淺論行政訴訟法的獨(dú)立地位

淺論行政訴訟法的獨(dú)立地位

摘要：行政訴訟法作為調(diào)整行政訴訟關(guān)系的法律規(guī)范，其法律地位如何，在法學(xué)界長(zhǎng)期以來(lái)存在不同的認(rèn)識(shí)。法律部門的劃分標(biāo)準(zhǔn)、行政訴訟法與行政法的相互區(qū)別以及我國(guó)的政體和行政審判權(quán)的設(shè)置，決定了行政訴訟法是獨(dú)立的法律部門。明確行政訴訟法和行政訴訟法學(xué)的獨(dú)立地位，有利于建立行政訴訟法學(xué)的學(xué)科體系，有利于行政訴訟法學(xué)研究的繁榮和發(fā)展，有利于規(guī)范行政訴訟法學(xué)的教學(xué)工作，有利于行政訴訟制度的完善和實(shí)施。

關(guān)鍵詞：行政訴訟法；法律地位；法律部門

如何正確認(rèn)識(shí)行政訴訟法的地位，是事關(guān)行政訴訟法學(xué)發(fā)展和行政訴訟法制建設(shè)的重要問(wèn)題。對(duì)行政訴訟法是否是獨(dú)立的法律部門，法學(xué)界的認(rèn)識(shí)并不完全一致。雖然早在1989年就有學(xué)者指出：“行政訴訟法學(xué)是一門獨(dú)立于刑事訴訟法學(xué)、民事訴訟法學(xué)的法學(xué)學(xué)科，從而屬于三大訴訟法之一?！钡壳皩W(xué)術(shù)界仍有不少學(xué)者認(rèn)為行政訴訟法是行政法的組成部分。本文就行政訴訟法具有獨(dú)立地位的根據(jù)及意義進(jìn)行必要的探討。

一、行政訴訟法具有獨(dú)立地位的理論根據(jù)

某一法律是否為獨(dú)立的法律部門，并不取決于人們的主觀愿望，而是要看其是否符合法律部門的劃分標(biāo)準(zhǔn)。按照我國(guó)法理學(xué)界公認(rèn)的法律部門的劃分標(biāo)準(zhǔn)，行政訴訟法能否成為獨(dú)立的法律部門，核心的問(wèn)題在于其是否有自己獨(dú)特的調(diào)整對(duì)象和調(diào)整方法。從行政訴訟法的調(diào)整對(duì)象和調(diào)整方法來(lái)分析，行政訴訟法具有獨(dú)立地位存在以下幾方面的理論根據(jù)：

