試論我國國有資本經(jīng)營預(yù)算

試論我國國有資本經(jīng)營預(yù)算

建設(shè)中國特色社會(huì)主義，是前無古人的開創(chuàng)性事業(yè)。這面旗幟的樹起，是經(jīng)歷了幾代中國人艱辛探索、奮斗，不斷揚(yáng)棄自我、恰當(dāng)?shù)亟梃b他人經(jīng)驗(yàn)，并與我國的現(xiàn)實(shí)情況密切結(jié)合的歷史的、客觀的、必然的選擇。這項(xiàng)建設(shè)事業(yè)，需要在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等諸多領(lǐng)域開拓進(jìn)取和不斷創(chuàng)新。在我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系框架內(nèi)，國有資本經(jīng)營預(yù)算的制度體系建設(shè)，作為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的重要有機(jī)組成部分，具有鮮明的開拓性和創(chuàng)新性。本文擬就國有資本經(jīng)營預(yù)算所涉及的一般經(jīng)濟(jì)理論、實(shí)踐基礎(chǔ)、制度模式體系等問題加以探究。一、資本與國有資本經(jīng)營預(yù)算的相關(guān)理論與法律規(guī)定研究國有資本經(jīng)營預(yù)算的前提，必須要弄清資本、國有資本、資本經(jīng)營以及預(yù)算等概念的基本理論性問題。由于是在我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系框架內(nèi)研究國有資本經(jīng)營預(yù)算問題，所以還要對我國的相關(guān)法律、法規(guī)和政策等問題進(jìn)行深入分析。（一）資本與國有資本的界定國有資本與資本是一對從屬性概念，從概念的外延看，資本包含國有資本；從概念的內(nèi)涵看，兩者有著顯著的區(qū)別。1.資本的界定及其特征就資本的概念，《現(xiàn)代漢語詞典》解釋為：用來生產(chǎn)或經(jīng)營以求牟利的生產(chǎn)資料和貨幣\o""1。也可以引伸、比喻為牟取一切利益的憑借（如“政治資本”）。歷史上，許多經(jīng)濟(jì)學(xué)泰斗都對資本的含義作過論述。馬克思認(rèn)為：資本是能夠帶來剩余價(jià)值的價(jià)值。資本不是物，它是被物掩蓋著的人與人之間的關(guān)系?！百Y本也是一種社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系”，“資本不僅包括生活資料、勞動(dòng)工具和原料，不僅包括物質(zhì)產(chǎn)品，并且還包括交換價(jià)值”\o""2。薩繆爾森認(rèn)為：“生產(chǎn)要素稱為資本，即一種被生產(chǎn)出來的要素，一種本身就是由經(jīng)濟(jì)過程產(chǎn)出的耐用投入品”\o""3。沿著前人的足跡，筆者對資本概念的理解：資本就是在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中，能夠?qū)崿F(xiàn)價(jià)值增值的價(jià)值。其特征為：第一，資本具有能夠?qū)崿F(xiàn)價(jià)值增值的內(nèi)在動(dòng)力；第二，資本在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中凝結(jié)人的勞動(dòng)（體力和腦力）而產(chǎn)生價(jià)值增值；第三，資本可以有各種表現(xiàn)形態(tài)——有形資本和無形資本，無論什么表現(xiàn)形態(tài)都必須具有價(jià)值?！摆吚鴦?dòng)是資本的天性，資本營運(yùn)的核心是實(shí)現(xiàn)利潤的最大化”\o""4。2.國有資本的界定及其特征這里所謂“國有資本”，特指我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的國有資本。我國的國有資本，是指國家擁有的，在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中能夠?yàn)閲規(guī)韮r(jià)值增值的價(jià)值。其具體形態(tài)在具有國有成分的企業(yè)中表現(xiàn)為：資產(chǎn)減去負(fù)債后與國有股所占比例的乘積(特殊情況還應(yīng)加上國有獨(dú)享的資本公積金)，即國有凈資產(chǎn)。國有資本有以下基本特征：（1）全民性。我國有國有資本是由全體國民共同擁有，通過國家機(jī)構(gòu)來營運(yùn)的社會(huì)財(cái)富。這是由國有資本的來源形成和我國的社會(huì)性質(zhì)所決定的。（2）利民性。由國有資本的“全民性”和我國的社會(huì)性質(zhì)所決定，國有資本最終應(yīng)該服務(wù)于人民的利益。實(shí)現(xiàn)保值增值是個(gè)動(dòng)態(tài)的過程。在資本的循環(huán)過程中，促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展；在追求社會(huì)平均利潤率的過程中，實(shí)現(xiàn)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)就業(yè)和涵養(yǎng)稅源的作用。（3）“共榮”性。受我國的社會(huì)生產(chǎn)力的現(xiàn)實(shí)水平所決定，而且在實(shí)踐中也得到充分證明，國有資本與其他社會(huì)資本，不是“此消彼長”的關(guān)系，而是在公平競爭中能夠?qū)崿F(xiàn)“共生共榮”的效果。國內(nèi)發(fā)達(dá)的地區(qū)，國有資本與其他社會(huì)資本都是在同步增長。3.