略論我國(guó)反壟斷立法中的禁止行政性壟斷制度

文章來源：中顧法律網(wǎng)上網(wǎng)找律師就到中顧法律網(wǎng)快速專業(yè)解決您的法律問題略論我國(guó)反壟斷立法中的禁止行政性壟斷制度王先林上海交通大學(xué)法學(xué)院教授關(guān)鍵詞:壟斷/行政性壟斷/反壟斷立法內(nèi)容提要:行政性壟斷是指行政主體濫用行政權(quán)力排斥和限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為。它并非為我國(guó)所特有,但在我國(guó)更為突出。行政性壟斷具有多方面的危害性,在我國(guó)“入世”的背景下尤其表現(xiàn)為與WTO基本原則相沖突。行政性壟斷應(yīng)當(dāng)納入我國(guó)統(tǒng)一的反壟斷法中加以規(guī)制。行政性壟斷或行政性限制競(jìng)爭(zhēng)行為,是我國(guó)學(xué)者在研究壟斷或限制競(jìng)爭(zhēng)行為時(shí),為與傳統(tǒng)的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體的壟斷或限制競(jìng)爭(zhēng)行為(即所謂的經(jīng)濟(jì)性壟斷)相區(qū)別而提出來的。我國(guó)曾經(jīng)有不少學(xué)者認(rèn)為行政性壟斷是中國(guó)的特色,為中國(guó)所獨(dú)有,但隨著認(rèn)識(shí)的深化,越來越多的人認(rèn)識(shí)到行政性壟斷不僅存在于中國(guó),在其他經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的國(guó)家也大量存在,甚至在西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家也同樣存在，(近幾年,德國(guó)和其他西方國(guó)家的多位反壟斷法專家和官員來中國(guó)參加有關(guān)研討會(huì)時(shí),都在發(fā)言中強(qiáng)調(diào)指出各自國(guó)家存在著我們所謂的行政性壟斷現(xiàn)象。實(shí)際上,有關(guān)國(guó)家的反壟斷法通過解釋或明確規(guī)定也適用于政府所為的限制競(jìng)爭(zhēng)行為)只不過這個(gè)問題在我國(guó)由傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中顯得非常突出。行政性壟斷雖然具有不同于一般經(jīng)濟(jì)性壟斷的特點(diǎn),但它們?cè)诒举|(zhì)上都是對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的限制,其結(jié)果都破壞了自由公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序,因而應(yīng)當(dāng)受到同樣的規(guī)制。而且,既然行政性壟斷在我國(guó)表現(xiàn)得更為嚴(yán)重和突出,那么我國(guó)也就更有理由和必要對(duì)其進(jìn)行有效的規(guī)制。一、行政性壟斷的基本界定對(duì)于行政性壟斷,目前還沒有一個(gè)統(tǒng)一的表述。雖然人們?cè)谛姓詨艛嗨傅幕粳F(xiàn)象上有大致相同的認(rèn)識(shí),但從眾多不同的概念界定中還是可以看出它們的分歧的。這種分歧主要包括以下方面:第一,行政性壟斷的主體的不同表述,有“政府及其所屬部門”、“政府和政府部門”、“地方政府行政機(jī)關(guān)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)管理部門”、“政府行政機(jī)關(guān)或其授權(quán)單位”、“行政主體”等多種;第二,行政性壟斷是一種壟斷狀態(tài),還是一種壟斷行為,還是既包括壟斷狀態(tài)也包括壟斷行為;第三,行政性壟斷都是非法的,還是既有非法的行政性壟斷又有合法的行政性壟斷。由于行政性壟斷的實(shí)施主體除了政府和政府部門外,還包括行政機(jī)關(guān)授權(quán)的組織,因此完全可以用“行政主體”或“行政組織”來統(tǒng)稱,以避免具體列舉的不準(zhǔn)確、不完整的問題。又由于行政性壟斷和國(guó)家壟斷是有區(qū)別的,這種區(qū)別主要表現(xiàn)在:第一,主體不同。