草原資源生態(tài)補償法律機制研究

草原資源生態(tài)補償法律機制研究\o"謝雯"謝雯

\o"謝軍安"謝軍安【學(xué)科分類】草原法

【出處】中國環(huán)境法網(wǎng)

【摘要】草原資源生態(tài)補償制度是自然資源有償使用制度的重要內(nèi)容之一，草原資源的理論界和實務(wù)界對此進行了積極探索，提出了不少建設(shè)性的建議和方案，環(huán)境資源法學(xué)者也開始給予應(yīng)有的關(guān)注。近年來，我國在草原資源生態(tài)建設(shè)的工作中取得了很大的成績，但由于一些地方滿負(fù)荷、超負(fù)荷開發(fā)利用草原，導(dǎo)致草原資源的嚴(yán)重破壞和不斷退化。因而，草原資源生態(tài)補償法律機制的構(gòu)建迫在眉睫。構(gòu)建具有可行性的我國草原資源生態(tài)補償制度，首先應(yīng)當(dāng)從理論上澄清其含義，為制度設(shè)計提供學(xué)理依據(jù)；然后，結(jié)合現(xiàn)狀拿出切實可行的應(yīng)對之策，從立法上尋找突破口，為其實施提供法制保障。

【關(guān)鍵詞】草原資源；生態(tài)補償

【寫作年份】2009年

【正文】

一、草原資源生態(tài)補償法律機制

生態(tài)補償法律機制是指設(shè)計生態(tài)補償?shù)姆梢?guī)范的形成、實施到產(chǎn)生調(diào)整社會關(guān)系效果的整個運行過程的綜合原理。\o"跳轉(zhuǎn)到該注釋"[1]生態(tài)補償法律機制有系統(tǒng)和過程的意義。作為一種法律機制，它是從法律的各個方面的系統(tǒng)性聯(lián)系和從法律的動態(tài)上來考慮法律對社會關(guān)系的調(diào)整的功能性的運行過程，是一個結(jié)構(gòu)復(fù)雜和運作協(xié)調(diào)的體系。其主要包括結(jié)構(gòu)、功能等方面的內(nèi)容，從動態(tài)而非靜態(tài)，從聯(lián)系而非孤立的角度上去關(guān)注法律在現(xiàn)實社會中的運行狀態(tài)及其實效。法律機制這種結(jié)構(gòu)復(fù)雜性、運行協(xié)調(diào)性根源于社會系統(tǒng)的復(fù)雜多樣性和有機聯(lián)系性。法律機制的這種不斷進化的特性使得法律在保持穩(wěn)定性，連續(xù)性的同時能適應(yīng)變化，促進法律的成長。

《環(huán)境科學(xué)大辭典》曾將自然生態(tài)系統(tǒng)補償定義為：生物有機體、種群、群落式生態(tài)系統(tǒng)受到干擾時，所表現(xiàn)出來的緩和干擾、調(diào)節(jié)自身狀態(tài)、使生存得以維持的能力。這一概念強調(diào)的是生態(tài)系統(tǒng)自身的補償，不包括環(huán)境法學(xué)所說的對環(huán)境資源保護付出代價者的經(jīng)濟補償。環(huán)境法學(xué)意義上的生態(tài)補償是指，環(huán)境資源受益人、國家、社會、其他組織對因生態(tài)保護而利益受到損害或者付出經(jīng)濟代價的人給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟補償。\o"跳轉(zhuǎn)到該注釋"[2]

綜合以上論述，草原資源生態(tài)補償法律機制可以定義為：為緩和草原和其他草本植物以及其所生長的自然環(huán)境所受到的干擾，國家、社會、草原資源生態(tài)受益人及其他組織以資金方式為草原資源生態(tài)效益付出經(jīng)濟代價的人適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟補償，用于提供生態(tài)效益的草原的營造、撫育、保護和管理，加強草原資源自我調(diào)節(jié)的法律制度。

此種草原資源生態(tài)補償法律機制的定義將范圍擴大到社會和其他組織，有利于拓寬草原資源生態(tài)補償資金的來源取到與籌措途徑；同時，這一概念將草原資源作為一個生態(tài)有機體看待，強調(diào)草原資源自身的生態(tài)補償和自我調(diào)節(jié)的功能，使草原資源生態(tài)補償從被動走向主動。

