行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題及對策研究

行政事業(yè)單位，是具有履行社會公共服務職能的非營利性機構，其資金來源大多為財政撥款，由于其特殊的性質(zhì)特征，單位中資源浪費等問題時有發(fā)生。因此，為了提高財政資金的使用效率，提升其公共服務水平和能力，進一步加強風險管控，提高行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理水平就顯得格外重要。2014年1月1日，財政部印發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》在全國各級行政事業(yè)單位正式實施，我國內(nèi)部控制建設范圍也由原來的企業(yè)擴展到行政事業(yè)單位，標志著我國內(nèi)部控制建設工作又邁上了一個新的臺階。2015年12月21日，財政部又印發(fā)了《關于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的指導意見》，對進一步健全內(nèi)控體系、強化內(nèi)控流程等提出了指導性意見。這一系列制度、意見的出臺，體現(xiàn)了國家對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的重視程度，為行政事業(yè)單位更好地開展內(nèi)部控制工作提供了制度保障，指明了前進方向，從而為進一步提升行政事業(yè)單位的公共服務效能和內(nèi)部治理水平也提供了有力支撐。一、行政事業(yè)單位加強內(nèi)部控制建設的重要性行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是我國內(nèi)部控制工作的重要組成部分。內(nèi)部控制工作開展的好壞直接影響到財務信息是否真實有效、國有資產(chǎn)是否安全、履行職能是否充分、政治生態(tài)環(huán)境是否干凈等，因此，行政事業(yè)單位加強內(nèi)部控制建設意義重大。（一）有利于保證財務信息真實有效健全有效的內(nèi)部控制制度可以保證會計信息真實的確認、計量、記錄、報告，可以真實的反映單位的業(yè)務活動內(nèi)容及流程，及時發(fā)現(xiàn)問題、糾正問題，從而保證會計信息的真實性和可靠性。（二）有利于保證國有資產(chǎn)使用安全作為國有資產(chǎn)的管理者和使用者，行政事業(yè)單位加強內(nèi)部控制建設可以從資產(chǎn)配置、采購、使用、管理、處置等方面加強對國有資產(chǎn)的控制約束，不僅可以使國有資產(chǎn)的配置更加合理，使用效率大大提高，財政資金得到有效使用，還可以促進單位的日常工作有序進行，從而更好地為社會和公眾服務。（三）有利于發(fā)揮社會公共服務職能行政事業(yè)單位作為履行社會公共服務的職能部門，加強內(nèi)部控制建設，可以保證單位開展的各項業(yè)務活動合法合規(guī)，可以全面審視自身存在的問題，進一步創(chuàng)新服務模式，轉變政府職能，提高行政效率。（四）有利于防止違規(guī)現(xiàn)象發(fā)生健全完善的內(nèi)部控制制度可以有效地監(jiān)督和制約在政府采購業(yè)務、建設項目業(yè)務、合同業(yè)務等容易出現(xiàn)貪腐風險點的各個環(huán)節(jié)，讓業(yè)務經(jīng)辦人員無可乘之機，可以避免財政資金截留、挪用、吃回扣等風險，防止違規(guī)行為的發(fā)生，從而促進廉政建設，凈化政治生態(tài)環(huán)境。二、目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的主要問題（一）內(nèi)部控制重視程度不夠高1.單位的主要領導對內(nèi)部控制工作不夠重視一些行政事業(yè)單位的主要領導，對什么是內(nèi)部控制都不清楚，更沒有認識到開展內(nèi)部控制工作的意義所在；還有部分領導對上級下發(fā)的內(nèi)部控制工作文件只是簡單的審閱，然后直接批示給財務部門去完成，他們認為內(nèi)部控制就是財務控制，沒有從思想上引起高度重視；還有部分領導認為內(nèi)部控制是企業(yè)的事情，大部分行政事業(yè)單位不產(chǎn)生經(jīng)濟效益，所需資金都靠財政撥款，產(chǎn)生內(nèi)控無意義的錯誤認識。