農(nóng)用地破壞程度鑒定技術(shù)規(guī)范編制說明

-4-《農(nóng)用地破壞程度鑒定技術(shù)規(guī)范》編制說明一、工作簡況任務(wù)來源：糧食安全是國家安全的基礎(chǔ)，是世界和平與發(fā)展的重要保障，關(guān)系人類永續(xù)發(fā)展和前途命運。保護(hù)糧食安全必須從農(nóng)用地保護(hù)做起。為了從根本上杜絕農(nóng)用地的人為故意破壞，2000年6月最高人民法院頒布的《關(guān)于審理破壞土地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》中首次對耕地破壞的面積及類型進(jìn)行了界定，認(rèn)為“基本農(nóng)田5畝以上或基本農(nóng)田以外的耕地10畝以上”的破壞即可立案；2008年9月，國土資源部、最高人民檢察院、公安部發(fā)布的《關(guān)于國土資源行政主管部門移送涉嫌國土資源犯罪案件的若干意見》（國土資發(fā)〔2008〕203號）對非法占用耕地涉嫌犯罪，需要對耕地毀壞進(jìn)行認(rèn)定的，明確“由市（地）級或者省級國土資源行政主管部門出具認(rèn)定結(jié)論”；2009年—2020年期間，司法部、國土資源部辦公廳、寧夏、廣西、湖北、河南、西安等相繼制定和頒布了相關(guān)認(rèn)定和鑒定的方法及規(guī)范。司法部門和自然資源部門雖然對土地破壞的鑒定機構(gòu)、認(rèn)定的破壞類型與范圍均作出了較為明晰的規(guī)定，但因缺乏具體的、操作性強的評價標(biāo)準(zhǔn)和程序，或因科學(xué)理論支撐不足，致使司法機關(guān)對土地違法違規(guī)案件的量裁可信度較低，難以立案定罪，無法發(fā)揮警示作用和刑罰的震懾力，使違法者心有所畏，行有所止。西安市自2015年11月《西安市耕地破壞程度鑒定辦法》（市國土發(fā)〔2015〕307號）印發(fā)實施以來，主管部門累計出具鑒定意見302份。我單位收集了2018年—2022年西安市各分縣局申請耕地破壞鑒定臺賬，梳理分析得出：2018年—2022年期間，全市范圍內(nèi)累計申請耕地破壞鑒定的案件共計254起，其中，非法破壞土地的案件數(shù)量以2019年居多。非法占用主體中，個人占比56.0%，企業(yè)占比28.3%，其他主體占比15.7%。從土地權(quán)屬分布區(qū)域來看，藍(lán)田縣占比5.56%，周至縣占比7.14%，雁塔區(qū)占比4.37%，未央?yún)^(qū)占比26.98%，長安區(qū)占比17.46%，灞橋區(qū)占比3.57%，鄠邑區(qū)占比21.43%，臨潼區(qū)占比5.16%，高陵區(qū)占比7.54%，國際港務(wù)區(qū)占比0.79%。從破壞類型來看，非農(nóng)建設(shè)占比50.0%，采挖砂石/取土占比26.4%，傾倒固體廢棄物（含建筑垃圾、生活垃圾及渣土混合物）占比17.1%，非糧種植占比6.5%。從破壞鑒定結(jié)果來看，造成嚴(yán)重破壞的案件占比91%，中度破壞的案件占比7%，輕度破壞的案件占比2%。因此，鑒于西安市在該辦法的實際應(yīng)用中遇到需要客觀數(shù)值量化的部分無參考依據(jù)，為了進(jìn)一步加大農(nóng)用地保護(hù)力度，嚴(yán)厲打擊破壞農(nóng)用地犯罪行為，有效解決違法非訴行政執(zhí)行案件查處難等問題提供有力的技術(shù)支撐，亟需更新辦法，使農(nóng)用地破壞程度量化易鑒定。針對我省土地利用總體規(guī)劃中劃定的農(nóng)用地，我單位在編制《規(guī)范》時，應(yīng)全面考量農(nóng)用地的自然屬性、社會屬性、生產(chǎn)力狀況、生產(chǎn)環(huán)境條件變化，結(jié)合我省農(nóng)用地破壞案件的實際情況，歸納總結(jié)農(nóng)用地破壞行為類型，科學(xué)設(shè)置評價因子，綜合考慮農(nóng)用地破壞后的復(fù)墾難易程度，除對當(dāng)事人的量刑定罪提供權(quán)威性客觀證據(jù)，也對當(dāng)事人采取行動拆除復(fù)耕、自投資金進(jìn)行修復(fù)等給予參考。綜上，本《規(guī)范》的發(fā)布實施，將為地方主管部門依法從嚴(yán)查處，追責(zé)問責(zé)，嚴(yán)厲打擊土地資源違法犯罪提供判斷標(biāo)準(zhǔn)和事實依據(jù)，為政府實施農(nóng)用地保護(hù)、執(zhí)法、督察協(xié)同聯(lián)動工作做好技術(shù)銜接，增加說服力。主要工作過程：2022年1月，由西安市自然資源和規(guī)劃局提請將《農(nóng)用地破壞程度鑒定技術(shù)規(guī)范》列入2022年度陜西省地方標(biāo)準(zhǔn)制定項目。