二、我國草原資源生態(tài)補償現(xiàn)狀

近年來，由于草原生態(tài)形勢嚴(yán)峻、人畜數(shù)量膨脹加劇草畜矛盾、草原畜牧業(yè)生產(chǎn)方式落后等現(xiàn)狀，國家通過完善草原法制建設(shè)、推進草原保護建設(shè)工程、加大草原執(zhí)法監(jiān)督的力度等措施進行草原生態(tài)保護和建設(shè)。在實踐過程中，國家逐步意識到草原生態(tài)保護帶來的巨大的社會價值，對草原資源生態(tài)保護的補償力度也在不斷加大?！笆晃濉币?guī)劃綱要中正式提出草原生態(tài)補償?shù)挠媱潯楹侠肀Ｗo草原資源，促進生態(tài)、經(jīng)濟、社會可持續(xù)發(fā)展，中國農(nóng)業(yè)部制訂了未來草原可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。未來我國草原保護建設(shè)將以生態(tài)優(yōu)先，并推進草原經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變，增強草原可持續(xù)發(fā)展能力，最終實現(xiàn)遏制草原退化、改善草原生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化草原地區(qū)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的目標(biāo)。

盡管國家對于草原資源生態(tài)補償?shù)牧Χ仍诓粩嗉哟?，但由于缺乏一套系統(tǒng)、科學(xué)合理的生態(tài)補償機制，使得國家的各項政策實施脫離實際，這成為草原地區(qū)人民無法享受現(xiàn)代化成果的重要梗阻。隨著國家出臺糧食直補、農(nóng)資綜合直補等一系列優(yōu)惠政策，種糧效益不斷提高，開墾草原種糧現(xiàn)象也明顯增多。還有一些地方為了爭取項目資金，以退耕還林為名毀草植樹。所以，我國目前的草原資源“局部改善、整體惡化”的現(xiàn)狀并沒有改變，草原資源生態(tài)補償存在很多問題。各種問題中尤為突出的是以下幾個方面：

一是法律法規(guī)不健全。我國目前草原方面的法律比較單一，只有一部《草原法》，雖然隨著社會文明的不斷進步，已經(jīng)對《草原法》進行了修訂，但是修訂后的草原法在生態(tài)補償及草原違法制裁方面還是存在很多缺陷和立法空白。由于法律法規(guī)體系的不健全和國家各項政策缺乏長期性和穩(wěn)定性，草原資源生態(tài)補償缺乏有力的法律支持，造成現(xiàn)階段草原資源生態(tài)補償陷入困境。

二是當(dāng)前草原生態(tài)補償主要以項目實施為主進行限期補貼，雖然取得了顯著成效，但由于補償項目具有時效性，一旦補償結(jié)束，生態(tài)問題隨之反彈，項目之間相互割裂，缺乏整體性、綜合性和可持續(xù)性。

三是草原資源生態(tài)補償資金匱乏、補償過程中管理混亂。雖然近年來國家財政撥出專項資金用于草原資源生

其次，利益協(xié)調(diào)是對生態(tài)利益和經(jīng)濟利益的協(xié)調(diào)。生態(tài)補償是在承認(rèn)環(huán)境資源同時具有生態(tài)效益和經(jīng)濟利益的理論前提下協(xié)調(diào)二者和諧發(fā)展，但自然資源的稀缺性和功能的稀缺性決定了其會發(fā)生沖突。就草原資源而言，由于片面強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展而忽視草原資源的生態(tài)效益造成了草原資源生態(tài)環(huán)境的惡化。為了解決草原資源的生態(tài)價值和經(jīng)濟價值所存在的沖突協(xié)調(diào)機制，建立草原資源生態(tài)補償法律機制成為當(dāng)務(wù)之急。

2.生態(tài)權(quán)、發(fā)展權(quán)與環(huán)境權(quán)協(xié)調(diào)發(fā)展的要求

近年來人們開始反思由于狹隘的“人類中心主義”導(dǎo)致的生態(tài)危機，并在此基礎(chǔ)上積極尋求法律對策，環(huán)境權(quán)的概念在這樣的背景下被各國廣泛接受并寫入許多國家的法律。

但是，生存權(quán)是人類最基本的權(quán)利，任何人的生命都不受非法侵犯，可維持生物的基礎(chǔ)是物質(zhì)條件。目前，我國草原生態(tài)治理取得了顯著成效，但由于自然氣候、人口增長、經(jīng)濟開發(fā)等諸多因素長期的交叉影響，生態(tài)十分脆弱的態(tài)勢并未根本性改變，草原退化呈逐年加大趨勢?，F(xiàn)行的草原生態(tài)補償項目具有時限性，一旦補償結(jié)束，生態(tài)問題隨之反彈，項目之間相互割裂，缺乏整體性、綜合性和可持續(xù)性。這里存在著生存權(quán)、發(fā)展權(quán)與環(huán)境權(quán)的沖突問題。