資本經(jīng)營的界定所謂資本經(jīng)營，就是指買賣產(chǎn)權(quán)與企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營行為。這里所指的產(chǎn)權(quán)是區(qū)別于物權(quán)的概念。對于產(chǎn)權(quán)的定義很不統(tǒng)一，“在西方，對科斯產(chǎn)權(quán)含義的解釋比較權(quán)威的是艾爾奇安的說法，他認(rèn)為‘產(chǎn)權(quán)是一種通過社會(huì)強(qiáng)制而實(shí)現(xiàn)的對某種經(jīng)濟(jì)物品的多種用途進(jìn)行選擇的權(quán)利?！矗寒a(chǎn)權(quán)要有社會(huì)強(qiáng)制才能實(shí)現(xiàn)。通俗地講，產(chǎn)權(quán)實(shí)際上是指社會(huì)約定俗成的習(xí)慣或法律賦予人們對某種財(cái)產(chǎn)擁有和可以實(shí)施的一定權(quán)利?！盶o""1多年以來，國內(nèi)一些經(jīng)濟(jì)專家和實(shí)踐者對產(chǎn)權(quán)通常定義為：是指所有者在企業(yè)擁有的資本及其權(quán)益。物權(quán)是指權(quán)利人依法對特定的物享有直接支配和排他的權(quán)利，包括所有權(quán)、用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)。物，包括動(dòng)產(chǎn)及不動(dòng)產(chǎn)\o""2。1994年頒布的《中華人民共和國預(yù)算法》第二十六條規(guī)定：“中央預(yù)算和地方各級(jí)政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制。復(fù)式預(yù)算的編制辦法和實(shí)施步驟，由國務(wù)院規(guī)定”。1995年制定的《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》（中華人民共和國國務(wù)院令第186號(hào)）第二十條規(guī)定：“各級(jí)政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制，分為政府公共預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和其他預(yù)算。復(fù)式預(yù)算的編制辦法和實(shí)施步驟，由國務(wù)院另行規(guī)定?！?.黨和國家的相關(guān)政策我國的國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算的概念最早出現(xiàn)在黨的文件中，1993年黨的十四屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》在分析財(cái)稅體制改革時(shí)提出了“改革和規(guī)范復(fù)式預(yù)算制度，建立政府公共預(yù)算和國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算”。1995年黨的十四屆五中全會(huì)又進(jìn)一步提出“把建立國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算作為推進(jìn)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的一個(gè)重要方面”。1994年公布的《中華人民共和國預(yù)算法》和1995年制訂的《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》中，確定中央和地方政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制，將國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算正式列為政府復(fù)式預(yù)算的組成部分，與公共預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和其他預(yù)算一同構(gòu)成了政府復(fù)式預(yù)算體系。雖然黨的方針明確，法律也做出了相應(yīng)規(guī)定，但是由于政府的機(jī)構(gòu)改革不到位，財(cái)政管理體制與國有資產(chǎn)管理體制不配套，使這項(xiàng)制度建設(shè)和實(shí)踐工作得不到落實(shí)，從上世紀(jì)90年代一直到本世紀(jì)初，近十年中幾乎處于空白階段。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的基本確立和人們認(rèn)識(shí)的逐步提高，“國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算”的概念逐漸演化成“國有資本經(jīng)營預(yù)算”。2002年2月黨的十六大和2003年10月黨的十六屆三中全會(huì)明確了國有資產(chǎn)管理體制改革的新思路，將“國有資本經(jīng)營預(yù)算制度建設(shè)”作為國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制改革和完善的配套措施，重新提到日程。但是，同樣因?yàn)檎呢?cái)政管理體制和國有資產(chǎn)管理體制問題，從2002年到2007年的五年時(shí)間，使這項(xiàng)制度建設(shè)和實(shí)踐工作在國家層面難以付諸實(shí)施。2007年10月黨的十七大又進(jìn)一步提出“加快建設(shè)國有資本經(jīng)營預(yù)算制度”。3.