經(jīng)濟責(zé)任審計質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的探索與實踐

一、經(jīng)濟責(zé)任審計工作面臨的新形勢(一)黨對經(jīng)濟責(zé)任審計工作的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)一步加強黨的十九大和十九屆三中全會提出了關(guān)于推進(jìn)審計管理體制改革的重大舉措，中央兩辦新《規(guī)定》的修訂出臺，就是對這一舉措的貫徹與落實，更好地突出了審計作為八大監(jiān)督體系之一，發(fā)揮“黨管干部”作用的職能。新《規(guī)定》明確指出“堅持和加強黨對審計工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”“促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責(zé)、擔(dān)當(dāng)作為，確保黨中央令行禁止”，還提出，“經(jīng)濟責(zé)任審計工作聯(lián)席會議在審計委員會領(lǐng)導(dǎo)下開展工作”“聯(lián)席會議召集人由審計委員會辦公室主任擔(dān)任”，黨對經(jīng)濟責(zé)任審計工作的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)一步加強[1]。(二)經(jīng)濟責(zé)任審計工作與其他部門的聯(lián)動性越來越強領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計依照干部權(quán)限確定，受組織部門委托開展。同時，新《規(guī)定》也對聯(lián)席會議組成部門進(jìn)行了具體的規(guī)定，除審計外，將紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)、組織、機構(gòu)編制、審計、財政、人力資源社會保障、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理、金融監(jiān)督等部門均納入聯(lián)席會議組成部門。同時，近年來，隨著經(jīng)濟責(zé)任審計工作的發(fā)展，審計與組織、紀(jì)檢監(jiān)察等其他部門的協(xié)作也越來越多，從審前的調(diào)查了解到審后的整改督察、審計結(jié)果運用等環(huán)節(jié)，都需要相關(guān)部門協(xié)作配合、共同推進(jìn)，共同提升審計合力，更好地發(fā)揮審計在干部大監(jiān)督機制中的作用。(三)新形勢對經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)范性和結(jié)果質(zhì)量要求越來越高新形勢下，黨委政府對經(jīng)濟責(zé)任審計工作提出了更高的要求，經(jīng)濟責(zé)任審計工作的重要意義也越來越凸顯。通過開展經(jīng)濟責(zé)任審計，評價領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責(zé)任，為黨委政府考核、使用干部提供參考，還有助于引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部規(guī)范權(quán)力運行、強化廉政風(fēng)險防范意識，通過審計發(fā)現(xiàn)的一些苗頭性、傾向性問題，還能推動相關(guān)體制機制的進(jìn)一步完善，為國家治理提供審計智慧，因此，經(jīng)濟責(zé)任審計工作的規(guī)范性和審計結(jié)果的質(zhì)量直接關(guān)系到這些目標(biāo)的實現(xiàn)，不斷提高經(jīng)濟責(zé)任審計工作的規(guī)范性、提升審計工作質(zhì)量顯得尤為重要[2]。