主導(dǎo)單位為西安市自然資源和規(guī)劃局，參與單位包括陜西地建土地工程技術(shù)研究院有限責(zé)任公司、陜西省土地工程建設(shè)集團(tuán)有限責(zé)任公司、陜西地建土地工程質(zhì)量檢測有限責(zé)任公司。本編制任務(wù)下達(dá)后，各單位組織成立編制小組，明確編制內(nèi)容，編寫小組在查閱國內(nèi)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的基礎(chǔ)上，結(jié)合各中省市頒布的方法及規(guī)范，通過征詢意見、咨詢研討、綜合分析研究形成《農(nóng)用地破壞程度鑒定技術(shù)規(guī)范》（征求意見稿）。表1規(guī)范主要工作過程時間主要工作過程2022年6月《農(nóng)用地破壞程度鑒定技術(shù)規(guī)范》列入2022年度陜西省地方標(biāo)準(zhǔn)制定項目2022年7月-2022年8月成立編制專業(yè)小組，制定《規(guī)范》工作計劃，完成2次專業(yè)培訓(xùn)及實地調(diào)研2022年9月-2022年10月確定工作思路，組織人員到位，細(xì)分任務(wù)，完成準(zhǔn)備工作2022年11月-2023年5月聽取多方意見，針對性的內(nèi)部交流形成《規(guī)范》（工作小組討論稿）2023年6月-2023年11月組織召開技術(shù)審查會，邀請專家對《規(guī)范》（工作小組討論稿）初步評審2023年12月-2024年3月初審意見修改，形成《規(guī)范》（征求意見稿）2024年4月公開征求意見，對內(nèi)容進(jìn)行修改完善后，同步完成《規(guī)范》（征求意見稿）查新工作，形成《規(guī)范》（送審稿）2024年5月終審?fù)瓿珊?，形成《?guī)范》（報批稿）起草組成員及其所做的主要工作：毛忠安、王歡元、李日升、陳田慶、夏龍飛、孫緒博、王昭、魏靜、楊珂、劉慶、馮思敏。

表2規(guī)范起草人主要工作序號姓名職稱工作單位主要工作1毛忠安正高級工程師陜西省土地工程建設(shè)集團(tuán)有限責(zé)任公司負(fù)責(zé)人/主編人2王歡元正高級工程師陜西省土地工程建設(shè)集團(tuán)有限責(zé)任公司負(fù)責(zé)技術(shù)分析、標(biāo)準(zhǔn)起草工作3李日升正高級工程師陜西省土地工程建設(shè)集團(tuán)有限責(zé)任公司4陳田慶正高級工程師陜西地建土地工程技術(shù)研究院有限責(zé)任公司5夏龍飛高級工程師陜西地建土地工程技術(shù)研究院有限責(zé)任公司負(fù)責(zé)編制過程中與其他現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范銜接的技術(shù)工作6孫緒博高級工程師陜西地建土地工程質(zhì)量檢測有限責(zé)任公司7王昭中級工程師陜西地建土地工程質(zhì)量檢測有限責(zé)任公司8魏靜高級工程師陜西地建土地工程質(zhì)量檢測有限責(zé)任公司9楊珂工程師陜西地建土地工程質(zhì)量檢測有限責(zé)任公司負(fù)責(zé)編寫“規(guī)范/編制說明”撰寫工作10劉慶工程師陜西地建土地工程質(zhì)量檢測有限責(zé)任公司11馮思敏工程師陜西地建土地工程質(zhì)量檢測有限責(zé)任公司二、規(guī)范編制原則和確定規(guī)范主要內(nèi)容（一）編制原則本規(guī)范編制依據(jù)《耕地破壞鑒定技術(shù)規(guī)范》（DB41/T1982）和《耕地破壞程度鑒定》（DB42/T1529）等規(guī)定進(jìn)行編制，遵循“統(tǒng)一命名、綜合性、差異性、可操作和可量化、可復(fù)墾性評價”等原則：1、統(tǒng)一命名原則申請農(nóng)用地破壞程度鑒定案件統(tǒng)一采用“61XXXX（區(qū)縣行政區(qū)劃代碼）+NYDPH（農(nóng)用地破壞）+20XX（破壞程度鑒定申請年度）+XXX（案件號）”的編號規(guī)則命名。2、綜合性原則在判定農(nóng)用地破壞程度時，須遵從當(dāng)?shù)囟鄶?shù)作物立地條件，綜合考慮土壤、地形地貌、水文條件、小氣候、灌排、機械化條件以及土體穩(wěn)定性等因素，其中包括農(nóng)用地的基本屬性、基本類型、土壤類型、生產(chǎn)條件影響程度、文化屬性、地質(zhì)穩(wěn)定性、受破壞農(nóng)用地對周邊農(nóng)用地的連帶效應(yīng)等。將主要影響因素和次要影響因素相結(jié)合，綜合分析判斷破壞的程度。對于復(fù)合破壞類型，優(yōu)先以主要破壞程度為判據(jù)，對于個別破壞程度未達(dá)到嚴(yán)重程度的，采用多因素綜合累計效應(yīng)評價破壞程度。