政策與法律法規(guī)的相互銜接雖然國有資本經(jīng)營預(yù)算提出較早，但由于我們的經(jīng)濟(jì)體制改革是漸進(jìn)式的，受政府的經(jīng)濟(jì)管理模式、國有資產(chǎn)管理體制和國有企業(yè)當(dāng)時(shí)的狀態(tài)影響，政府的復(fù)式預(yù)算體制無論從制度設(shè)計(jì)還是實(shí)踐基礎(chǔ)等方面一直沒有到位，國有資本經(jīng)營預(yù)算體系一直沒能建立起來。歷史的原因，這些制度的建立也很難一步到位。同我國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的其他方面的改革一樣，往往是先試點(diǎn)實(shí)踐，再出臺(tái)政策，最后上升到制定或調(diào)整國家的法律。都是逐步試著向前推進(jìn)。很難做到將政策和法律一步到位地統(tǒng)一協(xié)調(diào)起來。二、我國推行國有資本經(jīng)營預(yù)算的現(xiàn)狀分析建國以來，社會(huì)主義建設(shè)形成了大量的國有資產(chǎn)——尤其是經(jīng)營性國有資產(chǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止到2006年末，全國國有企業(yè)（獨(dú)資或控股企業(yè)或公司）約11.92萬戶，資產(chǎn)總量30多萬億元人民幣，國有資本及其權(quán)益即國有凈資產(chǎn)總量約為12萬億元。這些國有資產(chǎn)是全國人民的共同財(cái)富，是大量國民的就業(yè)保障，是社會(huì)主義制度的基礎(chǔ)。從企業(yè)的“活力”上看，不能片面地?cái)喽ㄊ撬兄茊栴}，重要的是：我們的政府在駕馭市場經(jīng)濟(jì)能力方面尚待提高，我們的管理機(jī)制不活、出資監(jiān)管體系不夠完善?？梢哉f，無論國有和民營企業(yè)都缺乏駕馭市場經(jīng)濟(jì)的“職業(yè)經(jīng)理人”。著眼于國情，單純依靠凱恩斯所謂的財(cái)政和貨幣政策解決不了現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的大量問題。對于國有資產(chǎn)，個(gè)別地方政府不應(yīng)有“甩包袱”思想而“一賣了之”，而應(yīng)著力研究“激活”和“監(jiān)管”問題。充分發(fā)揮我國現(xiàn)存大量國有資產(chǎn)的作用，一是鞏固我國社會(huì)主義制度的需要；二是體現(xiàn)集中財(cái)力辦大事的功能，在國有資本滾動(dòng)運(yùn)行中拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)、涵養(yǎng)稅源；三是能夠緩解就業(yè)問題，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)的同時(shí)，保障人民群眾的基本權(quán)益；四是貫徹按勞分配原則，促進(jìn)其他經(jīng)濟(jì)成分對企業(yè)員工利益的保障；五是有利于培養(yǎng)善于駕馭市場經(jīng)濟(jì)的“職業(yè)經(jīng)理人”。而國有資本經(jīng)營預(yù)算制度建設(shè)，是建立和完善國有資本出資監(jiān)管體系的重要環(huán)節(jié)，是有效發(fā)揮國有資本作用的重要經(jīng)濟(jì)手段。（一）我國推行國有資本經(jīng)營預(yù)算的必要性與可行性中國在歷史上形成了大量的國有資本，而作為一個(gè)發(fā)展中大國，客觀現(xiàn)實(shí)也需要這些國有資本在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮特殊的作用。政府受人民委托，從人民的利益出發(fā)，運(yùn)營好國有資本是其職責(zé)所在。國有資本經(jīng)營預(yù)算制度建設(shè)，是政府運(yùn)營國有資本的重要保障手段，是完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的一項(xiàng)重要舉措，對于深化國有企業(yè)收入分配制度改革、增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力、合理配置國有資本、促進(jìn)企業(yè)加強(qiáng)管理和技術(shù)進(jìn)步、提高企業(yè)核心競爭力，都具有重要意義。國資委的成立、改革開放以來對國有資本管理的理論探索成果以及全國各地的實(shí)踐，為這一制度建設(shè)奠定了制度、理論和實(shí)踐基礎(chǔ)。1.我國推行國有資本經(jīng)營預(yù)算的必要性在我國建立和推行國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，是建立和完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的需要，是理順政府職能、深化財(cái)政體制改革的需要，是落實(shí)國有資本經(jīng)營責(zé)任的需要，是國有資本出資人綜合利用監(jiān)管手段、發(fā)揮職能作用的需要，是調(diào)整我國國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和布局的需要。（1）是建立和完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的需要。站在不同的角度，對社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的解釋會(huì)有所不同。站在民生的角度，堅(jiān)持社會(huì)主義，就是在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)情況下對廣大人民群眾根本利益有所保障；搞市場經(jīng)濟(jì)，就是要激發(fā)大眾的活力。所以在一定意義上：社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)=保障+動(dòng)力。