所以，為協(xié)調(diào)生存權(quán)、發(fā)展權(quán)與環(huán)境權(quán)的沖突問題，在法律上創(chuàng)設(shè)草原資源生態(tài)補償法律機制，可以作為一種及其有效的調(diào)和劑，使人類的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)與環(huán)境權(quán)并行不悖。一方面，國家充分保障公民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)，包括在合理限度內(nèi)利用草原資源的權(quán)利；另一方面，草原資源又可以通過充足的補償基金得到有效的營造、保育、維持和管理，并充分發(fā)揮其自我調(diào)節(jié)的功能。因此，協(xié)調(diào)和解決環(huán)境權(quán)與生存權(quán)之間的沖突乃是草原資源生態(tài)補償法律機制產(chǎn)生與發(fā)展價值動因，也是其正當(dāng)性與合理性的法理依據(jù)。

3.市場主導(dǎo)與政府主導(dǎo)二者關(guān)系的要求

從生態(tài)補償?shù)闹黝}來看，生態(tài)補償可以分為政府主導(dǎo)的生態(tài)補償和市場主導(dǎo)的生態(tài)補償。政府主導(dǎo)的生態(tài)補償是一種命令控制式的生態(tài)補償，它通過公共財政制度，以生態(tài)補償基金和退耕還林補助制度來主導(dǎo)。但由于政府不是公共利益的唯一代表，而生態(tài)補償資金數(shù)額龐大，且政府補償其本身具有時滯性和低效率性，這就決定了完全由政府主導(dǎo)的生態(tài)補償僅僅是一種模式而不能實現(xiàn)。市場主導(dǎo)的生態(tài)補償是一種市場激勵式的生態(tài)補償，具體體現(xiàn)了環(huán)境法中的“受益者補償”原則。它要求在市場經(jīng)濟下，政府、地區(qū)、單位甚至個人作為受益人都應(yīng)在為生態(tài)補償“埋單”。但由于生態(tài)公共產(chǎn)品的市場失靈和生態(tài)補償自身的特殊性，完全意義的市場主導(dǎo)模式并不可行。

所以，在政府主導(dǎo)的草原資源生態(tài)補償機制中充分引入市場機制，對草原資源的開發(fā)、管理、生態(tài)建設(shè)、資金投入及補償?shù)姆结樥哌M行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，逐步建立政府引導(dǎo)、市場推進、社會參與的草原資源生態(tài)補償機制勢才具有科學(xué)性和可行性。

四、草原資源生態(tài)補償法律機制的構(gòu)建

（一）通過立法確立草原資源生態(tài)補償制度

任何一個制度要在社會上取得預(yù)期的效果，就必須以法律的形式確定下來，這樣才能使該制度規(guī)范化，同樣，如果要讓草原生態(tài)補償制度能夠發(fā)揮出其作用和價值，就必須將其納入到法律法規(guī)中，以立法的形式將其確定下來。

1.制定生態(tài)補償法

草原資源生態(tài)補償法律機制的構(gòu)建需要在法律層面確定整體的生態(tài)補償制度，即制定整體的生態(tài)補償法。該生態(tài)補償法其價值目標(biāo)應(yīng)該是維護生態(tài)安全，促進生態(tài)權(quán)、發(fā)展權(quán)與環(huán)境權(quán)協(xié)調(diào)發(fā)展和實現(xiàn)生態(tài)正義。它應(yīng)以生態(tài)中心主義和可持續(xù)發(fā)展倫理觀為基礎(chǔ)，體現(xiàn)出“生態(tài)優(yōu)先”、“環(huán)境優(yōu)先”的價值基礎(chǔ)。其立法目的應(yīng)明確規(guī)定為：“為保護、治理我國生態(tài)資源，合理發(fā)展和利用生態(tài)資源，維護生態(tài)平衡，制定本法?！睆钠渲苯幽康牡目疾?，它包含一下三方面內(nèi)容：1、保護、治理我國生態(tài)資源；2、合理發(fā)展和利用生態(tài)資源；3、維護生態(tài)平衡。其內(nèi)容應(yīng)包括補償主體、補償對象、補償標(biāo)準(zhǔn)。并在此基礎(chǔ)上完善草原法律法規(guī)體系，加大法律法規(guī)實施力度。