3、差異性原則根據(jù)地理環(huán)境差異，將陜西分為關(guān)中（西安市、咸陽市、寶雞市、渭南市、銅川市）、陜北（延安市、榆林市）、陜南（漢中市、安康市、商洛市）3個區(qū)域。由于各區(qū)域農(nóng)用地自然情況、破壞行為與表現(xiàn)形式、對農(nóng)用地生產(chǎn)能力、可墾性以及恢復(fù)難易程度、恢復(fù)成本等各不相同，需根據(jù)實際情況進(jìn)行判斷。4、可操作和可量化原則用科學(xué)準(zhǔn)確的語言描述破壞類型和危害程度，選擇易于實踐、能夠準(zhǔn)確鑒別和定量的土壤因素（土壤屬性）作為農(nóng)用地破壞程度的參數(shù)和依據(jù)，委托有檢測資質(zhì)的技術(shù)機構(gòu)進(jìn)行相關(guān)土壤性質(zhì)的檢測，依據(jù)相關(guān)指標(biāo)閾值做出評價。5、可復(fù)墾性評價原則依據(jù)土地破壞狀況、土地穩(wěn)定性分析、工程適應(yīng)性分析、環(huán)境影響評價、農(nóng)用地服務(wù)功能等5個方面的因素，進(jìn)行土地可墾性評價與分析，然后根據(jù)農(nóng)用地恢復(fù)的難易程度、所需成本和時間等因素作差異化鑒定，將農(nóng)用地破壞程度與農(nóng)用地恢復(fù)難易程度相結(jié)合，最終評價農(nóng)用地的破壞程度。（二）主要內(nèi)容本《規(guī)范》共分為5個章節(jié)。分別為“范圍”、“規(guī)范性引用文件”、“術(shù)語和定義”、“鑒定原則”、“鑒定程序和方法”；附錄A、附錄C、附錄D和附錄E均為資料性附錄，分別為“勘查情況分析”、“連帶效應(yīng)分析”、“鑒定報告編制大綱”、“農(nóng)用地破壞程度鑒定表”；附錄B為規(guī)范性附錄，為“鑒定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”。（三）術(shù)語、定義和符號1、農(nóng)用地agriculturalland直接或間接為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所利用的土地，包含了GB/T21010中規(guī)定的01耕地（0101水田、0102水澆地和0103旱地）、02園地（0201果園、0202茶園）、04草地（0401天然牧草地、0403人工牧草地）和其他土地（1202設(shè)施農(nóng)用地）[來源：NY/T4155-2022，3.1]2、農(nóng)用地破壞agriculturallanddestruction指違反法律法規(guī)規(guī)定，未經(jīng)具有批準(zhǔn)權(quán)限的部門批準(zhǔn)，因生產(chǎn)建設(shè)活動或不當(dāng)行為，造成農(nóng)用地原地表形態(tài)、土壤結(jié)構(gòu)、地表生物等直接或間接損毀，導(dǎo)致農(nóng)用地原有種植條件部分或完全喪失。[來源：NY/T4155-2022，3.3，有修改]3、農(nóng)用地破壞程度鑒定appraisalofthedegreeofagriculturallanddestruction指由自然資源行政主管部門組織法律、土壤、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)技術(shù)等方面的專家或有關(guān)鑒定機構(gòu)，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范及標(biāo)準(zhǔn)，從土地的小氣候、生產(chǎn)環(huán)境變化、種植條件變化、土壤條件變化、可復(fù)墾性和復(fù)墾成本以及與農(nóng)用地相關(guān)的社會功能、環(huán)境變化程度等方面對農(nóng)用地破壞程度進(jìn)行鑒定工作，并出具明確結(jié)論的鑒定報告。4、建、構(gòu)筑物占用buildingoccupancy指擅自在農(nóng)用地上建設(shè)建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施，造成農(nóng)用地原有種植條件部分或全部喪失。5、表層硬化固化surfacehardeningsolidification指擅自用水泥或其它建筑材料對地表硬化（固化），造成農(nóng)用地原有種植條件部分或全部喪失。6、表土層剝離topsoilstripping指擅自剝離與棄失原有耕作土層，造成農(nóng)用地原有種植條件部分或全部喪失。7、壓占cultivatedlandoccupation指擅自在農(nóng)用地上堆放生活垃圾、建筑材料、工礦廢棄物、其他畜禽養(yǎng)殖垃圾、農(nóng)業(yè)投入品及其包裝物等，造成農(nóng)用地原有種植條件部分或全部喪失。