(一)行政訴訟法調(diào)整的行政訴訟關(guān)系不同于行政法調(diào)整的行政關(guān)系。

法律調(diào)整的對(duì)象是指法律規(guī)范所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系。主張“行政訴訟法是行政法組成部分”的學(xué)者認(rèn)為，行政訴訟法與行政法是不可分的，它們之間的關(guān)系不完全同于民事訴訟法與民法、刑事訴訟法與刑法的關(guān)系。行政法是調(diào)整行政管理主體與行政相對(duì)人的行政關(guān)系、規(guī)范行政權(quán)行使的法律部門，行政訴訟法是調(diào)整行政管理相對(duì)人因不服行政主體具體行政行為向人民法院提起訴訟的行政訴訟關(guān)系，維護(hù)和監(jiān)督行政權(quán)是對(duì)規(guī)范行政權(quán)行使的法律的正確執(zhí)行的保障。筆者認(rèn)為，這種認(rèn)識(shí)是不正確的。行政訴訟法調(diào)整的行政訴訟關(guān)系與行政法調(diào)整的行政關(guān)系是不同的社會(huì)關(guān)系，要由不同的法律規(guī)范來(lái)調(diào)整。行政訴訟關(guān)系是在行政訴訟過(guò)程中產(chǎn)生的人民法院與行政訴訟參與人之間的行政訴訟權(quán)利義務(wù)關(guān)系，行政關(guān)系則是行政主體與行政相對(duì)人之間基于行政管理而形成的行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。行政訴訟關(guān)系和行政關(guān)系的區(qū)別主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是形成的根據(jù)不同。行政訴訟關(guān)系是基于訴權(quán)和審判權(quán)而形成的。沒有當(dāng)事人訴權(quán)的行使，就不會(huì)有行政訴訟關(guān)系的產(chǎn)生，行政訴權(quán)是行政訴訟關(guān)系形成的前提，并且貫穿于行政訴訟的整個(gè)過(guò)程。法院的審判權(quán)，是行政訴訟關(guān)系的重心所在，因?yàn)樾姓V訟的主要任務(wù)在于法院行使審判權(quán)審查被訴行政行為的合法性。行政關(guān)系是行政主體因行使行政權(quán)而產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系，行政權(quán)是行政關(guān)系的核心，也是行政關(guān)系形成的根據(jù)。二是主體的范圍不同。行政訴訟關(guān)系主體的范圍除行政相對(duì)人和行政主體以外，其他與被訴行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織也可以作為行政訴訟的原告，并且人民法院、訴訟代理人、其他訴訟參與人也是行政訴訟關(guān)系的主體。行政關(guān)系的主體僅包括行政相對(duì)人和行政主體。三是主體的地位不同。在行政訴訟關(guān)系中，我國(guó)《行政訴訟法》第7條明確將“當(dāng)事人在行政訴訟中的法律地位平等”作為行政訴訟法的基本原則加以規(guī)定，因而作為被告的行政主體與原告之間在法律地位上是平等的。在行政關(guān)系中，行政主體居于主導(dǎo)地位，擁有凌駕于行政相對(duì)人之上的優(yōu)越權(quán)力，如處罰權(quán)、決定權(quán)、裁決權(quán)等，因此，行政主體和行政相對(duì)人之間的地位在事實(shí)上是不平等的。此外，“維護(hù)和監(jiān)督行政權(quán)是對(duì)規(guī)范行政權(quán)行使的法律的正確執(zhí)行的保障”不能成為行政訴訟法是行政法一部分的理由。一是因?yàn)樾姓V訟法具有獨(dú)立的功能，其首要的目的是為了保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)行政權(quán)的行使并不能認(rèn)為是行政訴訟的目的；二是因?yàn)樾姓V訟法雖然對(duì)行政法的正確執(zhí)行具有保障作用，但這只是不同部門法作用的不同，就像刑事訴訟法、民事訴訟法對(duì)刑法、民法的正確執(zhí)行具有保障作用一樣。

(二)行政訴訟的司法監(jiān)督和法律救濟(jì)不同于行政法中的“行政司法監(jiān)督”和“行政法律救劑”。有學(xué)者認(rèn)為，行政訴訟既是解決行政爭(zhēng)議處理行政糾紛的一種手段、一個(gè)途徑，同時(shí)又是對(duì)行政行為實(shí)施司法監(jiān)督和對(duì)行政管理相對(duì)人實(shí)施法律救濟(jì)的一種手段、一個(gè)途徑；對(duì)行政行為的司法監(jiān)督與對(duì)行政行為的行政監(jiān)察監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督等同為對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督機(jī)制，統(tǒng)稱“行政法制監(jiān)督”；通過(guò)司法程序提供的司法救濟(jì)與行政復(fù)議、申訴、控告等提供的救濟(jì)，同為對(duì)行政管理相對(duì)人的法律救濟(jì)機(jī)制，統(tǒng)稱“行政法律救濟(jì)”。但是，我們應(yīng)當(dāng)看到，行政訴訟的司法監(jiān)督和法律救濟(jì)作用是通過(guò)人民法院行使行政審判權(quán)解決行政案件的方式實(shí)現(xiàn)的，體現(xiàn)了行政訴訟法對(duì)行政訴訟關(guān)系的調(diào)整。行政法只能調(diào)整行政關(guān)系中由行政機(jī)關(guān)實(shí)施的“行政法制監(jiān)督”和“行政法律救濟(jì)”，如果超出了行政關(guān)系的范圍，則只能由其他相應(yīng)的法律來(lái)調(diào)整，例如，權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督就應(yīng)當(dāng)由憲法來(lái)調(diào)整。