二、經(jīng)濟責(zé)任審計標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)需解決的問題(一)流程的規(guī)范性問題2019年7月，中央兩辦出臺了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定》，對經(jīng)濟責(zé)任審計工作作出了新的規(guī)范性要求。浙江省經(jīng)濟責(zé)任審計工作聯(lián)席會議辦公室也印發(fā)《全省經(jīng)濟責(zé)任審計工作指導(dǎo)意見》，并提出，“各市縣審計機關(guān)要強化主體責(zé)任意識，不等不靠、主動作為，總結(jié)固化成功的審計經(jīng)驗。針對本地不同審計對象，分類或綜合編制審計實務(wù)操作規(guī)范，著力解決一線審計業(yè)務(wù)操作規(guī)范制度供給不足這一痛點堵點問題，切實將中央《規(guī)定》和我省《辦法》落地落實?！苯?jīng)濟責(zé)任審計工作從前期的立項到后期的審計整改、審計結(jié)果運用等等，程序比較復(fù)雜，體系比較完整，涉及的領(lǐng)導(dǎo)干部對象也有不同的分類，如涉及黨委政府的、黨政部門和事業(yè)單位的、國有企業(yè)的等等不同類別，因此，通過經(jīng)濟責(zé)任審計工作標(biāo)準(zhǔn)化體系的構(gòu)建，著力將已經(jīng)形成的工作經(jīng)驗固化下來，促進(jìn)整個經(jīng)濟責(zé)任審計審計工作操作流程更加規(guī)范。(二)審計結(jié)果質(zhì)量的提高問題隨著經(jīng)濟社會發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，發(fā)展模式已經(jīng)由“高速度”向“高質(zhì)量”轉(zhuǎn)變。在這一背景下，各行各業(yè)從各個層面紛紛開展探索標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。目前，標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)已經(jīng)涉及到經(jīng)濟社會多個發(fā)展領(lǐng)域。因此，經(jīng)濟責(zé)任審計工作也需要根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)范要求、通過精細(xì)化的規(guī)范管理，促進(jìn)審計質(zhì)量的進(jìn)一步提升。由于受審計人員執(zhí)業(yè)經(jīng)驗、能力水平等主觀因素等影響，如果缺乏統(tǒng)一的審計標(biāo)準(zhǔn)和體系，會造成審計深度參差不齊、審計流程繁簡不一、隨意性強等問題[3]。通過經(jīng)濟責(zé)任審計標(biāo)準(zhǔn)化體系的建設(shè)，對經(jīng)濟責(zé)任審計工作各個環(huán)節(jié)，如審計計劃與部署、審計準(zhǔn)備、現(xiàn)場審計、審計文書形成、復(fù)核審理、審計報告成稿送達(dá)、審計移送、整改、結(jié)果運用容錯免責(zé)各方面，都進(jìn)行精細(xì)化的規(guī)定與說明，有助于推進(jìn)經(jīng)濟責(zé)任審計質(zhì)量的進(jìn)一步提升。(三)部門聯(lián)動性作用的發(fā)揮問題在經(jīng)濟責(zé)任審計工作中，組織、紀(jì)檢等相關(guān)部門聯(lián)動作用的發(fā)揮，對于提高審計質(zhì)量、提升審計成效也具有非常重要的意義。因此，要通過經(jīng)濟責(zé)任審計標(biāo)準(zhǔn)化工作的開展，使相關(guān)部門進(jìn)一步更深入地了解到自身所需履行的職責(zé)，更好地配合審計工作，提升審計監(jiān)督合力，更好地發(fā)揮審計在“黨管干部”中的重要作用。如《規(guī)程》在“經(jīng)濟責(zé)任審計工作職責(zé)”中，對審計委員會、審計委員會辦公室、聯(lián)席會議、聯(lián)席辦、聯(lián)席會議各成員單位、審計組的職責(zé)分別進(jìn)行了說明，在“經(jīng)濟責(zé)任審計對象”中，對被審計對象及其有關(guān)單位的相關(guān)事項進(jìn)行了說明；此外，還在“審計結(jié)果運用環(huán)節(jié)”，對各單位職責(zé)進(jìn)行了規(guī)定。