緊急報警與社會求助分流的多維透視

PAGE2PAGE9緊急報警與社會求助分流的多維透視摘要：社會求助是公安機關(guān)多年來接處警面臨的錯綜復雜的難題。緊急報警與社會求助分流，在促進110職能有效歸位的同時，整合了社會資源，實現(xiàn)了社會問題的多元化治理。該分流機制涵蓋了多層面社會意義，其中既有警察權(quán)的依法規(guī)制，也有公民權(quán)益的合法保障，既有政府社會管理效能的提升，也有違法犯罪社會預防的深層延伸。完善緊急報警和社會求助分流不應忽視政府服務理念的深化。社會聯(lián)動機構(gòu)的運行質(zhì)態(tài)是影響分流機制運行效能的關(guān)鍵所在。隊伍的專業(yè)化和運行的法制化成為制約緊急報警和社會求助分流可持續(xù)發(fā)展的重要問題。關(guān)鍵詞：緊急報警社會求助公共管理運行機制緊急報警與社會求助分流，是指在110、119、122“三臺合一”的基礎(chǔ)上，由市、縣（市）政府授權(quán)，依托公安局指揮中心設(shè)立122社會求助服務臺，24小時受理群眾電話求助，轉(zhuǎn)交相關(guān)職能部門或單位處置群眾求助事項，形成110緊急報警與122社會求助的有效分流。2007年4月，江蘇省公安機關(guān)為暢通110緊急報警求助渠道，合理分流和有效處理群眾的求助訴求，推動社會服務求助工作規(guī)范化，切實提高應急反應能力，依托省政府發(fā)布《關(guān)于在全省推行緊急報警與社會求助分流處理工作的意見》，在全省推行110緊急報警與122社會求助分流。該分流機制的創(chuàng)立，在推動公安110職能有效歸位和有機整合社會資源共同解決社會問題方面開辟了一條新的路徑。隨著社會求助量的日趨擴大化，緊急報警和社會求助分流已成必然之勢。它既是公安110適應治安形勢發(fā)展的必然選擇，又是政府職能社會化的迫切需要。它在有效推進公安110職能歸位的同時，為政府公共管理社會化積累了有益的經(jīng)驗，進行了可貴的探索。本文將結(jié)合江蘇省緊急報警與社會求助分流改革實踐進行多維透視，以求教于方家。一、緊急報警與社會求助分流產(chǎn)生的必然性（一）從110職能泛化看緊急報警與社會求助分流產(chǎn)生的必然現(xiàn)代社會，政府為保障社會體系的有效運行，必須建立一整套社會應急保障機制，這套應急保障機制包括社會突發(fā)公共事件應急反應機制、警務快速反應機制、社會救助保障機制、矛盾糾紛調(diào)處機制等。政府通過建立與完善社會應急保障機制，在有效處置社會突發(fā)公共事件、處理各類案件及急難險重警情、履行社會救助義務、有效化解各類矛盾糾紛方面發(fā)揮公共管理職能，實現(xiàn)對社會善治的目標。但是，從實際運行情況來看，上述各項應急保障機制的建設(shè)與現(xiàn)實需要相比尚有較大距離，社會公眾大量的社會求助訴求尚缺乏有效的救助渠道。自公安機關(guān)80年代創(chuàng)立110接處警機制以來，伴隨著社會求助量的日趨增加，公安機關(guān)成為處置社會求助的主要力量。110報警臺的接處警量一直處于上升態(tài)勢。其中江蘇省公安機關(guān)接處警量由97的67萬起，上升到2006年的2622萬起，9年間增加了約40倍。其中，社會求助占接處警量的比例越來越高。以南京為例，該市2006年110接警量達到281萬起，其中八成都是社會求助。從110接處警機制受理警情的職責范圍來看，主要包括案件類（刑事、治安）、求助類（急難險重警情）、投訴類（對警察違法違紀案件的投訴）三個方面。但從具體接處警情況來看，大量社會求助搶占了110話務資源，出現(xiàn)了公安機關(guān)對超出職責范圍的大量社會服務求助“辦不了”、高峰時段110電話“打不進”等問題。