(三)行政訴訟法與行政法之間并不是種屬關(guān)系。在法學(xué)理論上，雖然對(duì)某兩個(gè)類別，如刑法和民法屬于實(shí)體法，刑事訴訟法和民事訴訟法則屬于程序法。行政訴訟法是人民法院運(yùn)用司法審查權(quán)對(duì)行政案件進(jìn)行審理和裁判時(shí)必須遵守的司法程序的法律規(guī)范，因此，對(duì)行政訴訟法屬于程序法在理論上是沒有爭(zhēng)議的。問(wèn)題在于，由于行政法既有實(shí)體規(guī)范，又有程序規(guī)范，特別是有的國(guó)家還專門制定了行政程序法典，有的學(xué)者據(jù)此認(rèn)為，“行政法常集實(shí)體與程序于一身”，進(jìn)爾認(rèn)為行政訴訟法雖為程序法，也應(yīng)當(dāng)是行政法的組成部分。還有學(xué)者認(rèn)為，行政訴訟法調(diào)整的行政訴訟制度與行政法調(diào)整的行政司法制度是緊密相的，行政訴訟往往以行政復(fù)議、行政裁判等行政司法程序?yàn)榍爸贸绦?。行政司法程序和行政訴訟程序通常是解決一個(gè)行政案件的前后兩個(gè)階段，二者緊密銜接和相互。因此，行政訴訟法應(yīng)當(dāng)歸屬于行政法。事實(shí)上，就行政法的程序規(guī)范的內(nèi)容來(lái)看，主要包括行政主體實(shí)施行政行為的程序規(guī)范和行政復(fù)議的程序規(guī)范。行政主體實(shí)施行政行為的程序規(guī)范，應(yīng)當(dāng)視為行政行為合法有效的形式要件，就像民法上的要式法律行為應(yīng)當(dāng)具備法律上的形式要件一樣。我們不能因?yàn)槊穹ㄉ蠈?duì)要式法律行為的形式要件作了規(guī)定而認(rèn)為民法具有程序法的性質(zhì)。盡管行政法的程序規(guī)范比民法的規(guī)定要多，我們同樣不能認(rèn)為對(duì)行政行為形式要件的規(guī)定具有程序法的性質(zhì)，因?yàn)檫@種作為形式要件的程序規(guī)范只是作為判斷行政行為是否合法的標(biāo)準(zhǔn)之一。行政復(fù)議和行政訴訟通常被視為都是解決行政爭(zhēng)議的法律制度，但兩者的性質(zhì)、審理權(quán)限、審理方式、審理依據(jù)、主持機(jī)關(guān)和法律效力等方面均存在明顯的區(qū)別。雖然行政復(fù)議從形式上看是對(duì)行政爭(zhēng)議的解決，但它的實(shí)質(zhì)是行政主體再一次實(shí)施行政行為。對(duì)行政復(fù)議決定不服的，法律一般允許當(dāng)事人向人民法院提起行政訴訟。在復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為時(shí)，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作為行政訴訟的被告，復(fù)議機(jī)關(guān)所在地也是確定行政訴訟管轄的因素之一。行政裁判、行政復(fù)議等行政司法制度在性質(zhì)上為行政法律制度，不同于行政訴訟制度。行政案件是行政相對(duì)人以及其他與被訴行政行為有利害關(guān)系的人和行政主體之間的爭(zhēng)議，原告可能是對(duì)包括行政裁判在內(nèi)的具體行政行為不服提起行政訴訟，也可能是對(duì)行政復(fù)議決定不服提起行政訴訟。在行政訴訟中，行政裁判、行政復(fù)議是法院直接審查的對(duì)象。因此，從嚴(yán)格意義上講，不能認(rèn)為行政裁判、行政復(fù)議是行政訴訟的前置程序，也不能認(rèn)為行政司法程序和行政訴訟程序是解決一個(gè)行政案件的前后兩個(gè)階段，否則，就會(huì)形成行政主體在行政案件中既是爭(zhēng)議的一方當(dāng)事人又是爭(zhēng)議解決者的矛盾。由此可見，從本質(zhì)上說(shuō)行政法應(yīng)當(dāng)屬于實(shí)體法。(二)我國(guó)的政體和行政審判權(quán)的設(shè)置