(四)對經(jīng)濟責(zé)任審計工作的指導(dǎo)問題在基層審計機關(guān)，為推進(jìn)經(jīng)濟責(zé)任審計全覆蓋工作開展，由于人手不足等矛盾，除了經(jīng)濟責(zé)任審計科承擔(dān)經(jīng)濟責(zé)任審計項目外，其他科室也會分配到經(jīng)濟責(zé)任審計項目。同時，對于新進(jìn)審計機關(guān)人員，或是剛接觸經(jīng)濟責(zé)任審計工作人員來說，標(biāo)準(zhǔn)化操作規(guī)程也是很好的工作指導(dǎo)規(guī)范。經(jīng)濟責(zé)任審計工作工作流程相對比較復(fù)雜，各類文書種類較多，通過《規(guī)程》的編制，將經(jīng)濟責(zé)任審計工作相關(guān)的一些規(guī)定進(jìn)行了整合，同時還集中了之前在經(jīng)濟責(zé)任審計工作中積累的集體智慧，將相關(guān)規(guī)定與附錄資料一一對應(yīng)，能夠更好、更系統(tǒng)方便地指導(dǎo)經(jīng)濟責(zé)任審計工作開展，使審計人員不僅可以快速掌握相關(guān)要求，還能便捷地運用相關(guān)資料模板材料，將審計經(jīng)驗固化下來，為一線審計人員開展審計提供了全面針對性的審計實務(wù)操作規(guī)范的指導(dǎo)；同時，通過全面系統(tǒng)的工作規(guī)程指引，也為高質(zhì)量地開展經(jīng)濟責(zé)任審計工作提供了參考。三、經(jīng)濟責(zé)任審計標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的重點環(huán)節(jié)和主要內(nèi)容(一)縱向維度：經(jīng)濟責(zé)任審計標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的重點環(huán)節(jié)1.審前階段重點把握中長期規(guī)劃與年度計劃制定、審計組織、審前調(diào)查、大數(shù)據(jù)分析、審計實施方案制定審批、審前公告發(fā)布等環(huán)節(jié)，對各環(huán)節(jié)需開展的工作進(jìn)行系統(tǒng)謀劃和標(biāo)準(zhǔn)化。如審計組織環(huán)節(jié)，對組建審計組的人員構(gòu)成、外聘人員要求、回避情形等進(jìn)行了具體規(guī)定；非現(xiàn)場審計數(shù)據(jù)分析環(huán)節(jié)，對需查閱采集的數(shù)據(jù)、審計方法等進(jìn)行了明確，提高審前工作效率；審前調(diào)查環(huán)節(jié)，針對鎮(zhèn)街經(jīng)濟責(zé)任審計、黨政部門經(jīng)濟責(zé)任審計、國有企業(yè)經(jīng)濟責(zé)任審計，分類別確定了需要開展調(diào)查的內(nèi)容，還分別制定了供參考的審前調(diào)查清單，為審計人員提供參考。如針對鎮(zhèn)街領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟責(zé)任審計，制定了下屬單位調(diào)查表、銀行賬戶開戶情況調(diào)查表、政府負(fù)債、賬外應(yīng)收款情況調(diào)查表、資產(chǎn)(資源)管理情況表、政府投資建設(shè)項目調(diào)查表、采購及服務(wù)情況表等6張表單供審計組參考；國有企業(yè)審前調(diào)查表制定了重大經(jīng)濟決策統(tǒng)計表(投資情況表)、重大資本運作統(tǒng)計表、重大產(chǎn)權(quán)處置統(tǒng)計表、捐贈統(tǒng)計表、重大固定資產(chǎn)處置情況表、重大經(jīng)濟決策統(tǒng)計表(擔(dān)保)、工程項目情況表、工程標(biāo)段情況、股權(quán)基金投資管理體制建立及執(zhí)行情況、國有企業(yè)股權(quán)投資、基金投資情況調(diào)查表、國有企業(yè)股權(quán)投資收益情況調(diào)查表、國有企業(yè)基金投資收益情況調(diào)查表、企業(yè)基本情況表企業(yè)收支情況表、單位往來款情況、單位銀行存款情況、資產(chǎn)(資源)管理情況表、資產(chǎn)(資源)處置情況表等18張表單供參考。