2.單位的具體工作人員對內(nèi)部控制工作不夠重視由于領導層面對內(nèi)控工作不夠重視，造成大部分單位的內(nèi)控工作是由財務部門完成。其他業(yè)務部門的工作人員也片面地認為內(nèi)控工作是財務部門的事情，內(nèi)部控制就是對“錢”的控制，與自己的工作職責無關；財務部門的工作人員為了完成工作，簡單套取網(wǎng)上的制度模板，建立一些不符合單位實際的制度，或者只是按照財政部門的要求編報年度行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告，不考慮單位實際情況，這就造成行政事業(yè)單位的內(nèi)控工作一直止步不前。（二）內(nèi)部控制制度體系不完善1.單位層面一是機構組成不完善。很多單位沒有成立相應的內(nèi)部控制領導小組和內(nèi)部控制工作小組，沒有實行“一把手”抓內(nèi)控、其他班子成員全員參與的局面；二是機構運行不理想。有的單位雖然成立了各領導小組和工作小組，但是常年不召開小組會議，對“三重一大”等集體議事決策事項不研究，內(nèi)部控制制度體系流于形式。2.業(yè)務層面。一是崗位職責分工不明確。很多單位在六大主要業(yè)務方面沒有建立崗位職責說明書，業(yè)務之間的不相容環(huán)節(jié)不分離，比如，預算的編制與審核、支出的申請與審批、采購的驗收與登記、資產(chǎn)的保管與清查等環(huán)節(jié)不分離，還有很多單位多年不進行業(yè)務輪崗，一個人在一個崗位上工作幾十年，很容易出現(xiàn)違規(guī)違紀行為；二是內(nèi)控制度及流程圖流于形式。自行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作開展以來，大部分單位都建立了內(nèi)部控制制度及流程圖，但是大多數(shù)都是直接套取上級文件，或者網(wǎng)上摘抄其他單位的一些制度規(guī)范，不結合單位實際情況進行制度細化完善，對建立的制度和流程圖長期不進行更新。還有部分規(guī)模小、業(yè)務少的單位直接沒有建立任何內(nèi)部控制制度及流程圖，這就造成各單位的業(yè)務活動沒有內(nèi)部控制全覆蓋，不能有效地對各風險點進行管控。（三）信息化水平不夠高在實際工作中，行政事業(yè)單位的信息化水平不容樂觀，主要原因：一是資金不充足。大部分行政事業(yè)單位的資金來源主要是財政撥款，但是信息化建設的投入成本一般較高，尤其前期的投入要幾十萬甚至上百萬，對于一些財政資金緊張的單位來說沒有條件建立內(nèi)部控制信息系統(tǒng)；二是人員不專業(yè)。信息系統(tǒng)的使用、維護需要專業(yè)的技術人員，大部分行政事業(yè)單位缺乏專業(yè)的技術人員；三是信息不共享。信息化建設應做到部門之間、業(yè)務之間的互聯(lián)互通，信息共享、數(shù)據(jù)共用。大部分行政事業(yè)單位都有專門的財務系統(tǒng)、采購系統(tǒng)等，但是未構建起能把內(nèi)控流程整合起來的綜合性信息操作系統(tǒng)。（四）業(yè)務人員水平不夠高行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作對業(yè)務人員的要求較高，不僅要求掌握會計、審計、財務管理、風險管控、計算機等專業(yè)知識，還要求具備較高的職業(yè)道德。在實際工作中，大部分單位的內(nèi)部控制工作人員都是由財務人員和各部門的業(yè)務人員組成，業(yè)務水平不高、技能單一，并且很多人對內(nèi)部控制的理解浮于表面，缺乏對內(nèi)部控制建設、運行、評價、監(jiān)督等理論知識的系統(tǒng)理解和掌握，更沒有任何內(nèi)控實戰(zhàn)經(jīng)驗。同時，受到招聘機制和福利待遇的影響，具備內(nèi)控能力和素養(yǎng)的復合型人才大都流通到了上市公司、大型國有企業(yè)，很少流通到行政事業(yè)單位。