市場經(jīng)濟(jì)的重要特征是按照價(jià)值規(guī)律發(fā)揮市場配置資源及各種生產(chǎn)要素的作用。但資本主義發(fā)展歷史告訴我們，市場經(jīng)?！笆ъ`”，搞市場經(jīng)濟(jì)離不開政府對經(jīng)濟(jì)的有效調(diào)控。人口、資源、環(huán)境、城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和文化基礎(chǔ)等現(xiàn)實(shí)國情狀況，使我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展更離不開政府的有效調(diào)控。政府實(shí)施對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)和調(diào)控是多方面的，而將“國有資本經(jīng)營”作為政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的“一支看得見的手”，其作用在我國現(xiàn)階段同樣是不可替代的。良好的國有資本經(jīng)營運(yùn)作，可以有效配合政府其他方面的宏觀經(jīng)濟(jì)管理，實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)總量平衡和經(jīng)濟(jì)總體結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。建立和實(shí)行國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，是有效運(yùn)作國有資本的重要手段。因此可以說，國有資本經(jīng)營預(yù)算制度建設(shè)，是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的有機(jī)組成部分。（2）是理順政府職能、深化財(cái)政體制改革的需要。由于大量國有資產(chǎn)的存在，使我國政府對經(jīng)濟(jì)的管理具有雙重職能，即政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能與國有資本出資人職能。由于兩者在依據(jù)、范圍、手段和目標(biāo)上有著明顯的區(qū)別。如果將在兩種經(jīng)濟(jì)管理職能下的必要經(jīng)濟(jì)手段，放在同一預(yù)算中加以體現(xiàn)，不僅會(huì)降低各自應(yīng)有的效能，而且還會(huì)產(chǎn)生許多難以解決的矛盾。過去，我國一直是“大一統(tǒng)”的財(cái)政管理體制，公共預(yù)算對政府經(jīng)營性國有資本的管理職能體現(xiàn)不夠充分，不能滿足國有資本保值增值的需要。結(jié)合國有資本出資人體系的完善，有必要建立專門反映國有資本出資監(jiān)管職能的國有資本經(jīng)營預(yù)算?？梢栽谖覈蚣軆?nèi)，將社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理者和國有資本出資者雙重職能形成明確分工，有助于深化我國的財(cái)政管理體制改革，建立具有中國特色的國家財(cái)政制度。（3）是落實(shí)國有資本經(jīng)營責(zé)任的需要。目前已取得基本共識(shí)的問題是：我國的國體和政體所決定，人民政府承擔(dān)著國有資本經(jīng)營責(zé)任。人民代表大會(huì)負(fù)有決策和監(jiān)督權(quán)。而在政府內(nèi)部，需要一個(gè)具體運(yùn)作國有資本的責(zé)任主體。是通過設(shè)立專門機(jī)構(gòu)還是通過設(shè)立企業(yè)來具體運(yùn)作國有資本？我國的國情和國有資本的現(xiàn)狀所決定，用前者的方式來具體運(yùn)作國有資本更加符合實(shí)際。于是催生了“國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)”——政府的特設(shè)機(jī)構(gòu)。黨的十六大確定“建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制”。這種“三統(tǒng)一”和“三結(jié)合”的方式，改變了過去那種由財(cái)政、經(jīng)貿(mào)、國資、主管部門和組織部門分散行使國有資本出資人權(quán)利，“五龍治水”，“誰都管，誰都不負(fù)最終責(zé)任”的狀況。這里，最重要的責(zé)任落實(shí)問題，就是國有資本營運(yùn)效果的體現(xiàn)形式和“追責(zé)問效”方面的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)量化問題。如前述國有資本經(jīng)營預(yù)算的概念中提到的：國有資本收支、運(yùn)營過程、結(jié)果、效率、現(xiàn)金流轉(zhuǎn)和資本投入產(chǎn)出狀況、投資規(guī)劃與資金安排以及國有企業(yè)經(jīng)營者在任期內(nèi)制訂的國有資產(chǎn)保值增值率、凈資產(chǎn)利潤率等預(yù)期指標(biāo)問題。這些量化指標(biāo)，在一個(gè)年度內(nèi)通過年初計(jì)劃和年末實(shí)現(xiàn)結(jié)果的體現(xiàn)，能夠衡量政府在一個(gè)經(jīng)營期內(nèi)的國有資本運(yùn)作效果和相應(yīng)措施手段的效率。從而作為檢驗(yàn)政府運(yùn)作國有資本效率和效果的尺度。為國有資本終極所有者提供監(jiān)督的目標(biāo)和“知情”的平臺(tái)。最終，真正將國有資本經(jīng)營責(zé)任落實(shí)到位。（4）是國有資本出資人綜合利用監(jiān)管手段，切實(shí)發(fā)揮職能作用的需要。任何資本所有者，對其投入社會(huì)營運(yùn)的經(jīng)營資本，都不會(huì)順其自然地放任其自生自滅。