2.進行區(qū)域立法和省級立法

區(qū)域自身具有生態(tài)性和整體性特征，我國應(yīng)該根據(jù)我國草原各個區(qū)域的實際情況，進行區(qū)域立法。在各個區(qū)域?qū)嵤┓掀渥陨硖攸c的草原資源生態(tài)補償制度，制定地方法規(guī)和政策。各省要按照國家和區(qū)域的法律規(guī)定，從本地區(qū)的實際情況出發(fā)，將草原資源生態(tài)補償制度體現(xiàn)在地方法規(guī)和政策中，制定更加細化的實施措施。

3.地方各級政府制定具體的規(guī)定

地方各級政府應(yīng)制定具體的規(guī)定，主要明確草原資源生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)。這是建立草原資源生態(tài)補償制度的一個重點和難點，補償標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)該下放到各級地方政府，因為各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r和草原資源環(huán)境狀況有著明顯的差距，應(yīng)該由各地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況實事求是的進行科學(xué)量化。此外，為了保證補償標(biāo)準(zhǔn)的公正性，在確定補償標(biāo)準(zhǔn)的時候應(yīng)當(dāng)召開聽證會，確保公眾參與，使補償標(biāo)準(zhǔn)能夠客觀公正。

（二）開展實地調(diào)查研究、科學(xué)確定補償體系

1.建立生態(tài)補償長效機制

為從根本上解決問題，我國草原生態(tài)補償要從現(xiàn)在的項目實施向制度轉(zhuǎn)變、由限期補貼向建立長效機制轉(zhuǎn)變。保證草原生態(tài)補償?shù)恼w性、綜合性和可持續(xù)發(fā)展性，防治生態(tài)問題的反彈。

2.開展實地調(diào)研、加大科技投入

在理論上，草原資源生態(tài)補償為大多數(shù)人贊同，但是，具體操作很有難度，其中最難的就是草原資源的生態(tài)價值難以用貨幣衡量。筆者認(rèn)為，對草原生態(tài)資源的價值進行正確估計是非常困難的有時甚至是不可能的，即使估價出來，草原資源的天價也可能是補償者的承受能力難以達到的；換一種思路考慮，國家作為草原生態(tài)資源所有者和生態(tài)環(huán)境的維護者，生態(tài)受益者可以參照國家所進行的環(huán)境經(jīng)濟行為的機會成本進行補償。

國家應(yīng)加大科技投入，對不同地區(qū)的草原資源進行實地調(diào)查研究，根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r和草原資源環(huán)境狀況的不同，以實事求是和具體問題具體分析為原則，確定科學(xué)合理并具有實際可行性的草原資源生態(tài)補償體系?？茖W(xué)地對禁牧休牧和以草定畜等基本環(huán)節(jié)進行定量分析，以維護農(nóng)牧民的合法權(quán)益為前提，制定符合不同地區(qū)不同特點的合理可行的補償內(nèi)容和補償標(biāo)準(zhǔn)。

3.明晰產(chǎn)權(quán)，推進完善家庭承包責(zé)任制

草原資源生態(tài)補償應(yīng)以國家和社會公眾共同承擔(dān)。國家作為草原資源的所有者和維護者，對草原資源生態(tài)補償負(fù)有不可推卸的憲法責(zé)任。而草原資源生態(tài)環(huán)境改善所帶來的收益由社會公眾所無償分享，生態(tài)受益人理應(yīng)對草原資源生態(tài)環(huán)境的改善支付代價，所以作為補償主體具體包括生態(tài)受益產(chǎn)業(yè)、生態(tài)受益區(qū)域和全體生態(tài)受益的自然人。

根據(jù)“科斯定理”明晰產(chǎn)權(quán)，推進完善家庭承包責(zé)任制?！翱扑苟ɡ怼笔侵冈诮灰壮杀緸榱愕臈l件下，法律對初始產(chǎn)權(quán)的分配不影響通過市場使資源配置達到最優(yōu)。\o"跳轉(zhuǎn)到該注釋"[7]政府可以根據(jù)科斯定理，對草原資源明晰產(chǎn)權(quán)將使用權(quán)具體分配到牧民手中，實行家庭承包責(zé)任制，確定責(zé)任主體，加快落實草原保護各項制度。由牧民對各自分配到的草原資源進行使用、生產(chǎn)、保護等活動，由國家對承包到戶的牧民直接進行補償，調(diào)動牧民參與草原管理、保護和補償?shù)姆e極性。