從某些西方國(guó)家的法律制度來(lái)看，行政訴訟法與行政法往往緊密結(jié)合在一起，很難截然分開，沒有像我國(guó)這種獨(dú)立的和統(tǒng)一完善的行政訴訟法律制度。但是，對(duì)某些西方國(guó)家為什么會(huì)出現(xiàn)這一狀況，我們要進(jìn)行具體的分析，不能簡(jiǎn)單地采用“拿來(lái)主義”。在美國(guó)，聯(lián)邦最高法院在司法活動(dòng)中擁有解釋憲法的權(quán)力，法國(guó)的行政法院具有歷史形成的權(quán)威和地位，并且與普通法院并不屬于統(tǒng)一的司法系統(tǒng)，因此，在美國(guó)和法國(guó)的行政審判中，法院有權(quán)提出或者改變行政活動(dòng)的法律規(guī)則。從這個(gè)意義上說(shuō)，這些國(guó)家的行政訴訟又成了行政權(quán)力的根據(jù)之一，因而將行政訴訟(司法審查)作為行政法律制度的重要組成部分。美國(guó)之所以把行政訴訟法納入行政程序法，還與美國(guó)行政法的觀念密切相關(guān)。在美國(guó)，“行政程序法是規(guī)范行政權(quán)力和為公眾提供法律救濟(jì)的法，而不是有關(guān)行政權(quán)力操作規(guī)則的法律?！姓ū焕斫鉃榭刂普畽?quán)力的法，而不是有關(guān)公共行政的法律。”但是，把行政訴訟法作為專門規(guī)范法院審查行政行為的程序法，是不少國(guó)家的通行做法。例如，德國(guó)在歷史上把行政訴訟作為一種監(jiān)督行政來(lái)定位，存在獨(dú)立的行政訴訟的成文規(guī)則。德國(guó)公法的核心內(nèi)容是由憲法、(普通)行政法

和行政訴訟法共同構(gòu)成的。其中，行政訴訟法被稱為“公法之鑰匙”，是公法中最為變動(dòng)不居的法律領(lǐng)域。不僅如此，行政訴訟法學(xué)在德國(guó)也是一門較為發(fā)達(dá)的法律學(xué)科，出版了許多較有影響的行政訴訟法學(xué)著作，如烏勒(Ule)的《行政訴訟法學(xué)簡(jiǎn)明教材》(1960年第l版，1987年第9版)；施密特·格萊塞爾／霍恩(SchmittGlaeser/Horm)的《行政訴訟法學(xué)》(1975年第1版，20XX年第15版)；申科(Schenke)的《行政訴訟法學(xué)》(1993年第l版，20XX年第8版)；弗里德赫爾穆·胡芬(FriedhelmHufen)的《行政訴訟法學(xué)》(1994年第l版，20XX年第5版)；符騰貝格(Wurtenberger)的《行政訴訟法學(xué)》(1998年第1版)；特丁格爾／瓦倫多夫(Fetting-er/Wahrendorf)的《行政訴訟法學(xué)》(20XX年第1版，20XX年第2版)。