行政壟斷是行政主體憑借行政權(quán)力實(shí)施的壟斷,其主體是行政機(jī)關(guān)及法律授權(quán)的組織;國(guó)家壟斷是國(guó)家實(shí)施的壟斷或憑借國(guó)家權(quán)力實(shí)施的壟斷,其主體是國(guó)家。第二,產(chǎn)生的根源不同。行政壟斷產(chǎn)生的根源是局部壟斷在主體方面存在交叉的可能性,如地方政府部門既可能是地區(qū)壟斷的實(shí)施者,亦可能是部門壟斷的實(shí)施者,但就基本方面而言,兩者的區(qū)分還是比較明顯的,表現(xiàn)了行政權(quán)力的不同輻射方向。其他利用行政權(quán)力實(shí)施的壟斷,是指除地區(qū)壟斷和部門壟斷之外的其他行政性壟斷情形,如強(qiáng)制交易和強(qiáng)制聯(lián)合限制競(jìng)爭(zhēng)行為(如強(qiáng)制聯(lián)合定價(jià),強(qiáng)制聯(lián)合拒銷、拒購(gòu))等。此外,作為一種行政行為,行政性壟斷既可以表現(xiàn)為抽象行政性行為,也可以表現(xiàn)為具體行政行為。二、行政性壟斷與WTO基本原則的沖突關(guān)于行政性壟斷的危害,可以從很多方面來看。首先,與經(jīng)濟(jì)性壟斷一樣,行政性壟斷人為地在一定的交易領(lǐng)域里限制甚至消滅了競(jìng)爭(zhēng),破壞了自由公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序,扭曲了資源配置,抑制了經(jīng)濟(jì)活力,阻礙了全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成和發(fā)展。進(jìn)一步看,行政性壟斷是行政主體依靠其行政權(quán)力,通過行政組織和行政手段實(shí)施的,這對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的破壞性往往是致命的、嚴(yán)重的,特別是抽象的行政壟斷行為,其影響的范圍廣泛而持久,從其發(fā)生作用的廣度和深度看,行政性壟斷較經(jīng)濟(jì)性壟斷對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的危害更為嚴(yán)重。同時(shí),行政性壟斷還具有經(jīng)濟(jì)性壟斷所不具有的社會(huì)危害性,即政治上的危害性,如行政性壟斷容易滋生社會(huì)腐敗現(xiàn)象和不正之風(fēng),產(chǎn)生新的社會(huì)分配不公,破壞社會(huì)主義法制的統(tǒng)一,因而更加為人們所關(guān)注。而在我國(guó)已經(jīng)“入世”、成為WTO正式成員之后,行政性壟斷除了上述經(jīng)濟(jì)上、政治上的危害之外,還有另一個(gè)層面的危害,即與WTO基本原則相沖突,影響我國(guó)履行“入世”的承諾。從總體上說,行政性壟斷對(duì)一部分國(guó)內(nèi)市場(chǎng)主體(本地區(qū)的、本行業(yè)的或者被指定的企業(yè))的特殊“保護(hù)”、“優(yōu)惠”或授予特許權(quán),而對(duì)其他主體進(jìn)入本地市場(chǎng)規(guī)定極其苛刻的條件,這必然導(dǎo)致國(guó)內(nèi)的其他市場(chǎng)主體以及國(guó)外的市場(chǎng)主體受到歧視待遇甚至被不公正地排擠出市場(chǎng),這首先就與WTO的非歧視原則中的國(guó)民待遇原則相悖。因?yàn)?國(guó)民待遇原則要求任何成員方對(duì)其他成員方的產(chǎn)品、服務(wù)或服務(wù)提供者及知識(shí)產(chǎn)權(quán)所有者和持有者所提供的待遇,不低于本國(guó)同類產(chǎn)品、服務(wù)或服務(wù)提供者及知識(shí)產(chǎn)權(quán)所有者和持有者所享有的待遇。它通過直接約束成員方的“受政府控制的事項(xiàng)”,為實(shí)現(xiàn)國(guó)際間市場(chǎng)主體的公平競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造條件。而行政性壟斷恰恰是在“受政府控制的事項(xiàng)”上,不僅在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)主體間實(shí)行差別待遇,而且也必然在外國(guó)主體和部分國(guó)內(nèi)主體間實(shí)行差別待遇,從而直接構(gòu)成了對(duì)WTO國(guó)民待遇原則的違反。除國(guó)民待遇原則外,行政性壟斷往往同時(shí)也違反了WTO其他的基本原則。