而由公安機關(guān)出面承擔除緊急警情之外的社會求助問題的處置，也在一定程度上造成了110接處警職能的錯位，使110接處警機制包攬了應由政府其他應急保障機制承擔的職能，帶來了110接處警職能的無限擴大化。事實已經(jīng)證明，離開依法規(guī)制的前提，任何機制的運行質(zhì)態(tài)無疑失去法律的保障和條件支撐。因此，在法制建設(shè)日趨正規(guī)化的時代，實行緊急警情和社會求助分流，推動110接處警機制的職能歸位是大勢使然。（二）從緊急報警與社會求助分流看治理主體多元化的必然一方面，從整個社會需求來看，社會公眾需求的多樣化和復雜化決定了政府部門必須對公眾需求進行責任分解。從110接處警機制受理的各類社會求助而言，其涉及的內(nèi)容和專業(yè)化程度以及錯綜復雜的起因遠非公安一家所能解決。如家庭、鄰里、宅基地、消費、勞資等糾紛，水電氣、開門開鎖、噪音污染等涉及群眾日常生活的求助事項，涉及城管、工商、環(huán)保、衛(wèi)生、民政等政府相關(guān)職能部門或單位的一般求助事項，對政府、相關(guān)職能部門及其工作人員的投訴、舉報等。因此，完善社會各相關(guān)部門的應急管理機制，把社會求助納入社會應急管理機制范疇，依托緊急報警和社會求助分流機制，有效整合資源，由政府相關(guān)職能部門和社會組織整體聯(lián)動，通力合作，共同解決社會求助問題，完善政府的公共提下，110接處警機制將其“盡收囊中”，由于管理主體職能越位、處置問題專業(yè)知識欠缺，輔助配套措施匱乏，難免通過“和稀泥”的方式來處置社會求助。處置方法的淺表化帶來了一定的隱患，要么因處理不公導致壓而不服，要么因處置不力出現(xiàn)久拖不決，社會求助解決的延時性使公民合法權(quán)益不僅沒有得到有效保護反而造成新的侵害。緊急報警與社會求助分流在深層解決社會求助方面切中問題要害，在有效促成社會求助解決主體規(guī)范化的同時，避免了“打亂仗”、“和稀泥”現(xiàn)象的發(fā)生，使公民權(quán)益在深層次上得到了及時有效的保障。（三）社會管理職能的有效深化在構(gòu)建和諧社會進程中，政府社會治理的質(zhì)量與社會管理職能的有效履行分不開。在履行社會管理職能過程中，新形勢下人民內(nèi)部矛盾和各種社會矛盾化解機制的建立成為完善社會治理的重要內(nèi)容。從這一點來看，緊急報警與社會求助分流機制契合了政府社會管理職能在新形勢下的客觀要求。一是進一步深化了政府部門的社會管理職能。溫家寶總理在2007年3月所作的《政府工作報告》中提出“要把維護人民群眾的合法權(quán)益，作為正確處理新時期社會矛盾、促進社會安定和諧的出發(fā)點和落腳點。健全利益協(xié)調(diào)機制、訴求表達機制、矛盾排查調(diào)處機制和權(quán)益保障機制?！本o急報警與社會求助分流作為有效分解社會矛盾的一項機制，在完善社會管理，維護社會穩(wěn)定方面成為新形勢下有效整合社會資源的范本，在為基層民警減負、規(guī)范社會求助處置主體、提高社會矛盾糾紛化解率方面取得的成就，推動了政府社會管理職能的深層延伸，彰顯了政府社會治理的能力，為新的時代背景下政府部門從“共治”走向“善治”，實現(xiàn)政府與社會的良性互動開辟了新的路徑。二是進一步提升了政府部門社會管理效能。從社會求助發(fā)生的根源來看，既有政府、組織與群體、個人利益產(chǎn)生的矛盾，又有政府行政權(quán)力運行中與管理客體產(chǎn)生的摩擦，也有公民與法律規(guī)制產(chǎn)生的沖突。解決上述問題必須依托法律政策的調(diào)整、政府部門便民利民行政理念的轉(zhuǎn)變、以及公民法律信仰體系的確立等等。