中國電信業(yè)的制度變遷與制度均衡樣本

中華人民共和國電信業(yè)制度變遷與制度均衡中華人民共和國電信業(yè)改革過程實質(zhì)上就是制度變遷過程。為了調(diào)節(jié)中華人民共和國電信業(yè)制度供求不均衡狀況，改革開放以來，特別是20世紀90年代中期后來，中華人民共和國電信業(yè)進行了一系列重大改革，發(fā)展業(yè)績可圈可點。那幺，通過制度供求動態(tài)調(diào)節(jié)，當前與否達到了基本均衡呢？

中華人民共和國電信業(yè)制度均衡現(xiàn)狀

判斷制度安排與否達到了均衡點，一方面涉及到均衡點判斷原則。雖然沒有嚴格意義上制度均衡原則，但中華人民共和國電信業(yè)市場化改革取向和全球電信業(yè)變革趨勢，使咱們有理由將有效電信市場競爭格局作為實現(xiàn)制度均衡參照系。所謂有效競爭，就是將產(chǎn)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟性和適度競爭有機結合市場構造，它可以提高資源配備效率，刺激產(chǎn)業(yè)技術創(chuàng)新，減少生產(chǎn)和交易成本，充分滿足社會需求，實現(xiàn)電信產(chǎn)業(yè)帕雷托改進。

依照這一原則來評判，中華人民共和國電信業(yè)當前制度績效并不抱負。

從市場構造看：由于國內(nèi)仍實行相對嚴格市場準入政策，限制國內(nèi)民間資本和外資進入電信服務領域，在一定限度上抑制了供應能力迅速增長及技術、業(yè)務和市場創(chuàng)新步伐，妨礙了經(jīng)營效率提高；市場集中度過高，使各運營商難以在同一層次上展開公平有效競爭；實行分業(yè)經(jīng)營、嚴格限制各運營商經(jīng)營范疇、不準交叉進入，導致公司無法充分運用各種生產(chǎn)要素開展全方位競爭，減少了規(guī)模經(jīng)濟性和范疇經(jīng)濟性。

從市場行為看：由于國有產(chǎn)權始終居于主導地位，市場競爭主體缺少應有勉勵與約束，加之管制不到位，導致運營商之間盲目打價格戰(zhàn)，熱衷于搞不合法方略行為；主導運營商反競爭行為和新進入運營商不規(guī)范經(jīng)營導致了市場競爭失序；政府對電信業(yè)務定價干預過多，市場化價格機制遠未形成；電信消費者尚處在明顯弱勢地位，其知情權、參加權、平等交易權經(jīng)常被忽視，由于電信服務質(zhì)量改進緩慢，消費者無法及時、充分地分享技術進步和市場競爭帶來福利提高。

從市場績效看：從信息產(chǎn)業(yè)部電信研究院刊登《中華人民共和國電信行業(yè)國際競爭力報告》可以看出，中華人民共和國電信業(yè)制度競爭力較弱，在所選用31個國家中居第27位，不但與發(fā)達國家差距很大，甚至與某些發(fā)展中華人民共和國家相比也存在明顯差距。而按全員勞動生產(chǎn)率及增長率、每主線電信業(yè)務收入、每員工電話主線數(shù)等6項指標綜合評價中華人民共和國電信公司競爭力，在31個國家中居末位。

由此可見，中華人民共和國電信業(yè)市場構造、市場行為和市場績效都沒有達到應有均衡水平。

制度非均衡狀況成因

在制度需求一定條件下，制度非均衡狀況是由制度供應方面因素導致，涉及供應局限性與供應“過?！眱蓚€方面。

（一）制度供應局限性

供應時滯。對新制度服務需求產(chǎn)生往往先于該制度實際供應形成，即對潛在利潤結識與新制度安排產(chǎn)生之間存在一定期滯。隨著中華人民共和國電信業(yè)內(nèi)外部環(huán)境不斷變化，制度供求矛盾顯現(xiàn)和展開需要一種過程，人們對這一問題結識在這一過程中逐漸深化，對制度創(chuàng)新需求日益迫切，制度設計和操作需要逐漸完善，其間必然要經(jīng)歷4種制度變遷時滯，即結識和組織時滯、制度創(chuàng)造時滯、菜單選取時滯和啟動時滯。這種由供應時滯所導致制度供應局限性是制度變遷過程中普遍現(xiàn)象。