就我國(guó)而言，我國(guó)的政體和行政審判權(quán)的設(shè)置是行政訴訟法具有獨(dú)立地位的另一事實(shí)根據(jù)。我國(guó)的政體是人民代表大會(huì)制度。國(guó)家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)為全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)。行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)都由權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生，對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，接受權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。在我國(guó)，作為審判機(jī)關(guān)的人民法院，在行政訴訟中并不享有為行政機(jī)關(guān)的行政行為提出或者改變法律規(guī)則的權(quán)力，只能依法對(duì)被訴行政行為的合法性進(jìn)行審查。根據(jù)我國(guó)憲法和行政訴訟法的規(guī)定，國(guó)家的審判權(quán)由人民法院統(tǒng)一行使，行政案件則由人民法院設(shè)置的行政審判庭負(fù)責(zé)審理和裁判。行政訴訟與刑事訴訟、民事訴訟一起，成為人民法院統(tǒng)一行使國(guó)家審判權(quán)的三種具體的訴訟形式。在行政審判體制改革研究的過(guò)程中，有學(xué)者提出我國(guó)也應(yīng)建立行政法院。即使這種主張得到立法機(jī)關(guān)的采納和認(rèn)可，我國(guó)的行政法院也只能是專門性質(zhì)的人民法院，仍然應(yīng)當(dāng)屬于人民法院體系的組成部分，否則，就會(huì)動(dòng)搖審判權(quán)由人民法院統(tǒng)一行使的憲法原則。盡管行政訴訟法與刑事訴訟法、民事訴訟法一樣，規(guī)定的是人民法院行使審判權(quán)應(yīng)當(dāng)遵守的訴訟原則和程序，且某些原則與程序是相通的，但行政訴訟法規(guī)范的是法院對(duì)行政案件的審理，在許多程序和制度上有其特點(diǎn)，行政審判中所使用的一些專門方法，是其他程序法所不能代替的。

三、明確行政訴訟法具有獨(dú)立地位的意義

“劃分部門法的基本目的應(yīng)當(dāng)是有利于部門法律的系統(tǒng)化、清晰化、科學(xué)化，有助于法的制定和實(shí)施，有助于人們了解和掌握本國(guó)全部現(xiàn)行法和將要制定的法。”明確行政訴訟法具有獨(dú)立的地位，具有十分重要的意義。

(一)有利于建立行政訴訟法學(xué)的學(xué)科體系。行政訴訟法成為獨(dú)立的法律部門，以行政訴訟法為研究對(duì)象的行政訴訟法學(xué)也就能夠成為獨(dú)立的法律學(xué)科。我國(guó)的行政訴訟法學(xué)還不發(fā)達(dá)，到目前為止還沒有建立完整的學(xué)科體系。究其原因，雖然與我國(guó)對(duì)行政訴訟法的研究時(shí)間較短有關(guān)，但受理論界認(rèn)為行政訴訟法是行政法組成部分觀點(diǎn)的影響也是十分重要的因素。如果將行政訴訟法視為行政法的組成部分，行政訴訟法學(xué)也就只能是行政法學(xué)的分支學(xué)科。行政法學(xué)的學(xué)科體系是以行政權(quán)為中心的，這就阻礙了行政訴訟法學(xué)學(xué)科體系的建立。行政訴訟法學(xué)作為與刑事訴訟法學(xué)、民事訴訟法學(xué)平行的訴訟法學(xué)科，其學(xué)科體系應(yīng)當(dāng)以行政訴權(quán)為基礎(chǔ)，以行政審判權(quán)為中心，行政訴訟價(jià)值、目的、標(biāo)的、結(jié)構(gòu)、判決既判力等問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)在行政訴訟法學(xué)的學(xué)科體系中得到充分體現(xiàn)，因?yàn)檫@些問(wèn)題是任何一門訴訟法學(xué)必須研究的基礎(chǔ)性問(wèn)題。但是，我國(guó)目前的行政訴訟法學(xué)教科書，基本上是對(duì)行政訴訟法典和最高人民法院有關(guān)司法解釋的注釋，并沒有形成具有自身特色的學(xué)科體系。只有明確行政訴訟法具有獨(dú)立的地位，將行政訴訟法學(xué)作為獨(dú)立的法律學(xué)科，才能根據(jù)訴訟活動(dòng)的普遍規(guī)律，結(jié)合行政訴訟的特點(diǎn)。加強(qiáng)對(duì)行政訴訟法學(xué)基礎(chǔ)理論的研究，從而建立完整的行政訴訟法學(xué)學(xué)科體系。

