談村民自治組織在保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境中的法律地位

談村民自治組織在保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境中的法律地位摘要：農(nóng)村生態(tài)環(huán)境日益惡化的法制原因主要在于我國(guó)環(huán)境保護(hù)法忽視了農(nóng)民的力量，農(nóng)民的環(huán)保積極性沒(méi)有得到發(fā)揮，確立村民自治組織作為環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的法律地位，賦予它在本村范圍內(nèi)環(huán)境規(guī)章制定權(quán)、環(huán)境事務(wù)處理權(quán)、環(huán)境處罰權(quán)等權(quán)力能最大限度地整合農(nóng)民的力量，產(chǎn)生良好的環(huán)境保護(hù)效益。為此，在村民自治組織內(nèi)部應(yīng)當(dāng)設(shè)置專門的環(huán)境管理部門，村民應(yīng)當(dāng)自始至終參與村民自治組織的環(huán)境決策，同時(shí)村民自治環(huán)保機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)接受國(guó)家環(huán)保機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督。一個(gè)嚴(yán)峻的社會(huì)問(wèn)題：農(nóng)村生態(tài)環(huán)境日益惡化中國(guó)農(nóng)村人口占全國(guó)的四分之三，我們?cè)趯⑸鷳B(tài)與經(jīng)濟(jì)雙贏理念運(yùn)用于推動(dòng)企業(yè)和城市發(fā)展的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)更多地將其導(dǎo)入農(nóng)村，在研究解決“三農(nóng)”問(wèn)題的過(guò)程中，樹立新的發(fā)展觀，探索符合中國(guó)國(guó)情和農(nóng)村實(shí)際的可持續(xù)發(fā)展道路，尋求以最有效利用資源和保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。建國(guó)以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的迅速增長(zhǎng)，在相當(dāng)大程度上是依靠資源掠奪式的粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式實(shí)現(xiàn)“量”的擴(kuò)張的，其中“散、小、低”的工業(yè)發(fā)展具有相當(dāng)?shù)馁Y源依賴性，如小五金、小電廠、小煤礦、小化工廠、小造紙廠等，其技術(shù)水平低，資源利用率低，耗費(fèi)嚴(yán)重，由此造成的環(huán)境污染問(wèn)題十分突出。巨大的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值往往與更大的環(huán)境負(fù)債并存，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展相當(dāng)部分是“賺環(huán)境的錢”，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展并存的是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的日益惡化，目前的情況是：(1)工業(yè)污染逐漸嚴(yán)重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)化學(xué)需氧量、粉塵和固體廢物排放量已占全國(guó)工業(yè)污染物排放總量的比重均接近或超過(guò)50%。(2)畜禽糞便污染逐年加重。絕大多數(shù)養(yǎng)殖場(chǎng)沒(méi)有污水處理設(shè)施，畜禽污染造成了水體富營(yíng)養(yǎng)化，土壤板結(jié)和鹽漬化。(3)生活污染日益加劇。生活污水未經(jīng)處理而直接排入河道，成為農(nóng)村內(nèi)河水污染的主要來(lái)源。農(nóng)村生活垃圾被隨意拋棄在路邊、河塘或低洼地，造成河流淤積，污染水體。醫(yī)療垃圾污染也很嚴(yán)重。化肥、農(nóng)藥以及地膜污染加劇。農(nóng)藥大部分進(jìn)入水體、土壤中，使自然環(huán)境受到不同程度的污染?；视行Ю寐屎艿?，其流失成分加劇了湖泊和海洋等水體的富營(yíng)養(yǎng)化，造成地下水和蔬菜中硝態(tài)氮含量超標(biāo)，影響土壤自凈能力。由于地膜很難降解，影響土壤通氣和水肥傳導(dǎo)，造成糧食減產(chǎn)。植被破壞嚴(yán)重。森林采伐量和消耗量仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)森林生長(zhǎng)量，草原生態(tài)呈“局部改善，總體惡化”的趨勢(shì)。由于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境被破壞，我國(guó)酸雨面積已占國(guó)土面積的40%以上：重金屬污染面積至少2000萬(wàn)公頃，農(nóng)藥污染面積約1300萬(wàn)一l6o0萬(wàn)公頃;因固體廢棄物堆放而被占用和毀損的農(nóng)田面積已達(dá)200萬(wàn)畝以上，農(nóng)田退化面積占農(nóng)田總面積的20%;已有退化草原面積13億公頃，并且每年還以2萬(wàn)平方公里的速度蔓延;水資源逐漸減少，成為全球l3個(gè)人均水資源最貧困的國(guó)家之一，淡水退化面積占淡水總面積的%;荒漠化國(guó)土面積已占到國(guó)土面積的27.3%，沙漠化速度從1994年的2460平方公里增加到2002年的3436平方公里;水土流失面積367萬(wàn)平方公里，平均年增1萬(wàn)平方公里。