這就造成行政事業(yè)單位缺乏復合型的內(nèi)控工作人員，制約了內(nèi)部控制工作的有效開展，嚴重影響了行政事業(yè)單位公共服務職能的發(fā)揮。（五）監(jiān)督考核機制不健全1.缺乏內(nèi)部監(jiān)督考核大部分行政事業(yè)單位沒有建立內(nèi)部監(jiān)督審計機構，更沒有相應的內(nèi)部控制考核評價方案，很多單位都是由財務部門負責審計，審計工作缺乏獨立性，出現(xiàn)自己監(jiān)督自己、自己考核自己的怪象，使監(jiān)督考核機制流于形式。2.缺乏外部監(jiān)督考核審計部門、財政部門、社會公眾作為行政事業(yè)單位監(jiān)督考核的外部監(jiān)管機構和人員，沒有形成監(jiān)控合力。審計部門、財政部門作為職能部門往往只看單位上報的內(nèi)控制度文件和數(shù)據(jù)，缺乏實地調(diào)研，對行政事業(yè)單位的監(jiān)督考核沒有落到實處；社會公眾作為行政事業(yè)單位內(nèi)控的監(jiān)督者、考核者，由于缺乏相應的知識、素養(yǎng)，其監(jiān)督、考核的效果幾乎沒有。三、完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的對策建議（一）提高對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重視程度1.加強單位主要負責人對內(nèi)部控制的重視程度作為本單位內(nèi)部控制的建立和有效實施的“掌舵人”，主要負責人應充分認識到加強單位內(nèi)部控制的意義所在，把單位內(nèi)部控制工作開展的好壞直接與主要負責人的考核、晉升掛鉤，提高單位主要負責人開展內(nèi)控工作的積極性；主要負責人應促進單位部門之間、人員之間的溝通交流，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)內(nèi)部控制工作的有效開展，充分發(fā)揮單位“領頭羊”的作用；充分認識到內(nèi)部控制工作不只是企業(yè)的事情，對行政事業(yè)單位同樣重要，內(nèi)控工作開展的如何直接影響著行政事業(yè)單位對社會公眾的服務效果。2.加強具體工作人員對內(nèi)部控制的重視程度在單位內(nèi)部加大內(nèi)控知識的宣傳教育，讓大家認識到內(nèi)部控制不只是財務控制；定期組織學習內(nèi)控制度和規(guī)范，并對內(nèi)控工作的開展交流討論、建言獻策，樹立全員參與意識；財務部門作為內(nèi)控工作的重要部門，在具體的業(yè)務開展中起到了牽頭作用，所以財務部門工作人員應嚴格按照單位的實際情況制定相應的財務管理制度，保質(zhì)保量完成年度內(nèi)部控制報告，為其他業(yè)務部門開展內(nèi)部控制工作做出模范和表率作用，共同為建設高質(zhì)量的內(nèi)部控制體系、優(yōu)化完善的內(nèi)部控制環(huán)境塑造氛圍。（二）完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度體系1.完善單位層面的制度體系一是建立健全內(nèi)部控制組織機構。根據(jù)單位實際情況，制定內(nèi)部控制工作方案，成立內(nèi)部控制領導小組和工作小組，一把手任領導小組負責人，分管領導任工作小組負責人，其他班子成員全員參與。成立獨立的內(nèi)部控制評價與監(jiān)督部門；二是加強內(nèi)部控制組織機構運行管理。定期召開領導小組和工作小組會議，嚴格按照“三重一大”議事決策機制，認真梳理內(nèi)部控制工作中存在的問題，分析原因并提出可行有效的整改意見。建立風險清單，制定防范化解重大風險預案，做到風險評估全覆蓋。定期開展內(nèi)部評價與監(jiān)督，并將考核評價結果應用到實際工作中。2.完善業(yè)務層面的制度體系一是明確崗位職責分工。建立崗位職責說明書，業(yè)務中的不相容環(huán)節(jié)相分離，例如，預算的編制與審核相分離、支出的申請與審批相分離、采購的驗收與登記相分離等。實行定期輪崗制度，既可以促進各部門之間的溝通交流，培養(yǎng)綜合型業(yè)務人才，又可以防止違紀現(xiàn)象的發(fā)生；二是落實內(nèi)控制度和流程更新。