2.審中階段重點抓好現(xiàn)場審計、復(fù)核審理、審計報告等環(huán)節(jié)的質(zhì)量控制，突出流程規(guī)范和文書規(guī)范兩個重點，對現(xiàn)場審計進(jìn)行精細(xì)化管理。如對審計進(jìn)點會進(jìn)行了規(guī)范性的規(guī)定，對進(jìn)點會的時間、參加人員、進(jìn)點會議程進(jìn)行了說明；取證階段，從調(diào)查核實、審計談話、協(xié)助查詢、審計取證、簽證答復(fù)、中期匯報、審計底稿、口頭交換意見等方面，分別進(jìn)行精細(xì)化規(guī)范管理。如其中審計取證時，將審計取證單按取證內(nèi)容分為情況類和問題類，對每名審計人員賦予一個編碼，編制審計取證單按編碼和編制順序進(jìn)行編號，方便相關(guān)審計人員直接負(fù)責(zé)取證事項的對接溝通、底稿編制等工作；談話階段，對談話時間、談話人員、談話內(nèi)容、談話要求等分別進(jìn)行了標(biāo)準(zhǔn)化，并針對鎮(zhèn)街、部門、國企等不同類別單位分別制定審計(調(diào)查)談話記錄模板，為開展談話工作提供參考[4]。3.審后階段從審計整改、結(jié)果運用、容錯糾錯等環(huán)節(jié)入手，厘清各項工作程序和工作事項要求，進(jìn)一步加強審后工作的標(biāo)準(zhǔn)化精細(xì)化管理，更好地推動審計成果轉(zhuǎn)化運用。如容錯糾錯環(huán)節(jié)，引入了會商研判機制，針對提出的容錯糾錯事項，由市委審計委員會辦公室(審計局)審核后，召集紀(jì)委監(jiān)委、組織等部門召開會商研判會議進(jìn)行討論；涉及重大問題容錯糾錯的，提請市容錯糾錯裁定委員會進(jìn)行認(rèn)定；對爭議較大或難以認(rèn)定的問題，同步報告市委審計委員會，進(jìn)一步嚴(yán)格管理，減小自由裁量權(quán)。(二)橫向維度：經(jīng)濟責(zé)任審計標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的主要內(nèi)容從經(jīng)濟責(zé)任審計項目開展涉及到的幾方面重要內(nèi)容入手，對審計流程、文書格式模板、結(jié)果運用、審計整改等分別進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)范管理。1.審計流程標(biāo)準(zhǔn)化著眼經(jīng)濟責(zé)任審計過程，從審計工作計劃及部署、審計準(zhǔn)備、現(xiàn)場審計、審計文書初稿、復(fù)核與審理、審計報告成稿與送達(dá)、審計移送、審計整改、審計結(jié)果運用、容錯免責(zé)等幾個方面制定標(biāo)準(zhǔn)化操作流程，還按照審前準(zhǔn)備階段、現(xiàn)場審計階段、報告審理階段、審計整改階段繪制了經(jīng)濟責(zé)任審計標(biāo)準(zhǔn)化操作流程圖，使經(jīng)濟責(zé)任審計工作程序要求更簡潔、更直觀地呈現(xiàn)。2.審計模板標(biāo)準(zhǔn)化將經(jīng)濟責(zé)任審計過程中涉及到的文書，如聘請外部人員協(xié)議等相關(guān)資料、審前調(diào)查函、調(diào)查清單、采集電子數(shù)據(jù)的函、審前公告、經(jīng)濟責(zé)任審計進(jìn)點會會議議程、談話資料、協(xié)助查詢相關(guān)文書資料、審計取證單、審計底稿、重要管理事項記錄、審計結(jié)果文書、審計業(yè)務(wù)會議紀(jì)要、意見征詢回單、反饋會議程，以及整改、容錯免責(zé)等相關(guān)文書資料模板，作為標(biāo)準(zhǔn)化工作規(guī)程的附錄，規(guī)范文書格式、提高文書質(zhì)量，為審計工作提供參考。3.