賦予行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)?！霸趺磻B(tài)度不好？那就罰重一點(diǎn)！”“這家關(guān)系不錯(cuò)，少罰點(diǎn)吧?！比粘Ｉ钪校捎诖嬖谧杂刹昧繖?quán)的“度”，“同案異罰”的現(xiàn)象在行政執(zhí)法過(guò)程中時(shí)有出現(xiàn)，這也導(dǎo)致一些當(dāng)事人遇到被處罰時(shí)，容易產(chǎn)生疑問(wèn)甚至不滿(mǎn)，也影響了行政管理的公正性和嚴(yán)肅性，造成不公平的現(xiàn)象。孟德斯鳩在《論法的精神》中提到：“每個(gè)被授予權(quán)力的人都易于濫用權(quán)力，并且易于將他的權(quán)力用到極限?！薄坝捎诜伞⒎ㄒ?guī)、規(guī)章規(guī)定處罰條款繁多，行政處罰的適用多種多樣，常見(jiàn)的有“不予”處罰、“免予”處罰、“應(yīng)當(dāng)”處罰、“可以”處罰、“從輕”處罰、“減輕”處罰、“單處”與“并處”等，給行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員的自由裁量留有很大空間[1]。如果正確行使這一權(quán)力能促進(jìn)行政效率的提高，能夠起到維護(hù)法律尊嚴(yán)，糾正違法行為的作用；如果不正確運(yùn)用，將會(huì)對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益造成侵害，進(jìn)而造成不公。因此，通過(guò)規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)，在一定程度上合理地壓縮行政處罰自由裁量的空間，從源頭上防止濫用和行政處罰自由裁量權(quán)行為的發(fā)生，對(duì)建立和完善行政執(zhí)法責(zé)任制，保證我國(guó)行政公平公正，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)具有十分重要的理論意義和實(shí)際應(yīng)用價(jià)值意義。二、行政自由裁量權(quán)的比較探究（一）國(guó)外對(duì)于行政自由裁量權(quán)研究綜述目前，各國(guó)對(duì)行政自由裁量權(quán)及其規(guī)范都有所不同?，F(xiàn)代行政法治國(guó)家一般均設(shè)立了司法審查制度來(lái)對(duì)行政自由裁量權(quán)的行使進(jìn)行制約，這種制度是以司法權(quán)制約行政權(quán)為基礎(chǔ)的。英國(guó)是典型的判例法國(guó)家。人們普遍認(rèn)為，自由裁量權(quán)不是絕對(duì)不受限制的權(quán)力。行政機(jī)關(guān)的權(quán)力即使在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，也應(yīng)受到一定的限制。英國(guó)法院對(duì)行政自由裁量權(quán)的控制是以越權(quán)原則為基礎(chǔ)的，以合理性原則、正當(dāng)期待原則為依據(jù)，并且通過(guò)司法判例對(duì)此作了擴(kuò)大化的解釋?zhuān)J(rèn)為濫用權(quán)力的行為即使看起來(lái)好像是在權(quán)力范圍內(nèi)，其實(shí)質(zhì)也是越權(quán)行為。美國(guó)也是判例法國(guó)家，但卻較早的制定了《聯(lián)邦行政程序法》法典。美國(guó)關(guān)于行政機(jī)關(guān)濫用行政自由裁量權(quán)的表現(xiàn)同英國(guó)比較相近，這在一定程度上說(shuō)明了兩國(guó)歷史上的淵源關(guān)系。美國(guó)法律并沒(méi)有具體規(guī)定濫用行政自由裁量權(quán)的情形，但法院根據(jù)憲法和行政程序法的相關(guān)規(guī)定，通過(guò)司法判例的形式把正當(dāng)程序原則作為制約行政自由裁量權(quán)的重要標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)法官認(rèn)為，在法規(guī)制定領(lǐng)域，適用對(duì)行政自由裁量權(quán)審查的一般標(biāo)準(zhǔn)是不夠的。因?yàn)榉ㄒ?guī)制定的許多中心問(wèn)題關(guān)系到政策裁斷和“立法事實(shí)”，往往不能像在典型的審判程序中的事實(shí)那樣，以同樣的方式可以得到證實(shí)。

在德國(guó)《行政法院法》的第114條規(guī)定，如果行政機(jī)關(guān)被授權(quán)按照其行政自由裁量權(quán)行為，法院也可以根據(jù)行政機(jī)關(guān)是否作出行政行為或不執(zhí)行是否違法進(jìn)行審查。根據(jù)行政機(jī)關(guān)超越行政自由裁量權(quán)的法定界限或者行政自由裁量權(quán)的不符合授權(quán)的目的的理由對(duì)該行政行為是否違法進(jìn)行審查。在日本，同樣遵循行政行為服從司法審查的原則，但司法審查的運(yùn)用在法律規(guī)定上較為狹窄[2]。綜上所述，由于各國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化及歷史背景不同，使各國(guó)的控權(quán)模式也有所不同。主要不同之處在于各國(guó)建立的行政自由裁量權(quán)監(jiān)控體系都是符合各自歷史傳統(tǒng)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情。（二）國(guó)內(nèi)對(duì)于行政自由裁量權(quán)研究綜述我國(guó)的行政法起步較晚，但我們不能忽視擴(kuò)大行政自由裁量權(quán)是現(xiàn)代法治的要求，加強(qiáng)對(duì)行政自由裁量權(quán)的控制是行政法治的必然趨勢(shì)。