對高校預(yù)算績效管理問題的思考

引言高等院校承擔(dān)“育人”的使命與職能，新時期要想促使教育服務(wù)質(zhì)量的進(jìn)一步提升，增強(qiáng)高校自身的治理能力，則應(yīng)當(dāng)將預(yù)算意識貫穿于高校各項活動的全過程，實現(xiàn)財政資源的合理配置，進(jìn)一步落實預(yù)算績效管理，推動高校的可持續(xù)健康發(fā)展。但是在各種因素的影響下，目前部分高校的預(yù)算績效管理仍不容樂觀，存在一些問題，只有對這些問題加以分析，并提出可行的解決措施，確保預(yù)算績效管理有章可循，才能促進(jìn)預(yù)算績效管理落地見效，本文就此展開分析與論述。一、高校實施預(yù)算績效管理的必然性以及重要意義（一）必然性當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢下，我國各大高校實施預(yù)算績效管理成為必然趨勢。一是滿足國家層面提出的明令要求。順應(yīng)改革趨勢，既要在教育教學(xué)、科研技術(shù)等方面領(lǐng)頭，又要快速推進(jìn)預(yù)算績效管理工作，實現(xiàn)轉(zhuǎn)型與升級。二是滿足高校高質(zhì)量發(fā)展的需求。收支不平衡可以說是高校最為突出的一個問題，近幾年國家提出“降本增效”“過緊日子”等，只有改變高校以往的經(jīng)費投入模式，從預(yù)算角度出發(fā)對財政資金進(jìn)行合理分配與使用，優(yōu)化資金支出模式，根據(jù)預(yù)算績效目標(biāo)展開編制、執(zhí)行等一系列工作，才能全面提高資金使用效率，并為高校的發(fā)展提供保障。（二）重要意義第一，有利于提升預(yù)算管理水平。加強(qiáng)預(yù)算績效管理，更加注重高校各部門之間的相互聯(lián)系、相互協(xié)同，以財務(wù)為主導(dǎo)，其他職能部門積極配合，始終圍繞高校的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)，根據(jù)高?；顒禹椖康男枨螅瑢Y源進(jìn)行優(yōu)化配置，緊密聯(lián)系工作計劃以及效益，促使高校的預(yù)算管理水平不斷提升。第二，有利于緩解收支矛盾?；陬A(yù)算績效管理，以國家政策為導(dǎo)向，將各項收支納入預(yù)算領(lǐng)域，在科學(xué)的計量與分析下，對籌資活動進(jìn)行統(tǒng)籌安排，突出績效導(dǎo)向，提高財政資金的使用效益，有效緩解增收困難、支出擴(kuò)大之間的矛盾，助推高校的可持續(xù)健康發(fā)展。二、高校預(yù)算績效管理存在的問題分析（一）缺乏預(yù)算績效理念，績效目標(biāo)不明確公立高校屬于國家事業(yè)單位，由于單位自身具有公益性的特征，目前大多數(shù)高校將側(cè)重點放在投入與支出上，對于績效管理不夠重視，更是缺乏正確的預(yù)算績效理念，多數(shù)情況下也只是將此項工作交由財務(wù)，并未實現(xiàn)全員參與、全員重視的目標(biāo)[1]。因思想層面對于預(yù)算績效的關(guān)注度不高，在具體落實過程中高校也并沒有結(jié)合自身實際，以戰(zhàn)略為導(dǎo)向，設(shè)立明確的績效目標(biāo)，通常情況下只是對往年的數(shù)據(jù)進(jìn)行簡單匯總，僅僅考慮增量需求，缺少對年度績效結(jié)果與全年規(guī)劃的分析，不能以足夠的標(biāo)準(zhǔn)支撐預(yù)算績效目標(biāo)。此外，部分高校所設(shè)立的目標(biāo)過于籠統(tǒng)，并沒有具體到各明細(xì)項目中，不能實現(xiàn)量化問責(zé)，導(dǎo)致目標(biāo)難以達(dá)成。（二）預(yù)算編制績效管理薄弱，方法不合理高等院校屬于事業(yè)單位，收入來源多是財政撥款，根據(jù)新《預(yù)算法》，在編制過程中應(yīng)當(dāng)將所有收支資金納入其中，但是部分高校卻存在預(yù)算編制績效管理薄弱的問題。第一，僅為完成上級下達(dá)的目標(biāo)進(jìn)行目標(biāo)制定與預(yù)算編制，而且收入預(yù)算編制不全面，并沒有真正地實現(xiàn)全口徑預(yù)算管理，難以更加準(zhǔn)確地衡量高校投入與產(chǎn)出效益；第二，所選用的預(yù)算編制方法不合理，部分高校為編制工作留有的時間較短，一般情況下考慮到簡單易行，多是采取增量預(yù)算法，僅考慮增減變化，并沒有展開更加全面且深入的預(yù)算分析，對于根據(jù)明目申請增加預(yù)算的行為審查不到位，可能導(dǎo)致部分資金被占用，使用效益大大降低，還會使績效評價的效果難以達(dá)到預(yù)期。