對(duì)泔水飼喂生豬行為行政處罰的探討

所謂泔水，國(guó)內(nèi)普遍定義為餐廚剩余物。國(guó)外有關(guān)專家對(duì)2008-2012年查明的219起ASF疫情進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)45.6%的疫情系飼喂泔水引起的。據(jù)報(bào)道，近年來，我國(guó)包括江蘇省無錫市、山西省臨汾市、陜西省安康市等多地被曝出使用餐飲泔水飼喂家豬，“泔水豬”占比為20%——60%。泔水里面可能含有傳染性細(xì)菌、病毒和寄生蟲(卵)等病原微生物，嚴(yán)禁泔水喂豬不僅能防止其進(jìn)入人類食物鏈，保證食品安全，且對(duì)阻斷非洲豬瘟、豬鏈球菌等動(dòng)物疫情傳播起到關(guān)鍵性作用。實(shí)踐中，各地對(duì)泔水喂豬行為如何進(jìn)行處罰意見不一，筆者通過對(duì)相關(guān)法規(guī)的學(xué)習(xí)，提出非洲豬瘟防控期間，對(duì)泔水喂豬行為行政處罰的意見。01泔水喂豬相關(guān)管理規(guī)定泔水喂豬由來已久，歷史上廣大農(nóng)村普遍使用泔水喂豬，一方面可使泔水得到重新利用，另一方面泔水具有營(yíng)養(yǎng)豐富、消化率高等優(yōu)點(diǎn)，利于生豬生長(zhǎng)。但隨著農(nóng)村散養(yǎng)戶的逐漸退出、城區(qū)周邊出現(xiàn)專門飼喂泔水的小規(guī)模豬場(chǎng)，因飼喂泔水而染病現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，泔水喂豬弊端也逐漸凸顯?！吨腥A人民共和國(guó)畜牧法》(以下稱《畜牧法》)是當(dāng)前唯一涉及泔水養(yǎng)豬的法律?！缎竽练ā返?3條規(guī)定，從事畜禽養(yǎng)殖，不得使用未經(jīng)高溫處理的餐館、食堂的泔水飼喂家畜。2010年7月13日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)地溝油整治和餐廚廢棄物管理的意見》，提出不得用未經(jīng)無害化處理的餐廚廢棄物喂養(yǎng)畜禽。但是實(shí)際操作中，很難界定高溫的界限，也沒有加熱時(shí)間限定，也難以監(jiān)管泔水的加工處理過程，加之“泔水豬”不在禁宰范圍，導(dǎo)致違規(guī)飼喂泔水現(xiàn)象難以杜絕。2018年9月18日，為做好非洲豬瘟疫情防控工作，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布第64號(hào)公告，規(guī)定“已發(fā)生非洲豬瘟疫情的省份及其周邊省份的養(yǎng)殖場(chǎng)(戶)，不得使用泔水飼喂生豬；其他省份的養(yǎng)殖場(chǎng)(戶)，不得使用未經(jīng)高溫處理的泔水飼喂生豬”。為進(jìn)一步應(yīng)對(duì)非洲豬瘟疫情，2018年10月18日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好非洲豬瘟防控工作的通知》，明確提出“要全面禁止用餐廚剩余物飼喂生豬”。02相關(guān)法律規(guī)定及適用性分析2.1《畜牧法》有關(guān)規(guī)定《畜牧法》第67條規(guī)定，“違反本法第43條規(guī)定養(yǎng)殖畜禽的，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處罰?！彪m然《畜牧法》43條禁止從事畜禽養(yǎng)殖使用未經(jīng)高溫處理的餐館、食堂的泔水飼喂家畜，但67條并未明確此禁止行為的具體處罰措施，且其他法規(guī)也無對(duì)此行為的具體罰則，基層畜牧獸醫(yī)部門往往以責(zé)令改正的方式進(jìn)行處置。責(zé)令改正指行政主體責(zé)令違法行為人停止和糾正違法行為，以恢復(fù)原狀，維持法定的秩序或者狀態(tài)，具有事后救濟(jì)性?！缎姓幜P法》第八條規(guī)定了行政處罰的種類共有七種，但不包含“責(zé)令改正”。針對(duì)未經(jīng)高溫處理泔水的喂豬行為，只有責(zé)令改正，無行政處罰措施，達(dá)不到警示、威懾效果，而且不適用于所有泔水喂豬行為。2.2《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》有關(guān)規(guī)定《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》(以下稱《條例》)第47條規(guī)定，“養(yǎng)殖者有下列行為之一的，由縣級(jí)人民政府飼料管理部門沒收違法使用的產(chǎn)品和非法添加物質(zhì)，對(duì)單位處1萬元以上5萬元以下罰款，對(duì)個(gè)人處5000元以下罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：……(四)在飼料或者動(dòng)物飲用水中添加飼料添加劑，不遵守國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