制度就是“燈塔”，它可以為我們的日常工作指明方向、保駕護航。行政事業(yè)單位應根據(jù)上級文件精神，結合單位實際情況，制定本單位的內(nèi)部控制制度及流程圖，并根據(jù)單位業(yè)務工作的不同環(huán)節(jié)進行不斷的細化完善，確保內(nèi)部控制制度落到實處，對各風險點做到有效管控，使內(nèi)部控制制度的效用最大化。（三）加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制信息化建設越來越多的信息化技術被應用到我們的實際工作中，大大提高了我們的工作效率，如云計算、物聯(lián)網(wǎng)等。但是，目前行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制信息化建設還處在起步階段。為了加快行政事業(yè)單位內(nèi)部控制信息化進程，進一步提高公共服務能力和效率，應做到以下幾個方面。1.加大資金投入內(nèi)部控制信息化建設前期高昂的投入成本，再加上后期的日常維護費用，讓很多行政事業(yè)單位無力承擔。所以，財政部門應加大對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制信息化建設的專項資金撥款，有其他收入來源的單位可以根據(jù)實際情況提取內(nèi)控信息化建設專項基金，還可以通過社會捐贈等方式籌集資金，多渠道解決行政事業(yè)單位內(nèi)部控制信息化建設的資金難題。2.培養(yǎng)信息化人才組織人員進行內(nèi)部控制專業(yè)化培訓，從理論上加強對內(nèi)部控制的認識和了解，然后組織人員到大型的企業(yè)、或信息化建設比較成熟的地區(qū)或單位進行交流學習，還可以聘請內(nèi)部控制信息化建設專家進行授課培訓，多渠道、多方式培養(yǎng)內(nèi)部控制信息化建設人才。3.促進信息共享要加強單位內(nèi)部控制信息化建設，就要加強部門之間、業(yè)務之間系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享、互聯(lián)互通。比如，單位政府采購系統(tǒng)、國有資產(chǎn)管理系統(tǒng)、財務系統(tǒng)的數(shù)據(jù)可以共享共用，加快業(yè)務一體化信息系統(tǒng)建設，進一步提高工作效率。（四）提高行政事業(yè)單位內(nèi)部控制業(yè)務人員水平針對內(nèi)部控制工作的特殊性，行政事業(yè)單位應多措并舉：加強現(xiàn)有人員的培訓力度，充分認識和理解內(nèi)部控制，系統(tǒng)學習和掌握內(nèi)部控制的建設、運行、評價、監(jiān)督等知識；定期輪崗，讓各業(yè)務部門工作人員全方位接觸單位的各項工作業(yè)務，培養(yǎng)綜合型的工作小能手；組織外出掛職交流學習，培養(yǎng)內(nèi)控實戰(zhàn)經(jīng)驗；優(yōu)化招聘機制，提高福利待遇，吸納優(yōu)秀的內(nèi)控工作人員到行政事業(yè)單位工作。（五）建立健全行政事業(yè)單位內(nèi)部控制監(jiān)督考核機制1.建立健全內(nèi)部監(jiān)督考核機制建立獨立的內(nèi)部監(jiān)督審計機構，制定相應的內(nèi)部控制考核評價方案，安排工作能力強、職業(yè)素養(yǎng)高的人員擔任機構負責人，定期組織風險評估檢查和業(yè)務事項審計，并出具監(jiān)督考核意見報告，應根據(jù)報告意見進行整改落實，不斷提高單位內(nèi)部管理水平。2.建立健全外部監(jiān)督考核機制審計部門、財政部門、社會公眾應對行政事業(yè)單位的監(jiān)督考核形成合力。審計部門、財政部門應充分發(fā)揮職能作用，嚴格把控各單位的內(nèi)部控制建立情況，不能只看文件和數(shù)據(jù)，應進行實地調(diào)研，真正把國家對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的要求落到實處；社會公眾應提高監(jiān)督考核意識