（三）預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管弱化，精細(xì)化程度不夠由于部分高校存在“重申報、輕管理”的思想，對于預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的控制與監(jiān)管弱化，尚未加強(qiáng)管控，而且精細(xì)化程度不夠，執(zhí)行缺乏衡量標(biāo)準(zhǔn)[2]。盡管近幾年根據(jù)國家要求以及政策規(guī)定，對高校教育教學(xué)中的資金劃撥、資金審批更加嚴(yán)格，但是一些項目的支出較為靈活，并未針對執(zhí)行過程中資金的使用設(shè)置硬性績效指標(biāo)，項目支出管理較為粗放，預(yù)算控制、分析等各項機(jī)制未能落地，預(yù)算具有不確定性，而且對于預(yù)實偏差的問題發(fā)現(xiàn)不及時，常會出現(xiàn)超出預(yù)算的情況。另外，預(yù)算執(zhí)行過程中高校財務(wù)部門與其他相關(guān)業(yè)務(wù)部門之間的溝通聯(lián)系不足，不能更加具體且全面地掌握預(yù)算項目以及執(zhí)行情況，存在信息不對稱的問題，一般只能根據(jù)簡單的要求對預(yù)算支出進(jìn)行審查，并不能從細(xì)節(jié)入手，仔細(xì)核對預(yù)算執(zhí)行中的績效實施，還可能出現(xiàn)部分人員考慮利益，忽視預(yù)算準(zhǔn)確性的行為，最終因人為因素，導(dǎo)致預(yù)算資金的不合理調(diào)整，一定程度上造成成本增加。（四）指標(biāo)體系指導(dǎo)性不足，評價機(jī)制不健全從高校自身的實際出發(fā)，由于教育教學(xué)任務(wù)、教學(xué)活動等各不相同，部門與崗位職務(wù)劃分有所差異。除了共性指標(biāo)還應(yīng)當(dāng)結(jié)合實際，設(shè)置個性指標(biāo)，然而相關(guān)政策文件卻對這一指標(biāo)的設(shè)置不具有指導(dǎo)性，這種情況下受到各種主客觀因素的影響，高校所設(shè)置的績效指標(biāo)參考價值、實用價值不強(qiáng)，難以更加真實地反映出實際情況，最終得到的績效考評結(jié)果也缺乏客觀性、綜合性。部分高校的績效評價機(jī)制不健全，一是缺少量化、個性的指標(biāo)；二是多以自評為準(zhǔn)，卻并沒有嚴(yán)格設(shè)置相應(yīng)的考評制度，對于考評原則、評價主體、指標(biāo)量化、考核時間與周期等等不明確，可能因績效評價過于滯后，或者評價不合理、不科學(xué)，導(dǎo)致其作用難以充分發(fā)揮。（五）預(yù)算績效監(jiān)督力度與信息公開不足仍有部分高校的預(yù)算績效監(jiān)督力度不足，并未重點加強(qiáng)監(jiān)管與督查，而且關(guān)于預(yù)算績效的信息公開不足，未能實現(xiàn)外部有效監(jiān)督。有的高校只是將部分收支項目金額簡單說明，并沒有公開具體的預(yù)算編制、執(zhí)行等情況。盡管設(shè)立了信息公開清單，也不能使公眾了解到高校預(yù)算項目的資金安排，此時社會監(jiān)督的作用根本難以發(fā)揮。另外，高校雖然設(shè)立了內(nèi)部審計部門，但是相對于預(yù)算績效的審計監(jiān)督遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，監(jiān)督力度弱化，不能突出監(jiān)督的作用，也可能會導(dǎo)致各項問題無法得到及時地解決[3]。三、新時期加強(qiáng)高校預(yù)算績效管理的具體措施（一）樹立正確的預(yù)算績效理念，明確績效目標(biāo)思想決定行動，對高校實施預(yù)算績效管理而言亦是如此，只有思想層面予以高度重視，才能確保各項工作的順利推進(jìn)[4]。