例如,據(jù)以實(shí)施行政性壟斷的規(guī)范性文件往往并不公開,這就違反了WTO透明度原則;行政性壟斷以不正當(dāng)限制競(jìng)爭(zhēng)的方式在某一行業(yè)或某一地區(qū)妨礙了正常的市場(chǎng)準(zhǔn)入,建立了新的壁壘,這與WTO自由貿(mào)易原則相悖;不言而喻,在實(shí)施行政性壟斷的情況下,WTO的公平競(jìng)爭(zhēng)原則更是無法實(shí)現(xiàn)的;實(shí)施行政性壟斷更難實(shí)現(xiàn)程序公正的要求。此外,行政性壟斷還背離了法制統(tǒng)一的原則,妨礙了WTO各項(xiàng)規(guī)則在我國(guó)的統(tǒng)一實(shí)施,因?yàn)樾姓詨艛嗤憩F(xiàn)為地方政府及其部門采取與中央精神相悖的立法、政策和措施?？傊?行政性壟斷會(huì)造成對(duì)WTO基本原則的違背,妨礙我國(guó)作為正式成員方承諾義務(wù)的全面履行。三、行政性壟斷行為的法律規(guī)制方式我國(guó)目前存在著比較嚴(yán)重的行政性壟斷,其產(chǎn)生的原因是比較復(fù)雜的,但主要還是體制上的。無論是“從全局性的國(guó)家壟斷到局部性行政壟斷”還是“從行政利益的一元到行政利益的多元”,[1]這都屬于經(jīng)濟(jì)和政治體制上轉(zhuǎn)變。因此,行政性壟斷是體制性產(chǎn)物,其最終解決無疑需要深化經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革,但是,不能因此而得出不需要法律、尤其是反壟斷法解決的結(jié)論來。實(shí)際上,作為由復(fù)雜的、綜合的原因引起的行政性壟斷問題確實(shí)需要多種手段解決,實(shí)行綜合治理。其中,深化經(jīng)濟(jì)和政治體制改革是非常必要的,但不是惟一的,甚至也不是最可靠的,尤其不能坐等改革。而法律方面措施更是必不可少的,這除了通過包括《行政許可法》等其他法律措施外,其核心內(nèi)容還是制定和實(shí)施包括規(guī)制行政性壟斷內(nèi)容在內(nèi)的反壟斷法。雖然不能指望一部反壟斷法能夠解決行政性壟斷的全部問題,但是在實(shí)行依法治國(guó)的今天,這種措施是帶有根本性的,也是最終能夠靠得住的。同時(shí),制定和實(shí)施反壟斷法來規(guī)制行政性壟斷本身既是經(jīng)濟(jì)和政治體制改革的一部分,也必將進(jìn)一步推動(dòng)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和政治體制的改革。實(shí)際上,由于行政性壟斷并非為我國(guó)所獨(dú)有,因此存在行政性壟斷現(xiàn)象的其他國(guó)家(一般來說其情況沒有我國(guó)目前這樣嚴(yán)重)也有許多是通過制定和實(shí)施反壟斷法來解決行政性壟斷問題的。即使像美國(guó)這種傳統(tǒng)的成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家,也存在規(guī)制行政性壟斷的法律。在美國(guó)反托拉斯法中,“人(Person)”可以指代任何主體。在美國(guó)最早的反托拉斯法《謝爾曼法》中規(guī)定:任何人簽訂契約,或從事聯(lián)合或共謀,用來限制州際或與外國(guó)之間的貿(mào)易或商業(yè),是嚴(yán)重犯罪(第一條);任何人壟斷或企圖壟斷,或與他人聯(lián)合、共謀壟斷州際或與外國(guó)間的商業(yè)和貿(mào)易,是嚴(yán)重犯罪(第二條)。根據(jù)最高法院的判決,反托拉斯法適用的對(duì)象也包括在訴訟中作被告的市政機(jī)關(guān),即市政機(jī)關(guān)限制競(jìng)爭(zhēng)的行為不能從聯(lián)邦反托拉斯法中得到豁免。美國(guó)聯(lián)邦最高法院雖然在1943年P(guān)arkerv.Brown一案中提出了國(guó)家行為說(ThestateActionDoctrine),即國(guó)家主權(quán)行為可以得到反托拉斯法的豁免,美國(guó)各州為實(shí)施其經(jīng)濟(jì)政策而頒布的法規(guī)可以不受聯(lián)邦反托拉斯法的制約。但是依照這個(gè)判決,企業(yè)卻不能因執(zhí)行州政府的法令而違反聯(lián)邦的反托拉斯法,否則,就是違反了聯(lián)邦法優(yōu)于州法的原則。