政府決策者雙重約束。政府最基本目的有兩個，一是統(tǒng)治者目的，二是社會目的。在中華人民共和國電信業(yè)改革過程中，政府時常面臨雙重約束條件下兩難選取。一方面，電信業(yè)制度需求變化、公眾對電信業(yè)改革日益高漲呼聲，規(guī)定政府大力推動電信業(yè)改革，盡快變化既有制度安排；另一方面，政府出于政治、經(jīng)濟等方面綜合考慮，又不得不謹慎從事。從政治上講，長期以來，電信業(yè)作為國家通信系統(tǒng)和基本產(chǎn)業(yè)，與國家主權和國家安全密切相聯(lián)。同步，近年來電信技術迅速發(fā)展和產(chǎn)業(yè)組織復雜演變，特別是世界電信業(yè)在此過程中浮現(xiàn)潮起潮落，都增長了政府履行產(chǎn)業(yè)制度變遷不擬定性。從經(jīng)濟上講，政府同樣面臨兩難選取。恰當放松管制，有助于減輕政府對基本產(chǎn)業(yè)投資和財政補貼，還可以進一步刺激需求，增長財政收入。但如果完全放開電信市場，除了上述政治約束外，在國家宏觀經(jīng)濟環(huán)境和法制環(huán)境特別是產(chǎn)權制度、市場競爭機制遠不健全狀況下，勢必導致運營商之間價格戰(zhàn)升級，重復建設加劇，影響資源配備效率，雖然不考慮規(guī)模經(jīng)濟性損失，最后也會減少政府財政收入。這種政治和經(jīng)濟約束是影響政府決策函數(shù)決定性變量。

體制性供應局限性。人類社會有兩種制度供應形式，一是政府壟斷制度供應，二是自由創(chuàng)新體制。經(jīng)濟史研究表白，政府壟斷制度供應方向往往與社會凈收益方向不一致，雖然兩者目的兼容，政府供應效率也經(jīng)常低于自由創(chuàng)新體制。回顧中華人民共和國電信業(yè)改革歷程，每次制度變革都是由政府主導，政府在決定中華人民共和國電信業(yè)制度供應方向、形式、進程方面始終居主導地位，使得社會或非政府主體對制度需求與政府主體制度供應存在差別，從而導致體制性制度供應局限性。

（二）制度供應“過?！?/p>

制度供應“過?！敝赶鄬τ谏鐣χ贫刃枨蠖?，有些制度是多余，或者某些過時、無效制度仍在發(fā)揮作用，從而導致制度供求處在非均衡狀態(tài)。這種狀況在供應主導型制度變遷中特別突出。中華人民共和國電信業(yè)制度變遷屬于典型政府供應主導型制度變遷，咱們可以從對“過?！敝贫刃枨笈c供應兩個方面進行分析。

電信運營商有對“過?！敝贫刃枨?/p>

施蒂格勒以為，當前美國經(jīng)濟中管制現(xiàn)象不能用“市場失靈”理論來解釋，卻可以用利益集團對政府管制需求來解釋。國內(nèi)在籌劃經(jīng)濟體制下對電信業(yè)管制政策是出于政治和經(jīng)濟考慮，并借鑒原蘇聯(lián)和東歐通信管理體制安排。通過近年運作和發(fā)展，沿著既定途徑形成了收益遞增和自我強化機制，存在著明顯途徑依賴性。其深層次因素在于主管部門對產(chǎn)業(yè)或部門利益自我保護。長期以來，主管部門身兼行業(yè)管制與公司運營雙重職能。在壟斷經(jīng)營條件下，一方面，主管部門沒有外部競爭壓力，自上而下自成體系；另一方面，在電信需求劇增、供求矛盾突出狀況下，按國家管制價格提供電信服務一度成為一種稀缺資源，掌握這種資源部門或人員便有了某種地位和特權，從而為“設租”和“尋租”提供了制度空間。此外，壟斷經(jīng)營所獲得高額利潤使電信業(yè)生產(chǎn)條件、工作條件及員工薪酬福利水平遠高于其他產(chǎn)業(yè)。這些都形成了電信運營商既得利益。利益集團對即將發(fā)生、顯然會危及其既得利益制度變革會“理性”地設立各種障礙，至少不也許容易放棄。