首先，從高校領(lǐng)導(dǎo)層開始，必須對預(yù)算績效有正確的認(rèn)識，以國家層面下達(dá)的政策文件為準(zhǔn)，支持并總體規(guī)劃相關(guān)工作，再是通過加大宣傳、培訓(xùn)力度等方式，強(qiáng)化各部門負(fù)責(zé)人以及教職工的預(yù)算績效意識，引導(dǎo)他們樹立起正確的理念，明確各部門或者個人在其中的職責(zé)，不斷強(qiáng)化主體責(zé)任，逐漸形成全員參與、積極配合的良好局面，在共同協(xié)作之下促進(jìn)預(yù)算管理水平的進(jìn)一步提升；其次，結(jié)合高校自身的特征，圍繞總體戰(zhàn)略，制定預(yù)算目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)績效目標(biāo)與各部門預(yù)算目標(biāo)的相結(jié)合，與預(yù)算編制同步進(jìn)行，事先完成科學(xué)的規(guī)劃，將目標(biāo)細(xì)化至各項目中，對應(yīng)到各部門，明確劃分職責(zé)范圍，實現(xiàn)全面把控；最后，理順預(yù)算績效管理的思路，建立目標(biāo)管理體系，注重各環(huán)節(jié)的緊密聯(lián)系，并合理設(shè)計目標(biāo)確定到落實的整個流程，如下圖1所示，形成循環(huán)往復(fù)的動態(tài)管理。圖1高校預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)計模型（二）加強(qiáng)預(yù)算編制績效管理，合理選用編制方法第一，將所有收支歸入預(yù)算管理，增強(qiáng)預(yù)算完整性，建立完整的預(yù)算信息數(shù)據(jù)庫，強(qiáng)化對高校往年各種數(shù)據(jù)信息的分析，結(jié)合各項政策，對定額分配標(biāo)準(zhǔn)加以明確，并且預(yù)判涉及資金項目，以更加完整的預(yù)算編制，反映出收支情況，再實行更為客觀的績效評價；第二，規(guī)范預(yù)算編制的整個流程，注重高校各部門的參與以及配合，在共同協(xié)調(diào)與分析下，由各個部門進(jìn)行部門預(yù)算編制，財務(wù)部門匯總、整合、上報、修改調(diào)整等，經(jīng)上級審批通過之后，再進(jìn)行細(xì)致劃分，對應(yīng)到各部門、各崗位；第三，為了進(jìn)一步完善預(yù)算編制的績效管理，還應(yīng)當(dāng)改善編制方法，必須以績效目標(biāo)為導(dǎo)向，既要參考?xì)v史數(shù)據(jù)，又要結(jié)合實際情況，不單單局限于增量預(yù)算或者零基預(yù)算，而是需要將多種方法相結(jié)合，根據(jù)預(yù)算項目來進(jìn)行選擇，例如，針對高校重大項目支出，選擇績效預(yù)算，針對一些穩(wěn)定的項目，選擇增量預(yù)算，確保所用方法與實際項目的適宜性，這樣才能達(dá)到預(yù)期的效果。（三）強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管，做到實時監(jiān)測分析與過程管控預(yù)算執(zhí)行可以說是高校全面預(yù)算最為重要的環(huán)節(jié)之一，完成績效評價的目的也是要確保執(zhí)行過程更加順暢，執(zhí)行效率更加高效[5]。為了進(jìn)一步落實預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管，高校還應(yīng)當(dāng)做好以下幾項工作：一是提前做好項目的申報工作。在具體的項目執(zhí)行之前，就由工作小組進(jìn)行事前的績效評估，科學(xué)擬訂方案，對預(yù)算項目的可行性、合理性以及各種影響因素進(jìn)行綜合考量，以此確定項目的重要程度，再安排預(yù)算，有序開展各個項目；二是建立預(yù)算執(zhí)行控制、預(yù)算分析與調(diào)整機(jī)制。由專門的負(fù)責(zé)人員以及工作小組，重點監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行情況，做到實施的監(jiān)測分析與過程管控，針對其中出現(xiàn)的預(yù)實偏差問題以及其他異常情況，需要第一時間查明原因，提出更具操作性的解決方案，以此確保執(zhí)行與績效目標(biāo)的達(dá)成；三是建立雙向反饋溝通機(jī)制。