在上述方面沒有到位的情況下，政府主導，各部門參與的緊急報警與社會求助分流，解決社會求助的過程，既是上下溝通、體現(xiàn)公民利益訴求的過程，也是法律、道德教育，塑造和強化公民法治意識的過程，同時還是平衡、協(xié)調(diào)利益沖突、增進社會和諧的過程。政府部門正是通過這一關(guān)注民生、化解民憂的平臺，了解民情，察知不足，從而使社會管理效能得到進一步提升。（四）犯罪預防的深層延伸緊急報警與社會求助分流作為一項推動公安110職能歸位、解決社會求助尤其是化解社會矛盾糾紛的運行機制，當屬于犯罪預防體系的有機組成部分。預防的本質(zhì)屬性應當是事先運用各種干預措施和手段阻止犯罪。因此，緊急報警與社會求助分流在兩個層面體現(xiàn)出犯罪預防理論的實證意義。其一，緊急報警與社會求助分流滲透著社會預防的理念。社會預防強調(diào)的是社會的完善，其任務和目的在于創(chuàng)造一個有助于抑制犯罪的宏觀和微觀社會環(huán)境。4從內(nèi)容上看，主要表現(xiàn)為黨委政府對社會的領(lǐng)導和組織管理。緊急報警和社會求助分流作為一項化解社會矛盾，維護社會和諧的創(chuàng)新舉措，推動了犯罪預防社會化的深層延伸。在整個犯罪預防體系中，它的功能和作用應當放到基礎(chǔ)和全局的關(guān)系中去定位和衡量。從組織形式來說，緊急報警與社會求助分流是由政府統(tǒng)一組織，公安指揮中心牽頭，水電氣、勞動就業(yè)、工商稅務等37個部門整體聯(lián)動。從運行模式來看，該機制在110、119、122“三臺合一”的基礎(chǔ)上，重新整合社會各界力量，使解決社會求助的網(wǎng)絡無所不及。因此，無論從組織形式還是運行模式都充分體現(xiàn)了犯罪預防的社會性。其二，緊急報警與社會求助分流為犯罪場理論提供了實證支撐。從犯罪場理論來看，犯罪場由犯罪的客觀背景條件（時間、空間、侵害對象、社會控制疏漏、潛在的犯罪人要素）及潛在的犯罪人構(gòu)成?！胺缸锏陌l(fā)生像世間物體的相互作用需要場來實現(xiàn)一樣，也需要在一定的背景下轉(zhuǎn)化，這種背景便是犯罪作用場。”5社會求助中蘊藏著大量矛盾糾紛，這些矛盾糾紛的存在孕育著生成犯罪的先期條件，具備了有可能轉(zhuǎn)化成犯罪的各種主客觀因素。在這種背景下，通過緊急報警與社會求助的有效分流，依托豐厚的社會資源，以先期干預的手段消解潛在的犯罪因素及有可能生成犯罪的動機，破壞可能的犯罪原因轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實犯罪行為的特定場域，在為和諧社會創(chuàng)造良好的外部環(huán)境的同時，也從實證層面驗證了犯罪場理論的科學性。統(tǒng)計顯示，2005年，2006年，江蘇南通依托大調(diào)解機制化解各類非警務類糾紛，“民轉(zhuǎn)刑”殺人案件分別較上年下降了12.1%和12.3%。實行緊急報警與社會求助分流以來，在解決社會求助、化解社會矛盾，降低民轉(zhuǎn)刑案件，尤其是惡性命案的發(fā)生方面有效實現(xiàn)了防患于未然的功能。三、緊急報警與社會求助分流的運行與完善從緊急報警與社會求助分流處理工作的運行模式來看，主要是在110、119、122“三臺合一”的基礎(chǔ)上依托市公安局指揮中心設(shè)立市、市（縣）122社會求助服務臺，24小時受理群眾電話求助。122社會求助電話與110報警電話分兩路接入公安指揮中心，分兩個區(qū)域設(shè)置，各自受理報警、下達指令，相關(guān)信息在一個平臺上傳遞和交換，形成110受理緊急報警，122臺在受理交通事故報警的同時受理社會求助的工作格局。