結(jié)果運用標(biāo)準(zhǔn)化為進(jìn)一步加強經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果的運用，2020年，Y市審計局制定了《經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果運用實施辦法》，細(xì)化規(guī)定了各相關(guān)職責(zé)部門加強審計結(jié)果運用的職責(zé)，并將巡察辦也納入結(jié)果運用責(zé)任單位，進(jìn)一步強化了“巡審結(jié)合”工作機制，有針對性地提出履責(zé)內(nèi)容。如規(guī)定在對其他單位開展巡察時，要將以往審計發(fā)現(xiàn)問題整改情況納入本次巡察的重點內(nèi)容，并將不整改、虛假整改、審計整改不到位或?qū)覍弻曳竼栴}寫入巡察報告；此外，還將重大疑難問題如何定責(zé)、如何追責(zé)、如何認(rèn)定整改等方面內(nèi)容納入與組織部等部門會商研判內(nèi)容，群策群力解決疑難重大問題，更好地推進(jìn)審計結(jié)果運用。4.審計整改標(biāo)準(zhǔn)化加強對經(jīng)濟責(zé)任審計整改工作的管理，對審計整改工作進(jìn)一步提出了細(xì)化的要求。為做好審計整改工作部署，建立了經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果反饋會機制，對反饋會的參加人員、反饋會流程進(jìn)行了規(guī)定，派駐紀(jì)檢組和組織部相關(guān)人員也參與列席反饋會，并提出要求。在反饋會上，審計組就如何落實審計整改工作對被審計單位進(jìn)行具體指導(dǎo)，使被審計單位更加重視審計整改工作，推動審計整改工作更加順利進(jìn)行。此外，還對聯(lián)合開展經(jīng)濟責(zé)任審計成果整改專項督察，落實交替領(lǐng)導(dǎo)整改責(zé)任進(jìn)行了說明；對整改方案、整改報告的撰寫、審核，審計整改的時間節(jié)點、流程等也都進(jìn)行了具體明確的規(guī)定，還建立了審計整改結(jié)果會商研判機制，由市委組織部和市委審計委員會辦公室、市審計局共同組織實施，視情邀請紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)、聯(lián)席會議其他成員單位和主管部門參加，對重大疑難問題進(jìn)行分析研究共同形成會商研判意見，對于被審計單位是否完成整改、是否采取積極的整改措施、未完成整改內(nèi)同是否屬于歷史遺留、需多部門協(xié)調(diào)等難整改問題作出一致判斷。四、經(jīng)濟責(zé)任審計標(biāo)準(zhǔn)化工作規(guī)程的實踐與思考(一)經(jīng)濟責(zé)任審計標(biāo)準(zhǔn)化工作規(guī)程實施效果在發(fā)布《規(guī)程》的同時，還以召開經(jīng)濟責(zé)任審計聯(lián)席會議為契機，將相關(guān)內(nèi)容向聯(lián)席會議成員各單位進(jìn)行了介紹，并發(fā)放了相關(guān)資料，使個相關(guān)單位也明確自身應(yīng)履行的職責(zé)或需提供的相關(guān)協(xié)助工作。經(jīng)過《經(jīng)濟責(zé)任審計標(biāo)準(zhǔn)化操作規(guī)程》的實施，推動經(jīng)濟責(zé)任審計更加規(guī)范，也進(jìn)一步加強了與組織、紀(jì)檢等部門的聯(lián)系，還使審計人員更加快速地熟悉經(jīng)濟責(zé)任審計工作、提高了審計工作效率[5]。(二)對進(jìn)一步完善和改進(jìn)的思考經(jīng)濟責(zé)任審計工作流程相對較為復(fù)雜，各類文書種類較多，在實踐過程中，《規(guī)程》可能會有一些操作復(fù)雜的細(xì)化規(guī)定，或是上位法規(guī)或政策內(nèi)容又進(jìn)行了變更，因此，《規(guī)程》需要不斷地結(jié)合實際應(yīng)用情況進(jìn)行修改完善；同時，隨著審計實踐工作的不斷發(fā)展，也會有一些新的經(jīng)驗、好的做法積累下來，因此，在實施的過程中，仍需常抓不懈地及時進(jìn)行研究、總結(jié)、完善，進(jìn)一步把經(jīng)濟責(zé)任審計實