由資本的內(nèi)質(zhì)所決定，資本的所有者要“將本求利”。國有資本當(dāng)然不能例外。資本所有者要根據(jù)投入經(jīng)濟(jì)實(shí)體的股本比例不同，而行使不同程度的權(quán)利。一定意義上說，出資人的行權(quán)過程，也是一種監(jiān)管過程。作為出資人財(cái)務(wù)管理的一個(gè)重要方面，必須將反映國有資本的循環(huán)與周轉(zhuǎn)的內(nèi)容單列出來。建立國有資本經(jīng)營預(yù)算，才能完整體現(xiàn)國有資本所有者從產(chǎn)權(quán)管理角度出發(fā)，行使出資人財(cái)務(wù)管理的相應(yīng)職能。而出資人的重大經(jīng)營決策權(quán)、收益權(quán)與經(jīng)營者選用權(quán)綜合運(yùn)用并密切銜接，才能有效發(fā)揮出資人對營運(yùn)資本的監(jiān)管作用。其中的道理并不十分深?yuàn)W，從歷史的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)以及從私有資本的管理或從企業(yè)的產(chǎn)權(quán)鏈的具體運(yùn)作中可見一斑。總之，國有資本經(jīng)營預(yù)算，是國有資本出資人的重要理財(cái)工具。（5）是調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)、進(jìn)一步促進(jìn)國有企業(yè)優(yōu)勝劣汰機(jī)制形成的需要。我國的國有資本，具有“取之于民，用之于民”的特質(zhì)，國有資本逐利的目的，是為了實(shí)現(xiàn)國民的目前利益和長遠(yuǎn)利益的有機(jī)結(jié)合。理論界已取得的共識(shí)是：國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整的戰(zhàn)略方針是“有進(jìn)有退、有所為有所不為”和“退而有序，進(jìn)而有為”。“進(jìn)”什么，“退”哪些，涉及到國民經(jīng)濟(jì)能否持續(xù)發(fā)展和社會(huì)公平，需要做出合理安排。應(yīng)當(dāng)建立國有資本“進(jìn)”、“退”的資金平臺(tái)。無論是國有經(jīng)濟(jì)布局的戰(zhàn)略性調(diào)整，還是國有企業(yè)的戰(zhàn)略性改組，都會(huì)涉及到資本的投入和收回，以及企業(yè)和人員的退出與安置，從而產(chǎn)生大量的資金支出和改革費(fèi)用。沒有足夠的資金籌集和適當(dāng)?shù)呢?cái)務(wù)處理，國有經(jīng)濟(jì)布局的戰(zhàn)略性調(diào)整和國有企業(yè)的戰(zhàn)略性改組將是紙上談兵。為了有效地籌集資金并及時(shí)撥付使用，須結(jié)合國有資產(chǎn)管理體制改革，建立和編制國有資本經(jīng)營預(yù)算。在這—預(yù)算下，國有資本的回報(bào)、國有資產(chǎn)的出售所得和國家財(cái)政的相應(yīng)轉(zhuǎn)移支付，以及以國有資本權(quán)益為抵押的發(fā)債收入，都進(jìn)入預(yù)算的收入項(xiàng)。而有關(guān)國有企業(yè)改革和發(fā)展的支出、企業(yè)退出和安置人員的費(fèi)用和用于平衡政府的其他方面的相應(yīng)支出等都列入預(yù)算的支出項(xiàng)。這樣一來，國有資本的“進(jìn)”與“退”，就有了專門的、穩(wěn)定的資金渠道。同時(shí)，國家作為國有資本所有者，不僅要對投入企業(yè)所形成的國有資本進(jìn)行監(jiān)管，避免國家所有者權(quán)益受到損害，同時(shí)，也要對國有資本的循環(huán)、周轉(zhuǎn)過程進(jìn)行監(jiān)督與調(diào)控，保證國有資本的積聚和優(yōu)化配置，從整體上提高國有經(jīng)濟(jì)質(zhì)量和效益。建立國有資本經(jīng)營預(yù)算能夠全面體現(xiàn)國有資本的投入、調(diào)整和收益情況，促進(jìn)以資本為紐帶，理順政府與企業(yè)的出資關(guān)系，調(diào)整資本結(jié)構(gòu)，提高國有資本的整體效益。2.我國推行國有資本經(jīng)營預(yù)算的可行性在我國建立和推行國有資本經(jīng)營預(yù)算制度,不僅是必要的，而且是可行的。改革開放三十年來，經(jīng)過人們的不懈探索，理論界對國有資本經(jīng)營預(yù)算制度建設(shè)方面的重大問題已取得很多共識(shí)，黨的路線、方針政策已然明確，地方的實(shí)踐正日臻完善，而“國資委”的設(shè)立和運(yùn)行，為這一制度建設(shè)提供了組織保障。（1）建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度已得到很多經(jīng)濟(jì)專家的認(rèn)同。在國內(nèi)理論界，有很多知名學(xué)者都對國有資本經(jīng)營預(yù)算問題作過重要闡述。而且取得的基本共識(shí)是：應(yīng)將國有資本經(jīng)營預(yù)算作為增強(qiáng)國有資本營運(yùn)的透明度，落實(shí)國有資本營運(yùn)責(zé)任的重要措施。如：國務(wù)院發(fā)展研究中心張文魁先生曾指出，應(yīng)該通過資本預(yù)算來約束新國資管理機(jī)構(gòu)、中間層公司、國有資產(chǎn)營運(yùn)公司的行為?！秶匈Y產(chǎn)管理法》應(yīng)該將資本預(yù)算作為一個(gè)重要內(nèi)容，應(yīng)該規(guī)定各級(jí)政府的資本預(yù)算要經(jīng)過同級(jí)人大的嚴(yán)格審議和通過。此外，張文魁先生還在《“國資委”應(yīng)緊盯資本回報(bào)》文章中進(jìn)一步指出，要建立人大對新國資機(jī)構(gòu)的質(zhì)詢制度、問責(zé)制度，特別是要建立程序嚴(yán)格、內(nèi)容詳盡的資本預(yù)算制度，使人大以資本預(yù)算制度來衡量新國資機(jī)構(gòu)的工作成績和建立約束。