從具體運行實踐來看，要確保分流工作優(yōu)質(zhì)高效，應從以下幾個方面進一步加以完善。（一）依托先進理念，為有效分流注入活力“建設(shè)服務型政府是解決突出社會矛盾、有效預防社會風險的迫切需要。”6在實現(xiàn)從管理型政府向服務型政府根本性轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵歷史時期，緊急報警與社會求助分流的運行，體現(xiàn)了服務型政府公共服務職能的進一步深化。但是，要實現(xiàn)分流機制創(chuàng)設(shè)的初衷，還必須以先進的理念指導分流機制的運行：一是服務理念的深層滲透。實行緊急報警和社會求助分流后，需要37家社會單位整體聯(lián)動，能否形成聯(lián)動合力，與聯(lián)動部門的理念有著直接對應關(guān)系。從社會求助起因來看，錯綜復雜，千頭萬緒，解決起來決非易事。如果缺乏深層的服務意識，就難免存有厭煩心理和推諉思想，造成群眾反復投訴，推諉扯皮。因此，明確緊急報警與社會求助分流在創(chuàng)建服務型政府中的意義，深化服務理念的養(yǎng)成，是推進緊急報警與社會求助分流向縱深發(fā)展不可或缺的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。二是服務質(zhì)量的逐步完善。在緊急報警與社會求助分流具體運作過程中，涉及到公安機關(guān)和各級機構(gòu)的整體聯(lián)動。從實質(zhì)上說，緊急報警與社會求助分流的過程就是警民互動合作的過程。無論從110接處警部門還是各級聯(lián)動機構(gòu)都必須把強烈的服務理念貫穿于分流過程的始終。這一指導思想既是對緊急報警與社會求助分流所涉及的各個部門的工作要求，也是各個部門工作質(zhì)量應該達到的質(zhì)態(tài)。（二）依托聯(lián)動機制，實現(xiàn)分流機制高效運行緊急報警與社會求助分流后，110報警臺按現(xiàn)有運作模式，受理各類違法犯罪的警情和事關(guān)群眾生命財產(chǎn)安全的緊急求助，122社會求助服務臺受理交通事故報警的同時，受理社會求助事項。目前有37家單位成為122社會求助的聯(lián)動部門。但是在實際運作中面臨的問題是，對接機構(gòu)能否做到全天候運轉(zhuǎn)，以承擔公安機關(guān)隨時可能移轉(zhuǎn)來的各類社會求助？因此，制約緊急報警與社會求助分流運行效能的最大問題是各個相關(guān)部門的聯(lián)動效率問題。解決這一問題的方法，一是122分流應優(yōu)質(zhì)高效。由于122社會求助臺承載著分流重任，所以先期接報階段，應作到性質(zhì)研判準，分流傳輸及時。二是配齊精干力量，確保各相關(guān)聯(lián)動部門處于高效運轉(zhuǎn)狀態(tài)。要做到這一點，政府部門必須提供有力的組織保證、人員保證、經(jīng)費保證、制度保證。并根據(jù)應急保障的需要，建立應急預案，強化演練，才能確保運行成效。三是以激勵機制為杠桿，獎優(yōu)罰劣，強力推進緊急報警與社會求助分流制度的落實。122社會求助臺與聯(lián)動部門的熱線電話對接，要達到指令通暢、傳輸快捷，必須建立健全內(nèi)部規(guī)章制度，實行掛牌上崗、規(guī)范服務，對相關(guān)人員工作質(zhì)量嚴格考核，并與評優(yōu)晉級掛鉤，實行優(yōu)勝劣汰，才能確保分流工作規(guī)范運作，高效運行。（三）依托職業(yè)化隊伍，促進分流機制主體建設(shè)高素質(zhì)的處置救助力量是提升緊急報警與社會求助分流質(zhì)量的關(guān)鍵。