國(guó)內(nèi)眾多學(xué)者專(zhuān)家主要從以下幾個(gè)方面來(lái)研究控制行政自由裁量權(quán)問(wèn)題。1、用立法手段控制行政自由裁量權(quán)。蔣瑛在浙江省政法管理干部學(xué)院的法學(xué)論壇中，探討了法治與自由裁量權(quán)的關(guān)系，主張以立法控制的手段，制定法律規(guī)范，公開(kāi)行政程序來(lái)制約自由裁量權(quán)。2、用監(jiān)督手段控制行政自由裁量權(quán)。山西長(zhǎng)治行政學(xué)院連堯斌、馮清提出，要建設(shè)高素質(zhì)的執(zhí)法隊(duì)伍，完善行政立法，加強(qiáng)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的控制，加強(qiáng)司法監(jiān)督和行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督，同時(shí)提高全民的權(quán)利意識(shí)。他們主要研究多種方式領(lǐng)域下的各種控制方式，形成合力，控制行政自由裁量權(quán)。3、專(zhuān)業(yè)和實(shí)踐領(lǐng)域的對(duì)控制行政自由裁量權(quán)的研究。福建省的黃志勇在檔案局的工作中，對(duì)深化檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查，提高檔案行政處罰自由裁量水平方面，探討了提高適用行政自由裁量權(quán)水平的對(duì)策和途徑。吉林大學(xué)歷史系趙彥昌也詳細(xì)論析了檔案行政執(zhí)法中的自由裁量權(quán)。山東省平度市水利水產(chǎn)局的馮善堂也在漁業(yè)行政執(zhí)法方面探討了自由裁量權(quán)的合理四、社會(huì)公正視角下的行政處罰自由裁量權(quán)控制（一）建立復(fù)式處罰機(jī)構(gòu)目前我國(guó)行政處罰的實(shí)施機(jī)關(guān)都是單一的,或者說(shuō)是單式處罰機(jī)構(gòu),即對(duì)于相對(duì)人違法行為處罰的機(jī)構(gòu)一般都是一個(gè)。從發(fā)現(xiàn)違法行為到調(diào)查取證,到處罰都是由一個(gè)行政機(jī)構(gòu)完成的,甚至聽(tīng)證程序中確立的聽(tīng)證制度也是在一個(gè)行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部進(jìn)行的,沒(méi)有該行政機(jī)關(guān)以外的其它行政機(jī)關(guān)或其它組織介人。筆者認(rèn)為此種單式處罰機(jī)構(gòu)是導(dǎo)致處罰不公正的根本原因[7]。那么,建立復(fù)式處罰機(jī)構(gòu)并使其成為一項(xiàng)重要的行政處罰制度已刻不容緩。所謂復(fù)式處罰機(jī)構(gòu)就是指對(duì)違法行為人實(shí)施處罰的機(jī)構(gòu)是兩個(gè)或兩個(gè)以上。要么是兩個(gè)行政機(jī)關(guān),要么是一個(gè)行政機(jī)關(guān)和一個(gè)其它機(jī)關(guān),還可以是一個(gè)行政機(jī)關(guān)和一個(gè)其它社會(huì)組織?？梢越梃b刑事審判制度,刑事審判制度之所以較為合理公正,原因在于對(duì)于一個(gè)違法行為的認(rèn)定往往有數(shù)個(gè)機(jī)構(gòu)參加,如審判人員、陪審人員、公證人員甚至律師等。我們認(rèn)為,《行政處罰法》規(guī)定的三個(gè)程序中除簡(jiǎn)易程序外,一般程序和聽(tīng)證程序都可以是復(fù)式處罰機(jī)構(gòu)。（二）處罰人員掛牌執(zhí)法西方一些國(guó)家為了把公職人員置于社會(huì)的控制之下,對(duì)公務(wù)員都作了編號(hào),在執(zhí)法過(guò)程中很容易從其編號(hào)認(rèn)識(shí)其身份,并以此進(jìn)行投訴。掛牌執(zhí)法本身是一個(gè)很簡(jiǎn)單的問(wèn)題,但在我國(guó)并沒(méi)有引起必要的重視。我們認(rèn)為,對(duì)于實(shí)施行政處罰的行政機(jī)關(guān)工作人員,應(yīng)當(dāng)實(shí)行掛牌執(zhí)法制度?？梢圆捎靡欢ǖ木幪?hào)方式,使公民、法人和其它社會(huì)組織根據(jù)號(hào)碼確認(rèn)該執(zhí)法人員的身份,并可以依此向有關(guān)部門(mén)進(jìn)行投訴。如果這樣的話,每個(gè)實(shí)施罰款的執(zhí)法人員都不敢亂罰、濫罰,一旦發(fā)生亂罰、濫罰現(xiàn)象,當(dāng)事人便可根據(jù)掌握的該公務(wù)員的身份求助于輿論界或有關(guān)機(jī)關(guān)。其實(shí)這一制度要實(shí)施起來(lái)并沒(méi)有多大的困難,可以參照我國(guó)服務(wù)行業(yè)的一些做法。公務(wù)人員掛牌執(zhí)法以后相應(yīng)的舉報(bào)制度亦應(yīng)建立起來(lái)。（三）建立處罰主體登記制度依職行使處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)不存在登記問(wèn)題。筆者所指的登記制度是針對(duì)受委托而行使處罰權(quán)的機(jī)構(gòu)而言的[8]?！缎姓幜P法》第18條第2款規(guī)定：“委托行政機(jī)關(guān)對(duì)受委托的組織實(shí)施行政處罰的行為應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)監(jiān)督,并對(duì)該行為后果承擔(dān)法律責(zé)任?！钡?款規(guī)定：“受委托的組織在委托的范圍內(nèi),以