在對中間層公司的治理結(jié)構(gòu)、重大決策制度、預(yù)算制度等做一些特殊規(guī)定時(shí)，要健全資本預(yù)算制度，所有的中間層公司都應(yīng)該納入資本預(yù)算的范圍。資本預(yù)算的項(xiàng)目要細(xì)化，要進(jìn)入同級(jí)人民代表大會(huì)的預(yù)算程序。國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所副所長李兆熙曾提出：新的國家所有權(quán)機(jī)構(gòu)應(yīng)該制定和執(zhí)行國有資本預(yù)算，這就要先搞清楚國有資本預(yù)算和公共財(cái)政預(yù)算的關(guān)系，這是國有資本經(jīng)營機(jī)構(gòu)設(shè)立需要解決的首要問題。清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院魏杰教授曾表示，編制國有資本經(jīng)營預(yù)算是全國人大實(shí)現(xiàn)對國有資產(chǎn)營運(yùn)進(jìn)行監(jiān)督的需要。他提出，我們現(xiàn)在還沒有獨(dú)立的國有資產(chǎn)的經(jīng)營預(yù)算，沒有獨(dú)立的預(yù)算，公眾和人大就無法對國有資產(chǎn)的經(jīng)營狀況進(jìn)行了解和監(jiān)督。等等。（2）建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度已有政策支撐。黨中央、國務(wù)院對國有資本經(jīng)營預(yù)算制度建設(shè)都給予了高度重視。如前文所述，國有資本經(jīng)營預(yù)算的概念最早是以“國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算”出現(xiàn)在黨的文件（黨的十四屆三中全會(huì)《決定》）中的。而黨的十六大確定新的國有資產(chǎn)管理體制后，國有資本經(jīng)營預(yù)算制度建設(shè)作為建立和完善國有資產(chǎn)管理體制的配套措施而正式提出。黨的十七大報(bào)告又對此問題重新提出（前文已述，此處略）。《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》（2003年5月27日國務(wù)院總理第378號(hào)令）第三十二條規(guī)定“國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對其所出資企業(yè)的企業(yè)國有資產(chǎn)收益依法履行出資人職責(zé)；對其所出資企業(yè)的重大投融資規(guī)劃、發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，依照國家發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策履行出資人職責(zé)?！边@些政策和規(guī)章，為國有資本經(jīng)營預(yù)算制度建設(shè)和實(shí)踐工作給予了有力支撐。這也是適應(yīng)國有資產(chǎn)由靜態(tài)的實(shí)物管理向動(dòng)態(tài)的價(jià)值管理，將資本管理與財(cái)務(wù)管理有機(jī)結(jié)合的必然趨勢。（3）建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度已有組織保障。按照黨的十六大精神，和黨的十六屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中關(guān)于“建立和完善國有資產(chǎn)管理和監(jiān)督體制。堅(jiān)持政府公共管理職能和國有資產(chǎn)出資人職能分開。國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)對授權(quán)監(jiān)管的國有資本依法履行出資人職責(zé)，維護(hù)所有者權(quán)益，維護(hù)企業(yè)作為市場主體依法享有的各項(xiàng)權(quán)利，督促企業(yè)實(shí)現(xiàn)國有資本保值增值，防止國有資產(chǎn)流失。建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度和企業(yè)經(jīng)營業(yè)績考核體系。”的決定。中央和地方都相應(yīng)成立了國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，作為政府的特設(shè)機(jī)構(gòu)，分別代表中央和地方人民政府履行國有資本出資人職能?！镀髽I(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》第六條規(guī)定“國務(wù)院，省、自治區(qū)、直轄市人民政府，設(shè)區(qū)的市、自治州級(jí)人民政府，分別設(shè)立國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)根據(jù)授權(quán)，依法履行出資人職責(zé)，依法對企業(yè)國有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督管理?！眹Y委的成立以及相應(yīng)職責(zé)的明確，為國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的建設(shè)提供了組織保障。（4）建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度已有實(shí)踐基礎(chǔ)。