以長遠眼光來看，必須以職業(yè)化需求來培訓接警人員和處置救助力量，在培訓目標、培訓內(nèi)容和培訓方法上精心策劃，科學論證，規(guī)范運作，才能使處置救助力量在知識結(jié)構(gòu)、專業(yè)水準、體力狀況，年齡層次等方面與時俱進，適應日趨復雜的社會求助訴求的需要。因此，從促進對接隊伍主體建設(shè)角度來看，以下方面不容忽視：一是嚴格資格準入，完善知識及年齡結(jié)構(gòu)?？赏ㄟ^制度化運作，吸納多種專業(yè)知識背景和多個年齡層次的人才進入分流對接隊伍，適時更新知識結(jié)構(gòu)及年齡層次。二是按照職業(yè)化需求設(shè)計培訓目標，明確培訓目的、思路和重點。通過制度建設(shè)，規(guī)范培訓流程。三是樹立前瞻意識，強化長效培訓機制建設(shè)。處置救助力量的培養(yǎng)不能畢其功于一役，而應依托高校及在職培訓機構(gòu)開展定期培訓，加強法律與業(yè)務知識更新，完善知識結(jié)構(gòu)，訓練處置社會求助的技能技巧。三是加強理論研討，實行訓研結(jié)合。建立理論研討、經(jīng)驗研修制度，加強疑難問題的會診和經(jīng)驗交流研討，促進對緊急報警與社會求助分流實踐的指導和理論層次的提升。（四）依托法制建設(shè)，推動分流機制可持續(xù)發(fā)展緊急報警與社會求助分流的法制建設(shè)，是法制社會的必然要求。分流機制長久的生命力來源于法制建設(shè)的力度，法的精神在緊急報警與社會求助分流機制建設(shè)過程中無處不在。要完善分流機制的法制建設(shè)，具體而言，以下幾個層面的問題應當引起重視：一是明確緊急報警與社會求助分流的法制要求。首先，應明晰緊急報警與社會求助分流的法律性質(zhì)。從法律性質(zhì)來看，緊急報警與社會求助分流是黨委政府領(lǐng)導，公安機關(guān)牽頭，各相關(guān)職能部門共同參與，社會各方整體聯(lián)動，分工合作，聯(lián)合處置緊急報警與社會求助的綜合型的應急保障機制。在這一應急保障機制中，緊急警情由公安機關(guān)負責處置，社會求助由各相關(guān)職能部門負責處置，分工明確、各司其職。其次，應明晰緊急報警和社會求助分流的法源依據(jù)。從接處警工作來看，法律規(guī)范主要有：《中華人民共和國人民警察法》、《110接處警工作規(guī)則》、《公安派出所執(zhí)法值勤工作規(guī)范》、《公安機關(guān)人民警察內(nèi)務條令》等，從社會求助來看，除了適應各相關(guān)業(yè)務部門對應的部門法外，主要依據(jù)是江蘇省政府轉(zhuǎn)發(fā)江蘇省公安廳制定的《關(guān)于在全省推行緊急報警與社會求助分流處理工作的意見》。因此，緊急報警與社會求助分流下的各類警情及社會求助的處置，是嚴格依照法律規(guī)范運作，并且受法保護的活動，其制度設(shè)立、運作過程、處置結(jié)論都有法律依據(jù)支撐。最后，應明晰處置結(jié)果的法律效力。在社會求助的救助和處理中，除了各相關(guān)業(yè)務部門依照部門法處置有關(guān)社會求助外，非警務類糾紛的分流與調(diào)解是比較繁雜的一項活動。其法律后果的認定也帶有一定的復雜性。2002年最高人民法院、司法部發(fā)布了《關(guān)于進一步加強新時期人民調(diào)解工作的意見》，賦予人民調(diào)解協(xié)議書以合同性質(zhì)，增加了人民調(diào)解的法律內(nèi)涵。各地開展的社會矛盾糾紛大調(diào)解活動，作為新的歷史時期新型民事糾紛調(diào)解形式，在原有人民調(diào)解的基礎(chǔ)上，進一步擴展了其管轄范圍和權(quán)限，將一切非司法、非行政性的社會矛盾糾紛的調(diào)解納