(二)有利于行政訴訟法學(xué)研究的繁榮和發(fā)展。與行政法學(xué)、刑事訴訟法學(xué)、民事訴訟法學(xué)等法律學(xué)科的研究狀況相比，行政訴訟法學(xué)的研究相對(duì)滯后。行政訴訟法學(xué)的研究基本上沒有專門的隊(duì)伍，大多由行政法學(xué)者進(jìn)行研究，但是，行政法學(xué)的研究范圍十分廣泛，他們主要關(guān)注的是行政強(qiáng)制、行政許可、行政復(fù)議、國(guó)家賠償、行政程序等行政法的熱點(diǎn)問(wèn)題，行政訴訟問(wèn)題一般沒有作為研究的重點(diǎn)。問(wèn)題還在于，從事行政訴訟法學(xué)的研究，對(duì)研究者的知識(shí)結(jié)構(gòu)有特殊的要求。雖然熟悉行政法學(xué)有利于行政訴訟法學(xué)的研究，就像研究民事訴訟法的學(xué)者必須具備民商法知識(shí)一樣，但是，行政訴訟法學(xué)屬于訴訟法學(xué)，并且行政訴訟法是從民事訴訟法中脫胎出來(lái)的，因此，如果不熟悉訴訟原理和民事訴訟法的知識(shí)，就無(wú)法對(duì)行政訴訟法進(jìn)行深入的研究。行政法學(xué)者往往習(xí)慣于從行政權(quán)的視角看問(wèn)題，大多不善于從訴訟原理和規(guī)律出發(fā)來(lái)研究行政訴訟制度。這樣，就導(dǎo)致了“精彩的、較有深度的論文已不多見，行政訴訟法學(xué)的論文從總量上看也不多，行政訴訟法學(xué)研究幾乎沒有形成熱點(diǎn)，基本上是散兵游勇，各自為戰(zhàn)，大量的低層次的重復(fù)研究，形成各說(shuō)各的理，沒有對(duì)立與爭(zhēng)鳴的局面”。要從根本上解決上述問(wèn)題，關(guān)鍵在于明確行政訴訟法和行政訴訟法學(xué)的獨(dú)立地位。只有這樣，行政訴訟法學(xué)的研究才會(huì)形成具備特定知識(shí)結(jié)構(gòu)的專門研究隊(duì)伍，研究水平才可能有質(zhì)的提高，從而可以促進(jìn)我國(guó)行政訴訟法學(xué)研究的繁榮和發(fā)展。(三)有利于規(guī)范行政訴訟法學(xué)的教學(xué)工作。由于對(duì)行政訴訟法是否是獨(dú)立的法律部門、行政訴訟法學(xué)是否是獨(dú)立的法律學(xué)科在認(rèn)識(shí)上存在分歧，政法院系在?？?、本科教學(xué)安排和研究生培養(yǎng)方向的做法并不完全相同。在專科、本科的教學(xué)計(jì)劃中，有的將行政訴訟法作為一門獨(dú)立課程開設(shè)，有的則將行政法與行政訴訟法合并為一門課程。就研究生培養(yǎng)方向而言，有的在訴訟法專業(yè)設(shè)行政訴訟法方向，有的則在憲法與行政法專業(yè)設(shè)行政訴訟法方向，有的甚至在上述兩個(gè)專業(yè)同時(shí)設(shè)行政訴訟法方向。如果明確行政訴訟法具有獨(dú)立的地位，將行政訴訟法學(xué)作為獨(dú)立的法律學(xué)科，就可以改變目前這種混亂狀況。行政訴訟法學(xué)應(yīng)作為法學(xué)?？坪捅究埔婚T獨(dú)立的課程，在學(xué)習(xí)憲法學(xué)、行政法學(xué)、刑事訴訟法學(xué)、民事訴訟法學(xué)之后開設(shè)，行政訴訟法也應(yīng)當(dāng)作為訴訟法專業(yè)研究生的專業(yè)方向。這樣，就體現(xiàn)了法學(xué)教學(xué)的規(guī)律性，有利