主管部門有提供“過?！敝贫纫庠负湍芰?/p>

制度變遷所產(chǎn)生社會凈收益與產(chǎn)業(yè)主管部門凈收益并非一致。在政府主導制度供應狀況下，主管部門制度安排不一定能實現(xiàn)社會收益最大化。由于主管部門是理性“經(jīng)濟人”，她們在履行政府職能同步，可以以履行政府職能為借口，保護和擴大自身既得利益。只要被管制對象（運營商）對“過?！碑a(chǎn)業(yè)制度安排有需求，對管制者而言，維護原有制度安排，既可以大大減少制度轉(zhuǎn)換成本，又可以維系“政治設租”和“尋租”局面。這對制度供求雙方是心照不宣事情。這里無意指責國家主管部門因部門利益作祟而不作為，由于從本質(zhì)上講，任何政體或體制下制度安排都不也許是中性，它實質(zhì)上是各種利益集團運用各自地位、權力或影響力彼此較勁、重復博弈成果，這是政治史學和經(jīng)濟史學重復驗證普遍結論。總之，產(chǎn)業(yè)主管部門同樣存在對“過?！敝贫裙緩揭蕾囆?，它決定了主管部門對電信業(yè)制度變遷意愿和能力。

中華人民共和國電信業(yè)制度變遷途徑選取

新制度經(jīng)濟學以為，制度環(huán)境決定經(jīng)濟運營成本和資源配備效率。當前，中華人民共和國電信業(yè)存在許多問題都可以在制度安排方面找到因素。研究表白，有效市場競爭和產(chǎn)權制度安排是中華人民共和國電信業(yè)制度變遷基本走向，電信業(yè)一定限度自然壟斷屬性和外部性又決定了產(chǎn)業(yè)管制必要性。因而，競爭機制、產(chǎn)權制度和政府管制是決定將來中華人民共和國電信業(yè)制度變遷、實現(xiàn)新制度均衡基本途徑。

（一）市場競爭環(huán)境

完善既有電信市場構造核心是依照該產(chǎn)業(yè)不同環(huán)節(jié)經(jīng)濟特性差別性及競爭性質(zhì)變化，區(qū)別自然壟斷業(yè)務和非壟斷業(yè)務?；驹瓌t是對有一定自然壟斷性（純粹電信自然壟斷業(yè)務當前并不存在）業(yè)務實行較為嚴格市場管制，容許有限公司經(jīng)營，保證規(guī)模收益。固然，對自然壟斷性業(yè)務也不一定采用獨家壟斷經(jīng)營，由于這涉及到壟斷業(yè)務規(guī)模收益和壟斷所產(chǎn)生社會福利損失之間取舍問題，同樣需要引入競爭機制；對競爭性業(yè)務則放開經(jīng)營，充分發(fā)揮市場機制作用。

根據(jù)這一觀點，在固定電話領域，應勉勵各家運營商互相進入開展同質(zhì)或異質(zhì)競爭；同步，通過放松進入管制，容許有線電視公司、衛(wèi)星通信公司、移動通信公司甚至電力公司采用不同方式進入本地電話市場。移動通信市場潛力巨大，規(guī)模經(jīng)濟性不太顯著，且當前市場集中度過高，不利于公平競爭，考慮到3G技術日臻成熟，引入新運營商恰逢其時。近期，應考慮賦予中華人民共和國電信和中華人民共和國網(wǎng)通移動通信經(jīng)營權，或通過電信體制重組，盡快形成移動通信市場若干寡頭競爭格局。通過融合基本網(wǎng)，擬定適當資費原則，提高ISP服務層次，哺育增值電信業(yè)務主體，在該領域形成有效競爭。為適應“三網(wǎng)融合”趨勢，應適時容許電信和廣播電視互相進入對方市場，在激發(fā)老式業(yè)務競爭活力同步，拓展融合后新業(yè)務市場。

（二）產(chǎn)權制度改革

要構建有效競爭市場格局，市場機制和產(chǎn)權改革缺一不可。在這方面，發(fā)達國家和某些發(fā)展中華人民共和國家近年來電信改革經(jīng)驗教訓給了咱們深刻啟示。事實上，當前中華人民共和國電信業(yè)存在諸多問題（如不規(guī)范競爭、打價格戰(zhàn)、重復建設及市場績效欠佳、缺少國際競爭力等），其深層次因素都與產(chǎn)權安排方面缺陷密切有關。沒有富有生產(chǎn)性和約束性產(chǎn)權制度，就不也許最后形成有效競爭市場格局。