既要強(qiáng)化各部門之間的聯(lián)系，又要充分發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，實行績效復(fù)評，全方位收集有效的建議與意見，或者由第三方參與其中，對各個預(yù)算項目進(jìn)行更加深入的績效復(fù)評，出具更加客觀、更加準(zhǔn)確的報告，真實反映高校預(yù)算管理的情況，便于進(jìn)行整改。（四）優(yōu)化預(yù)算績效指標(biāo)體系，建立健全的績效評價機(jī)制一方面，根據(jù)全面預(yù)算管理的流程，設(shè)置相對應(yīng)的指標(biāo)。其中，包括預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)置合理性、明確性，預(yù)算編制科學(xué)性，預(yù)算收入、支出完成率，預(yù)算金額調(diào)整率，資金使用合規(guī)性等等，以上指標(biāo)都屬于共性指標(biāo)；個性績效指標(biāo)的設(shè)置，應(yīng)當(dāng)結(jié)合高校的特點、職能等，提取關(guān)鍵性指標(biāo)，如科研績效方面的教師人均科研經(jīng)費，資源投入方面的經(jīng)費自給率、事業(yè)基金收入增長率等等。對于各項績效指標(biāo)，應(yīng)當(dāng)將定性與定量分析相結(jié)合，實現(xiàn)量的鑒定與質(zhì)的鑒定，并對指標(biāo)權(quán)重進(jìn)行合理的確定，綜合打分，真實反映出高校的預(yù)算管理水平。另一方面，建立績效評價機(jī)制，設(shè)置嚴(yán)謹(jǐn)且規(guī)范的考評制度。第一，應(yīng)組建評價小組，財務(wù)為歸口部門，負(fù)責(zé)主導(dǎo)與組織，需要由專職人員來開展績效評價，明確考評原則，根據(jù)不同的評價主體選擇指標(biāo)、考核時間等，增強(qiáng)績效考評的針對性；第二，應(yīng)建立績效激勵約束機(jī)制，強(qiáng)調(diào)對結(jié)果的充分應(yīng)用，與考評機(jī)制相結(jié)合，對考核結(jié)果加以分析，以此為參考依據(jù)，直接掛鉤高校的預(yù)算安排、資金管理、項目政策等；第三，應(yīng)建立協(xié)同整改機(jī)制，包括分工協(xié)同、問題整改、績效結(jié)果問責(zé)等，既要確保主體責(zé)任的切實履行，又要注重后續(xù)的整改，逐層緊抓，反饋整改情況，針對過程中的違規(guī)違紀(jì)行為導(dǎo)致預(yù)算績效管理不佳，還需第一時間問責(zé)，加大懲戒力度。（五）強(qiáng)化預(yù)算績效的監(jiān)督與信息公開，落實監(jiān)督職能根據(jù)政府部門的要求，高等院校必須依法公開預(yù)算績效方面的信息，按照規(guī)定對內(nèi)容、時限、方式等進(jìn)行明確，將高校各個項目的財政資金使用情況公開出來，接受來自社會公眾的監(jiān)督，大大增加預(yù)算的透明度。信息公開時，除一些保密信息之外，應(yīng)將預(yù)決算相關(guān)內(nèi)容披露到明細(xì)科目，還要公開收支預(yù)算決算表，接受來自各方的外部監(jiān)督，并可建立專家咨詢制度，推進(jìn)決策的科學(xué)化、法制化。針對預(yù)算績效管理，高校應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)內(nèi)外監(jiān)督合力，主動完成內(nèi)部監(jiān)督工作，明確各項的責(zé)任劃分，確保監(jiān)督職能的貫徹落實，一方面由于財務(wù)主導(dǎo)預(yù)算相關(guān)工作，因此高校要發(fā)揮財務(wù)部門在其中的監(jiān)督作用，以績效目標(biāo)作為主導(dǎo)的監(jiān)督依據(jù)，實現(xiàn)全過程把控與監(jiān)管；另一方面，增強(qiáng)審計部門的獨立性與權(quán)威性，由專業(yè)的審計人員對預(yù)算績效實行更加規(guī)范化的審計監(jiān)督，日常監(jiān)督與專項監(jiān)督相結(jié)合，同樣建立全過程監(jiān)督體系，在強(qiáng)有力的監(jiān)督管控下，發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，并且嚴(yán)格督促后續(xù)的整改工作，促使預(yù)算