因此,美國(guó)各州雖然有權(quán)制定本州的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則,但它們卻不得使企業(yè)的行為背離謝爾曼法和聯(lián)邦的其他競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則。以后的判決特別是在1980年Midcal一案的判決中,聯(lián)邦最高法院的這種觀點(diǎn)有所改變,承認(rèn)企業(yè)以及州政府的下屬機(jī)構(gòu)為貫徹和執(zhí)行州政府的法令和行為,也可得到聯(lián)邦反壟斷法的豁免,但這些行為必須是經(jīng)州政府以法律形式明確認(rèn)可,且在州政府的監(jiān)督之下進(jìn)行的。由此,州政府的下屬機(jī)構(gòu)不能因有著政府實(shí)體的地位就可以自動(dòng)得到聯(lián)邦反托拉斯法的豁免。1984年美國(guó)通過了《地方政府反托拉斯法令》(TheLocalGovernmentAntitrustAct),該法豁免了地方政府的三倍罰款,但沒有規(guī)定地方政府可以從禁令以及衡平法的其他救濟(jì)中得到豁免。[2](P276-277)至于前蘇聯(lián)、東歐等經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家,由于本身也存在著較為嚴(yán)重的行政性壟斷問題,因此其通過相關(guān)反壟斷法加以規(guī)制也就不足為怪了。如俄羅斯1995年《關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)和在商品市場(chǎng)中限制壟斷活動(dòng)的法律》第7、8、9條分別對(duì)行政機(jī)構(gòu)抑制競(jìng)爭(zhēng)的法令、行為協(xié)議及權(quán)力經(jīng)商等活動(dòng)作出了禁止性的規(guī)定。又如烏克蘭1992年2月頒布并在1995年7月修訂的《禁止壟斷和企業(yè)活動(dòng)中不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為法》第6條特對(duì)行政性歧視行為作出列舉性規(guī)定。此外,保加利亞等國(guó)的反壟斷法中也對(duì)相關(guān)行政性壟斷問題作了規(guī)定。這表明,以反壟斷法規(guī)制行政性壟斷已成為許多經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌中的國(guó)家的通行做法。我國(guó)對(duì)行政性壟斷的法律規(guī)范分散在有關(guān)法律法規(guī)之中,主要有《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第7條和2001年國(guó)務(wù)院發(fā)布施行的《關(guān)于禁止在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中實(shí)行地區(qū)封鎖的規(guī)定》。但這遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了目前我國(guó)規(guī)制行政性壟斷的現(xiàn)實(shí)需要,因此迫切需要通過制定完整的反壟斷法來為我國(guó)全面規(guī)制行政性壟斷提供有效的法律依據(jù)。目前,我國(guó)法學(xué)界和實(shí)務(wù)部門對(duì)于行政性壟斷的一些問題尚未取得完全一致的意見。雖然還有學(xué)者不主張我國(guó)目前制定反壟斷法,或者雖主張制定反壟斷法但不規(guī)定行政性壟斷問題,或者將行政性壟斷單獨(dú)立法,但是主張我國(guó)要制定反壟斷法并在其中規(guī)定行政性壟斷問題則似乎是多數(shù)人的觀點(diǎn)。不過,就那些積極主張我國(guó)應(yīng)當(dāng)盡快制定反壟斷法并且應(yīng)當(dāng)規(guī)定行政性壟斷的意見來說,在一些具體問題上也還有分歧。例如,許多人都主張應(yīng)對(duì)行政性壟斷的行為表現(xiàn)及其法律責(zé)任作出專門的規(guī)定(設(shè)立專章),我國(guó)有關(guān)部門多年來所草擬的反壟斷法大綱或草案的歷次文本(包括最新的文本即2005年3月20日的《中華人民共和國(guó)反壟斷法》,以下簡(jiǎn)稱“2005年3月20日稿”)中都是對(duì)行政性壟斷的內(nèi)容設(shè)專章規(guī)定的。但也有學(xué)者不同意這樣做。