[來源：NY/T4155-2022，3.4，有修改]8、坑體及低凹地回填pitlowconcavebackfill指用建筑垃圾、生活廢棄物及其他垃圾、渣（雜）土等，回填坑體或低凹地（除現(xiàn)場挖掘剖面外），導(dǎo)致土體結(jié)構(gòu)、土壤原有理化性狀惡化，造成農(nóng)用地原有種植條件部分或全部喪失。9、污染物輸入pollutantinput指向農(nóng)用地堆放城市建筑垃圾、生活垃圾、排放污染物等，導(dǎo)致污染物及其腐解液擴散傳輸、土壤污染、原有理化性狀惡化等，造成農(nóng)用地原有種植條件部分或全部喪失。10、非糧食生產(chǎn)農(nóng)業(yè)占用agriculturaloccupationfornongrainproduction指在農(nóng)業(yè)用途范圍內(nèi)違反土地用途，將耕地改作為園地、林地或草地等非糧食生產(chǎn)基地使用，造成耕地非糧化。11、素土plainsoil指天然沉積形成的土層中沒有摻雜白灰、河流帶來的砂石的土。三、編制細(xì)節(jié)本文件在編制過程中，借鑒了《土壤環(huán)境質(zhì)量農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險管控標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（GB15618）、《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB3838）、《土地基本術(shù)語》（GB/T19231）、《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T21010）、《農(nóng)用地質(zhì)量分等規(guī)程》（GB/T28407）、《耕地質(zhì)量等級》（GB/T33469）、《耕地質(zhì)量驗收技術(shù)規(guī)范》（NY/T1120）、《耕地地力調(diào)查與質(zhì)量評價技術(shù)規(guī)程》（NY/T1634）、《耕地和林地破壞司法鑒定技術(shù)規(guī)范》（SF/T0074）、《土地勘測定界規(guī)程》（TD/T1008）、《土地整治項目規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》（TD/T1012）、《第三次全國土地調(diào)查技術(shù)規(guī)程》（TD/T1055）、《土地復(fù)墾質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)》（TD/T1036）、《耕作層土壤剝離利用技術(shù)規(guī)范》（TD/T1048）、《耕地破壞鑒定技術(shù)規(guī)范》（DB41/T1982）、《耕地破壞程度鑒定》（DB42/T1529）《農(nóng)用地土壤環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)規(guī)范》（NY/T4155）《農(nóng)田土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測技術(shù)規(guī)范》（NY/T395）《土壤環(huán)境監(jiān)測技術(shù)規(guī)范》（HJ/T166）《自然資源違法行為立案查處工作規(guī)程（試行）》（自然資發(fā)〔2022〕165號）、《陜西省生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估辦法》（陜環(huán)發(fā)〔2022〕27號）等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。本文件適用于非法占用農(nóng)用地（包括水田、水澆地、旱地、果園、茶園、天然牧草地、人工牧草地和設(shè)施農(nóng)用地），造成種植條件不同程度破壞的鑒定工作，規(guī)定了開展農(nóng)用地破壞程度鑒定術(shù)語和定義、鑒定原則以及包含核查準(zhǔn)備、勘察分析、破壞程度評價、農(nóng)用地破壞的連帶效應(yīng)分析、鑒定結(jié)論和出具鑒定報告等在內(nèi)的鑒定程序和方法。四、知識產(chǎn)權(quán)說明：標(biāo)準(zhǔn)涉及的相關(guān)知識產(chǎn)權(quán)說明；任何單位使用本規(guī)范所產(chǎn)生的知識產(chǎn)權(quán)歸該單位。五、采標(biāo)情況：采用國際標(biāo)準(zhǔn)和國外先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)的程度或與國內(nèi)同類標(biāo)準(zhǔn)水平的比較；無。六、重大意見分歧的處理：包括處