4.實施草原保護建設(shè)規(guī)劃，對環(huán)境受損者進行補償

“自然資源作為資源性資產(chǎn)，具有經(jīng)濟價值和生態(tài)價值，使用權(quán)人向其所有權(quán)人支付一定的費用，這是所有權(quán)人實現(xiàn)其經(jīng)濟利益的方式?！眹易鳛椴菰Y源的所有權(quán)者，理應(yīng)作為全社會代表或者公共利益的代表成為草原資源生態(tài)補償基金征收補償?shù)膶ο?。但是，對于因環(huán)境補償造成的環(huán)境補償者所帶來的機會喪失也應(yīng)進行補償。

對保護治理生態(tài)環(huán)境的補償包括對因保護環(huán)境所帶來的機會喪失應(yīng)獲得的補償，如退耕還林還草的補償金。構(gòu)建科學(xué)的草原資源生態(tài)補償體系，不僅要對環(huán)境本身進行補償，使草原資源恢復(fù)到或盡量恢復(fù)到原有的平衡狀態(tài)，也要對環(huán)境損失的農(nóng)牧民進行補償。而且，還要大力開展草原保護建設(shè)規(guī)劃，在保護草原生態(tài)環(huán)境的同時促進經(jīng)濟的發(fā)展，維持農(nóng)牧民的生存，使草原地區(qū)的生活生產(chǎn)水平有所提高，這才能從根本上對草原資源生態(tài)環(huán)境進行補償，同時也調(diào)動農(nóng)牧民積極參與草原資源生態(tài)補償中，維護補償成果，保證草原地區(qū)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

（三）建立生態(tài)補償金籌措和管理體系

1.擴展資金籌措方式、保障草原生態(tài)補償?shù)奈镔|(zhì)基礎(chǔ)

資金是草原資源生態(tài)補償?shù)奈镔|(zhì)基礎(chǔ)，如果沒有資金，草原資源生態(tài)補償機制就是紙上談兵。市場機制的引入，不但能夠減少國家和政府的在生態(tài)補償方面的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，并且能籌措到更多的資金來用于草原資源的保護和治理。依據(jù)“國家補償為主，社會補償為輔”及“使用者付費，受益者補償”的原則，可考慮以下資金籌措方式：

一是靠國家財政撥款。草原生態(tài)補償應(yīng)以國家為主導(dǎo)，國家通過征收環(huán)境稅費，將生態(tài)補償資金收入集中在國家財政中。實踐經(jīng)驗表明，財政是充分發(fā)揮草原生態(tài)效益的物質(zhì)基礎(chǔ)。一方面政府應(yīng)加大財政撥款用于財政專項補助，如對退耕還草的個人和組織發(fā)放補助金。另一方面政府在一些經(jīng)濟落后草原退化嚴(yán)重的地區(qū)實行免稅，提高牧民保護草原保護生態(tài)環(huán)境的積極性。

二是征收草原資源生態(tài)安全保險金。征收草原資源生態(tài)安全保險金，對于每一個使用草原資源的個人和組織在使用的時候，征收一定比例的保險金，當(dāng)草原資源出現(xiàn)危機時，可以調(diào)動此基金進行緊急救助。

三是增加草原資源使用費。目前我國草原資源使用費處在一個非常低的狀態(tài)，應(yīng)該逐漸適當(dāng)提高草原資源使用費，保障草原資源生態(tài)補償取得預(yù)期效果。

四是向受益人收草原資源生態(tài)補償費。草原資源生態(tài)補償主體在理論上主要是草原資源生態(tài)環(huán)境的污染者和破壞者，草原資源生態(tài)保護的受益者也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的草原生態(tài)環(huán)境補償費用。這樣既可以將外部不經(jīng)濟性內(nèi)部化，鼓勵草原生態(tài)環(huán)境保護行為。還可以拓寬草原生態(tài)補償?shù)馁Y金來源。

五是生態(tài)組織公開募集草原資源生態(tài)補償金。生態(tài)組織在環(huán)境保護中可以發(fā)揮很大的作用，它們有一些特點是政府撥款等傳統(tǒng)方式不具備的。法律應(yīng)該賦予生態(tài)組織向社會籌集資金，用于草原資源生態(tài)補償?shù)臋?quán)利。

六是發(fā)行生態(tài)彩票。彩票可以作為公益事業(yè)籌措資金的一個有效途徑。為了保護草原資源，治理草原資源，可以通過發(fā)行生態(tài)彩票的方式，向社會募集草原資源生態(tài)補償基金。\o"跳轉(zhuǎn)到該注釋"[8]

2.建立有效的補償金管理制度