農(nóng)業(yè)部調(diào)查顯示，某些區(qū)域主要農(nóng)畜產(chǎn)品污染物超標(biāo)率達(dá)185%，部分省會(huì)城市農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的水果、蔬菜農(nóng)藥超標(biāo)率為20%左右;生物物種呈滅絕和瀕危趨勢(shì)。聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)在《我們共同的未來(lái)》報(bào)告中提出可持續(xù)發(fā)展(Sus—tainableDevelopment)的指導(dǎo)原則，將環(huán)境保護(hù)作為人類發(fā)展目標(biāo)予以確認(rèn)?？沙掷m(xù)發(fā)展意味著“在不損害未來(lái)世代生存所依賴的自然資源基礎(chǔ)前提下的發(fā)展”，其具體內(nèi)容包括控制人口、保證能源供應(yīng)的穩(wěn)定性、削減污染、保護(hù)土地、遏止水土流失和沙漠化、保護(hù)自然棲息地和生物多樣性等。環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的和諧性，構(gòu)成了一些發(fā)達(dá)國(guó)家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。治理農(nóng)村污染、保護(hù)生態(tài)環(huán)境不僅關(guān)乎9億農(nóng)民的生產(chǎn)、生活質(zhì)量，也有利于全國(guó)人民的身體健康和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，十一五規(guī)劃將治理農(nóng)村污染、改善生態(tài)環(huán)境作為一項(xiàng)重要任務(wù)，而如何從立法上保護(hù)和治理農(nóng)村環(huán)境污染是法學(xué)工作者面臨的重大課題。解決農(nóng)村環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題，發(fā)揮農(nóng)民和村民自治組織的作用是重要選擇。二農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化的法制原因在我國(guó)將環(huán)境問(wèn)題放于重要地位并已經(jīng)頒布了環(huán)保法的今天，過(guò)去被人們稱為世外桃源的農(nóng)村如今竟然成了重污染區(qū)，究竟是什么原因使我們的農(nóng)村變得如此狼籍?這里有歷史的、社會(huì)的、體制的、農(nóng)民本身的原因，如果從法學(xué)的角度來(lái)分析，我們認(rèn)為是法律制度本身的缺陷造成的，主要是我國(guó)環(huán)境保護(hù)法忽視了農(nóng)民的力量，農(nóng)民的環(huán)保積極性沒(méi)有得到發(fā)揮，如果我們的法律能夠引導(dǎo)農(nóng)民民主參與環(huán)境管理，保障農(nóng)民能有組織地、自覺(jué)保護(hù)他們的美好家園，今日的農(nóng)村應(yīng)當(dāng)是一片綠色的樂(lè)園。同樣是環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，在城市能夠發(fā)揮它的作用，在農(nóng)村卻作用甚微，其主要原因在于立法時(shí)考慮的是城市，或者說(shuō)是以城市為對(duì)象制定的，它們不適于農(nóng)村?，F(xiàn)在，讓我們仔細(xì)審視一下環(huán)保法。被稱為基本法的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法(試行)》于1979年通過(guò)，經(jīng)過(guò)修改后，1986年12月正式的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱環(huán)境保護(hù)法基本法，而將所有關(guān)于環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)統(tǒng)稱“環(huán)保法”)問(wèn)世，這兩部法律均沒(méi)有規(guī)定農(nóng)民的環(huán)境管理權(quán)力。環(huán)境保護(hù)基本法第19條規(guī)定：“開發(fā)和利用自然資源，必須采取措施，保護(hù)生態(tài)環(huán)境”，第20條規(guī)定，“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護(hù)，反對(duì)土地污染、土地沙化、鹽漬化、貧瘠化、沼澤化、地面沉降和防治植被破壞、水土流失、水源枯竭、種源滅絕以及其他生態(tài)失調(diào)現(xiàn)象的發(fā)生和發(fā)展，推廣植物病蟲害的綜合防治，合理使用化肥、農(nóng)藥及植物生長(zhǎng)激素?！钡牵@些法律條文僅僅停留在紙面，對(duì)當(dāng)今農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境保護(hù)所起作用甚微。首先法律規(guī)定與國(guó)家某些政策存在沖突，如環(huán)保法強(qiáng)調(diào)防止土地污染、鹽漬化，另一方面國(guó)家又在農(nóng)村大力推廣農(nóng)藥和化肥這些使土地受污染、鹽漬化的物資，政府還發(fā)布政策大量供給農(nóng)民化肥。