門制定的飼料添加劑安全使用規(guī)范的；(五)使用自行配制的飼料，不遵守國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門制定的自行配制飼料使用規(guī)范的……”針對(duì)泔水喂豬行為，少數(shù)基層畜牧獸醫(yī)主管部門認(rèn)為“泔水作為飼料或飼料添加劑”以“在飼料或者動(dòng)物飲用水中添加飼料添加劑，不遵守國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門制定的飼料添加劑安全使用規(guī)范的或使用自行配制的飼料，不遵守國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門制定的自行配制飼料使用規(guī)范”進(jìn)行處罰。筆者認(rèn)為不妥，因?yàn)椤稐l例》第2條規(guī)定“本條例所稱飼料，是指經(jīng)工業(yè)化加工、制作的供動(dòng)物食用的產(chǎn)品，包括單一飼料、添加劑預(yù)混合飼料、濃縮飼料、配合飼料和精料補(bǔ)充料。本條例所稱飼料添加劑，是指在飼料加工、制作、使用過程中添加的少量或者微量物質(zhì)，包括營(yíng)養(yǎng)性飼料添加劑和一般飼料添加劑?！倍锼秋埖?、餐廳、食堂等處收集的餐廚剩余物，并不是經(jīng)工業(yè)化加工、制作的供動(dòng)物食用的產(chǎn)品，也不是在飼料加工、制作、使用過程中添加的少量或者微量物質(zhì)，顯然泔水不是《條例》所稱的飼料、飼料添加劑，因此泔水喂豬，不適用其47條的處罰。2.3《動(dòng)物防疫法》有關(guān)規(guī)定《動(dòng)物防疫法》第80條規(guī)定:“違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)責(zé)令改正，處一千元以上一萬元以下罰款:(一)不遵守縣級(jí)以上人民政府及其獸醫(yī)主管部門依法作出的有關(guān)控制、撲滅動(dòng)物疫病規(guī)定的……”實(shí)踐中，有的基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)認(rèn)為禁止泔水喂豬行為違反國(guó)務(wù)院辦公廳“依法作出的控制、撲滅非洲豬瘟規(guī)定”，應(yīng)該按《動(dòng)物防疫法》第80條進(jìn)行處置。筆者認(rèn)為依據(jù)《動(dòng)物防疫法》第80條，對(duì)泔水喂豬行為進(jìn)行處罰是可行的。國(guó)際上非洲豬瘟防控實(shí)踐表明，餐廚剩余物飼喂生豬是非洲豬瘟傳播的重要途徑，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步做好非洲豬瘟防控工作的通知》要求的“要全面禁止用餐廚剩余物飼喂生豬”，是黨中央“依法作出的控制、撲滅非洲豬瘟規(guī)定”重要舉措，因此未按其要求而用泔水喂豬，是“不遵守縣級(jí)以上人民政府依法作出的有關(guān)控制、撲滅動(dòng)物疫病規(guī)定”，違反此規(guī)定，應(yīng)該以《動(dòng)物防疫法》第80條進(jìn)行處置、處罰。03思考建議3.1完善立法禁止泔水喂豬不僅是畜牧獸醫(yī)部門監(jiān)管問題，也是一個(gè)社會(huì)綜合治理問題，需要從源頭上加強(qiáng)泔水收集和處理，禁止隨意排放、外流，建立餐廚垃圾處理系統(tǒng)等，建議完善《畜牧法》《城市生活垃圾管理辦法》等相關(guān)法律法規(guī)，與《動(dòng)物防疫法》等法律銜接，明確餐飲泔水范圍、處理原則及賓館、食堂、餐館等經(jīng)營(yíng)者責(zé)任與義務(wù)，理清行政管理體制、監(jiān)管責(zé)任。3.2強(qiáng)化宣傳畜牧獸醫(yī)、環(huán)保、城建、城管、衛(wèi)生等部門要根據(jù)各自職能強(qiáng)化宣傳，引導(dǎo)、促進(jìn)相關(guān)從業(yè)者規(guī)范處置泔水，提高公眾對(duì)規(guī)范處置鉗水的認(rèn)知程度。一方面使群眾認(rèn)識(shí)到規(guī)范處置泔水可以美化環(huán)境，防止餐廚剩余物通過泔水喂豬進(jìn)入人類食物鏈可以保證食品安全，而且對(duì)阻斷非洲豬瘟、豬鏈球菌等動(dòng)物疫情傳播起到關(guān)鍵性作用。另一方面使廣大生豬養(yǎng)殖戶認(rèn)識(shí)到養(yǎng)殖者是動(dòng)物防疫責(zé)任的主體，堅(jiān)決做到不用泔水喂豬，而且對(duì)不聽勸阻，仍使用泔水喂豬，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)將依法進(jìn)行查處，引發(fā)非洲豬瘟疫情或因此造成疫情傳播蔓延的養(yǎng)殖場(chǎng)(戶)，將不享受撲殺補(bǔ)助、不享受產(chǎn)業(yè)支持政策。3.3強(qiáng)化執(zhí)法非洲豬瘟防控期間，針對(duì)泔水喂豬行為，動(dòng)物衛(wèi)生