為此，一方面應當積極推動既有電信運營公司改制上市，合理安排產(chǎn)權構造，實現(xiàn)產(chǎn)權多元化，建立規(guī)范有效法人治理構造。對上市經(jīng)營壟斷性業(yè)務公司，可保持國家絕對控股或相對控股；對經(jīng)營非壟斷性業(yè)務公司，可全面放開股權，國有股權要減持或逐漸退出。另一方面，積極勉勵國內(nèi)民間資本以參股、獨資、合資等形式進入電信產(chǎn)業(yè)，繁華電信市場。第三，發(fā)展中外合資電信公司，經(jīng)批準后容許其經(jīng)營基本電信業(yè)務和增值電信業(yè)務，切實履行加入WTO后開放國內(nèi)電信市場承諾。通過產(chǎn)權制度改造，不但可以拓寬融資渠道，籌措足額資金，更重要是可以增進形成富有勉勵性和約束力公司經(jīng)營機制。

（三）產(chǎn)業(yè)管制重建

“政府失靈”以及由此帶來競爭機制引入，使放松管制成為世界電信制度改革基本趨勢，重建政府對電信業(yè)管制安排勢在必行。

依法建立獨立、透明管制體制。適應國內(nèi)電信產(chǎn)業(yè)環(huán)境變化，并按照WTO有關規(guī)則規(guī)定，應加快制定既符合國內(nèi)國情，又符合國際慣例《電信法》，為中華人民共和國電信業(yè)改革與發(fā)展提供法律框架，依法規(guī)范管制部門與產(chǎn)業(yè)主管部門、管制部門與運營商、運營商與運營商、運營商與顧客之間關系，同步保證產(chǎn)業(yè)管制獨立性。可借鑒英、美等國家產(chǎn)業(yè)管制安排，使管制決策者、執(zhí)行者和被管制者成為互相獨立、互相制約主體；徹底切斷管制者與運營商之間經(jīng)濟和人事聯(lián)系；提高政府管制透明度，實現(xiàn)管制信息公開、過程公開和成果公開；建立健全社會監(jiān)督體系，提高管制效率與科學性。

調(diào)節(jié)管制內(nèi)容與方式。所謂放松管制，就是政府管理非政府主體經(jīng)濟行為（價格和市場準入）合法權退卻。筆者以為，政府對中華人民共和國電信業(yè)應當放松管制，但這種放松不是取消管制，而重要體當前調(diào)節(jié)管制內(nèi)容與方式上，把該管管住、管好，不該管放開、搞活。

一方面，調(diào)節(jié)管制內(nèi)容。此后，政府產(chǎn)業(yè)管制內(nèi)容應當實現(xiàn)兩個轉(zhuǎn)變，一是從以經(jīng)濟性管制為主向經(jīng)濟性管制與社會性管制并重轉(zhuǎn)變；二是經(jīng)濟性管制自身重點轉(zhuǎn)移。在社會性管制中，應將電信普遍服務問題提上重要日程，運用經(jīng)濟手段和必要行政手段，保證為公眾提供全方位、非歧視、可承受電信服務。解決這一問題核心是建立普遍服務新機制，將過去國家對電信公司隱形補貼和電信公司內(nèi)部區(qū)域之間、業(yè)務之間交叉補貼公開化、制度化。在經(jīng)濟性管制中，此后管制重點應當從市場準入管制、價格管制調(diào)節(jié)到適度放松市場進入管制和網(wǎng)間互聯(lián)互通管制上來。在電信業(yè)產(chǎn)權改革、競爭環(huán)境逐漸到位狀況下，除了網(wǎng)間互聯(lián)和自然壟斷性業(yè)務價格之外，其他業(yè)務價格均應通過市場調(diào)節(jié)。網(wǎng)間互聯(lián)既涉及競爭性業(yè)務運營商之間互聯(lián)，也涉及競爭性業(yè)務運營商與壟斷性業(yè)務運營商之間互聯(lián)。解決互聯(lián)互通問題，除了依托法制手段和行政手段