其次，法律本身的可操作性較差，比如污染監(jiān)測(cè)制度只是針對(duì)城市而言的，沒(méi)有關(guān)于農(nóng)村的檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，更沒(méi)有規(guī)定在農(nóng)村如何執(zhí)行?！罢l(shuí)破壞誰(shuí)補(bǔ)償”的政策不便在農(nóng)村執(zhí)行，因?yàn)橄窕兽r(nóng)藥、地膜污染的是主要土壤和地下水，與城市的點(diǎn)污染不同，很難查出破壞者及其破壞程度。此外，關(guān)于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理的措施，需要相應(yīng)立法的支持。農(nóng)業(yè)要增產(chǎn)，農(nóng)作物要豐收，究竟要靠怎樣的既不污染環(huán)境又能滿足國(guó)家的環(huán)保要求的方法呢?環(huán)保法除了規(guī)定“不準(zhǔn)”這樣的義務(wù)性規(guī)范內(nèi)容以外，對(duì)農(nóng)民沒(méi)有任何授權(quán)性或引導(dǎo)性的規(guī)范?！洞迕裎瘑T執(zhí)法行為明顯違法的，可以以村民自治組織為被告提起訴訟，村民自治組織可以以自己的名義參加訴訟。環(huán)境協(xié)調(diào)權(quán)。農(nóng)民的土地不是孤立的，村與村或者村與企業(yè)、城市相連接，村民自治組織有權(quán)協(xié)調(diào)本村與這些環(huán)境主體之的關(guān)系，分清各自的權(quán)利和義務(wù)，共同治理和保護(hù)好農(nóng)村和城市生態(tài)環(huán)境。批評(píng)教育權(quán)。村民自治組織有權(quán)教育村民遵守環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，自覺(jué)保護(hù)生態(tài)環(huán)境，對(duì)于有侵害環(huán)境行為的村民進(jìn)行批評(píng)教育。關(guān)于這一點(diǎn)，現(xiàn)有的《村民委員會(huì)組織法》上也有相應(yīng)規(guī)定。該法第五條規(guī)定作為村民自治組織機(jī)構(gòu)的村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)“教育村民合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境”，不過(guò)對(duì)其內(nèi)容沒(méi)有詳細(xì)的規(guī)定。我們認(rèn)為，這里的教育包括聘請(qǐng)、組織專家介紹科學(xué)環(huán)保的種植方法，推廣環(huán)保技術(shù)、病蟲害防治法、污物污水處理法等，直接教育村民保護(hù)環(huán)境的方法。接受監(jiān)督權(quán)。即村民自治組織有接受群眾監(jiān)督的權(quán)力，本村農(nóng)民和相關(guān)人員都可以監(jiān)督村民自治組織的環(huán)保管理權(quán)。如果其所制定的環(huán)境管理規(guī)章違反國(guó)家和地方法律法規(guī)，村民、本村或社會(huì)公共利益時(shí)，應(yīng)當(dāng)接受批評(píng)意見，及時(shí)予以改正。按照《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，村民委員會(huì)是村民自治組織的具體機(jī)構(gòu)，其成員由主任、副主任和委員共三至七人組成。這一規(guī)定是在現(xiàn)有村民自治組織沒(méi)有農(nóng)村環(huán)境管理權(quán)這一重大任務(wù)的情況下規(guī)定的。既然法律賦予了村民自治組織農(nóng)村環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的法律地位，在其組織內(nèi)部就應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，規(guī)定制定村級(jí)環(huán)境保護(hù)規(guī)章的法定程序，非依該程序制定的規(guī)章不得產(chǎn)生法律效力，沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行力。農(nóng)民作為環(huán)境權(quán)的享有者，具有“自始至終參與”到環(huán)境管理的預(yù)測(cè)和決策過(guò)程中去的權(quán)利。值得注意的是，村民自治組織的環(huán)境管理權(quán)來(lái)自于土地所有者的權(quán)利、公民的環(huán)境權(quán)利和國(guó)家的授權(quán)，故其性質(zhì)是私權(quán)利與公權(quán)力的結(jié)合體，是農(nóng)村的基礎(chǔ)性權(quán)力。國(guó)家環(huán)保機(jī)構(gòu)行使的是國(guó)家的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，是公權(quán)力。按照現(xiàn)代民主與法治的要求，國(guó)家對(duì)村民自治組織的環(huán)境管理權(quán)力一般不能強(qiáng)制于預(yù)，但可以指導(dǎo)和監(jiān)督。農(nóng)村環(huán)保事業(yè)是一項(xiàng)偉大的工程，確立村民自治組織農(nóng)村環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的法