當(dāng)然,這種不同意不意味著反壟斷法不應(yīng)規(guī)制行政性壟斷行為,而是主張不以主體來對(duì)壟斷行為進(jìn)行分類,而應(yīng)按照壟斷行為本身的不同形態(tài)作出列舉規(guī)定,并認(rèn)為這樣不是弱化而是強(qiáng)化了對(duì)行政性壟斷的規(guī)制。[3](P137-145)有的學(xué)者鑒于經(jīng)濟(jì)性壟斷和行政性壟斷都是限制競(jìng)爭(zhēng)的一種,不必在反壟斷立法中特別標(biāo)明某些壟斷的經(jīng)濟(jì)性和某些壟斷的行政性,只需在一定的條文中以列舉的方式集中規(guī)定性質(zhì)相同的限制競(jìng)爭(zhēng)行為,即可在技術(shù)上解決了。[1]也有學(xué)者主張?jiān)诜磯艛嗔⒎ㄖ?只要規(guī)定了政府行政機(jī)關(guān)在實(shí)施壟斷限制競(jìng)爭(zhēng)時(shí)與企業(yè)實(shí)施壟斷限制競(jìng)爭(zhēng)時(shí)處于同等的法律地位(即美國(guó)在20世紀(jì)70年代末確立的反壟斷法里的“同等對(duì)待”原則),同樣地受反壟斷法律的調(diào)整,違法時(shí)同等地接受法律制裁,亦即政府行政機(jī)關(guān)在限制和排斥競(jìng)爭(zhēng)方面除非有國(guó)家特別授權(quán)外,不享有特權(quán)。[4]在解決了我國(guó)制定反壟斷法時(shí)應(yīng)當(dāng)規(guī)定行政性壟斷這一原則性問題的前提下,采取什么具體方式規(guī)定的問題只是技術(shù)性的問題。在筆者看來,上述關(guān)于在反壟斷法中不專門、單獨(dú)規(guī)定行政性壟斷,而將其與其他壟斷行為按照行為的性質(zhì)、類型放在一起規(guī)定在理論上更具有合理性,更符合反壟斷法作為行為法的性質(zhì)。這樣,反壟斷法對(duì)行政性壟斷也和對(duì)經(jīng)濟(jì)性壟斷(也無論其主體是本國(guó)人還是外國(guó)人)一樣,設(shè)定同樣的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則,既不放縱,也不特別嚴(yán)苛,而是進(jìn)行合理、有效地規(guī)制。不過,從突出對(duì)行政性壟斷的規(guī)制和條文設(shè)置的方便出發(fā),采取專章規(guī)定行政性壟斷也未嘗不可,畢竟,有規(guī)定總比沒有規(guī)定好?！?005年3月20日稿”第五章就以專章規(guī)定了“禁止行政性壟斷”,并用四個(gè)條文分別具體規(guī)定了禁止強(qiáng)制買賣、限制市場(chǎng)準(zhǔn)入、強(qiáng)制經(jīng)營(yíng)者限制競(jìng)爭(zhēng)以及抽象的行政性壟斷行為。其中,第37條規(guī)定:“政府及其所屬部門不得濫用行政權(quán)力,限定他人買賣其指定的商品或指定的經(jīng)營(yíng)者的商品,限制其他經(jīng)營(yíng)者正當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)活動(dòng)。”第38條規(guī)定:“政府及其所屬部門不得濫用行政權(quán)力,限制經(jīng)營(yíng)者的市場(chǎng)準(zhǔn)入,排除、限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)?！钡?9條規(guī)定:“政府及其所屬部門不得濫用行政權(quán)力,強(qiáng)制經(jīng)營(yíng)者從事本法所禁止的排除或者限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為?！钡?0條規(guī)定:“政府及其所屬部門不得違反法律、行政法規(guī),制定含有排除或者限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的規(guī)定,妨礙建立和完善全國(guó)統(tǒng)一、規(guī)范有序的市場(chǎng)體系,損害公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境?！备鶕?jù)前文的有關(guān)分析,這里對(duì)行政性壟斷的規(guī)定方式并非最理想的,但是這樣的條款如果能最終通過,那也就是不錯(cuò)的了,畢竟它對(duì)行政性壟斷的基本情形都作了概括性的規(guī)定,特別是對(duì)抽象的行政性壟斷行為作出了明確規(guī)定,為處理行政性壟斷行為提供了基本的法律依據(jù)。對(duì)于行政性壟斷行為的法律