國內(nèi)許多地區(qū)都對國有資本經(jīng)營預(yù)算進(jìn)行了有益的探索和實(shí)踐。深圳特區(qū)國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)(國資辦)1996年開始對授權(quán)經(jīng)營資產(chǎn)收益編制收益預(yù)算。收益預(yù)算計(jì)劃及執(zhí)行情況由國資委(國資辦)審定后，報(bào)市人大審議通過后執(zhí)行。深圳的收益預(yù)算將收入劃分為：資產(chǎn)收益、財(cái)政專項(xiàng)撥款收入、債務(wù)收入和上年結(jié)余收入；將支出劃分為：資本金支出、債務(wù)支出、國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管費(fèi)用支出和國資營運(yùn)機(jī)構(gòu)本部費(fèi)用。上海市從1996年開始探索建立國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算，并確立了“先研究、后試點(diǎn)、再推廣”的步驟。1997年設(shè)計(jì)了試點(diǎn)方案，1998年選擇了黃浦區(qū)和閔行區(qū)以及電力和煙糖兩個(gè)控股公司進(jìn)行試點(diǎn)。2002年十六大提出國有資本出資人體制以后，在推廣本級(jí)控股企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算的基礎(chǔ)上，當(dāng)時(shí)的國資辦組織了38家企業(yè)編制國資經(jīng)營預(yù)算。成立國資委以后，2005年，上海市出臺(tái)了國資經(jīng)營預(yù)算的暫行規(guī)范性文件。以完全獨(dú)立于政府公共預(yù)算之外的方式推行國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，并在探索過程中逐步豐富了對國有資本經(jīng)營預(yù)算的理性認(rèn)識(shí)。吉林省國資委在2004年成立時(shí)，就在內(nèi)部機(jī)構(gòu)中設(shè)置了“國有資本預(yù)算處”并明確了相應(yīng)職能。在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，省政府于2004年11月以地方規(guī)章的方式出臺(tái)了《吉林省省直企業(yè)國有資本經(jīng)營預(yù)算管理試行意見》和《吉林省省直企業(yè)國有資本收益收繳辦法（試行）》。相關(guān)辦法對國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制主體、決策和審批主體、監(jiān)督主體，預(yù)算的編制內(nèi)容、基本框架，編制原則、方式和預(yù)算的執(zhí)行、決算以及國有資本收益收繳的管理等內(nèi)容都做出了詳細(xì)規(guī)定。通過幾年來的實(shí)際運(yùn)行，取得了良好效果。此外，北京市和寧波、青島、廈門、武漢市等地的國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)也嘗試了國有資本經(jīng)營預(yù)算的制度設(shè)計(jì)和具體編制實(shí)踐工作。以上的實(shí)踐積累，為新形勢下進(jìn)一步推動(dòng)國有資本經(jīng)營預(yù)算制度建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。(二)我國推行國有資本經(jīng)營預(yù)算的實(shí)踐分析從這幾年全國地方國有資本經(jīng)營預(yù)算運(yùn)行的實(shí)踐看，雖然各地的運(yùn)作方式不盡相同，但實(shí)質(zhì)上都是以政府作為國有資產(chǎn)所有者代表，通過資本預(yù)算、發(fā)展規(guī)劃和業(yè)績考核等手段的綜合運(yùn)用，來最大限度地發(fā)揮國有資本出資人的作用。但由于我國經(jīng)濟(jì)體制改革整體上處于“漸進(jìn)式”，國家沒有統(tǒng)一立法，全國各地的具體情況也有所不同，各地編制國有資本經(jīng)營預(yù)算的工作進(jìn)展也不盡一致。有的地區(qū)只從部分可支配收益資金的角度，試編制了國有資本經(jīng)營預(yù)算；有的地區(qū)雖然設(shè)計(jì)了比較完整的國有資本經(jīng)營預(yù)算模式，但由于相應(yīng)配套改革沒有跟進(jìn)，也只實(shí)現(xiàn)了國有資本經(jīng)營預(yù)算的部分職能；還有的地區(qū)根據(jù)需要，只對國有資本收益收繳和相應(yīng)支出做出了具體實(shí)施安排，并沒有形成預(yù)算編制方案。從已經(jīng)試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的地區(qū)實(shí)踐看，還存在著許多需要進(jìn)一步完善、改進(jìn)和深入之處。1.我國國有資本經(jīng)營預(yù)算實(shí)踐所取得的成績各地國有資本經(jīng)營預(yù)算制度建設(shè)的有益實(shí)踐，在加強(qiáng)國有資本監(jiān)管與營運(yùn)、促進(jìn)國有企業(yè)改革與發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。（1）提高了認(rèn)識(shí)，促進(jìn)了實(shí)踐。（以下略）（2）有力地促進(jìn)了國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和布局的戰(zhàn)略性調(diào)整。（以下略）（3）通過國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的探索和實(shí)踐，積累了經(jīng)驗(yàn)。各地制訂了一系列預(yù)算管理的相關(guān)制度規(guī)定，鍛煉了一批適應(yīng)工作需要的預(yù)算管理人員，為國有資本經(jīng)營預(yù)算工作的規(guī)范有序發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。2.我國推行國有資本經(jīng)營預(yù)算存在的問題各地在實(shí)踐國有資本經(jīng)營預(yù)算過程中存在的普遍問題是：缺乏法律支撐，“出師無名”；存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)，工作形成掣肘；體制不順，“單打獨(dú)斗”。首先，國家至今還沒有出臺(tái)相關(guān)法律，國有資本經(jīng)營預(yù)算沒有核心法律支撐，使得各地的國有資本經(jīng)營預(yù)算工作沒有統(tǒng)一的規(guī)范，形成各具特色的局面。其次，在國有資本經(jīng)營預(yù)算的模式及編制主體上，至今還有很多誤區(qū)：主要誤區(qū)之一，將政府的國有資本經(jīng)營預(yù)算與政府的公共預(yù)算相混淆，使得國資監(jiān)管部門與財(cái)政部門爭奪國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制主體，形成工作上的掣肘。事實(shí)上，國有資本經(jīng)營預(yù)算與公共預(yù)算雖然服務(wù)的方向相同，都應(yīng)體現(xiàn)國家和國民的意志，但在具體內(nèi)涵上有著本質(zhì)的區(qū)別，前者體現(xiàn)政府的“公權(quán)利”，后者則體現(xiàn)政府的“私權(quán)利”。主要誤區(qū)之二，將國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制內(nèi)容只限定在國有資本收益的“現(xiàn)金流”的收支層面，從而也難免在政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部造成職責(zé)不清。第三，國資監(jiān)管體制不順，沒有完全按照出資人的重大決策、資本收益和經(jīng)營者的選擇的核心職責(zé)來定位國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的內(nèi)部職能設(shè)置。同時(shí)，國有資本出資人的各項(xiàng)職權(quán)也沒有落實(shí)到位，好多國有資本出資人的職能還分散在黨、政其他有關(guān)部門。既使試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的地方，在內(nèi)部機(jī)構(gòu)銜接上，還沒有完全與出資人的其他職能融合起來，往往只是就預(yù)算而論預(yù)算，沒有將出資人各項(xiàng)職能綜合發(fā)揮作用。(三)我國推行國有資本經(jīng)營預(yù)算狀況的深層思考國有資本經(jīng)營預(yù)算問題，既涉及到宏觀經(jīng)濟(jì)管理問題，也涉及到微觀經(jīng)濟(jì)搞活問題。核心問題是經(jīng)營性國有資本存在的必要性和怎樣經(jīng)營管理國有資本問題。對這些問題的解答，在前文中有所闡述。但對于我國國有資本經(jīng)營預(yù)算工作的現(xiàn)狀分析，又不能回避上述問題。簡言之，如果承認(rèn)了經(jīng)營性國有資本存在的必要性，就要下決心，通過有效的監(jiān)管手段將其管理起來，有效地運(yùn)作起來，最終向人民有個(gè)圓滿的交代。1.我國國有資本經(jīng)營預(yù)算取得成績的歸因分析雖然國有資本經(jīng)營預(yù)算的實(shí)踐還沒有完全成熟，但各地在這方面具體工作還是卓有成效的。之所以如此，原因也是多方面的，主要有以下幾方面：（1）有黨的路線和方針政策的正確指引。如前文所述，黨中央將國有資本經(jīng)營預(yù)算制度建設(shè)，作為深化國有資產(chǎn)經(jīng)營管理體制改革的配套措施而提出來，十六大以來黨的路線方針政策已然清晰。沒有這些政策指引，地方黨委和政府再有創(chuàng)新意識(shí)，也不可能將這項(xiàng)工作大張旗鼓地搞起來。（2）地方黨委和政府的高度重視。從地方實(shí)踐來看，國有資本經(jīng)營預(yù)算工作開展較好的省市，都是在黨委和政府的推動(dòng)下，國有資本金基礎(chǔ)管理工作深入扎實(shí)的地區(qū)。如深圳特區(qū)、上海市和吉林省等地，這些地方政府在國有資本出資人體系建設(shè)上，普遍都具有機(jī)構(gòu)或政策的連續(xù)性。國有資本營運(yùn)效果也相對較好。

（3）政府機(jī)構(gòu)間的有效銜接配合。國資委是個(gè)全新的機(jī)構(gòu)。其職能設(shè)置上，雖然有國務(wù)院的法規(guī)作支撐，但由于長期以來形成的工作慣性和國家相應(yīng)法律法規(guī)需要有一個(gè)調(diào)整的過程，不同部門之間的“利益博弈”也是實(shí)際改革中無法繞開的問題。因此，地方政府在推行這一制度建設(shè)過程中，需要機(jī)構(gòu)間的有效銜接與配合。從國有資本經(jīng)營預(yù)算工作開展較好的地區(qū)看，國資委開展這項(xiàng)工作都得到了其他部門的大力支持，尤其是財(cái)政部門的支持與配合。3.國有資本經(jīng)營預(yù)算實(shí)踐中遇到問題的原因分析我國的國有資本經(jīng)營預(yù)算工作之所以遇到上述一系列問題，其原因也是多方面的。筆者認(rèn)為，主要原因有以下三方面：（1）沒有先例可循。中國的改革沒有先例可循。（略）（2）改革是循序漸進(jìn)的過程。（略）（3）我國國有資本經(jīng)營體系不夠完善。（略）三、我國推行國有資本經(jīng)營預(yù)算的模式設(shè)計(jì)及措施構(gòu)想建立和完善我國國有資本經(jīng)營預(yù)算制度所遵循的原則，應(yīng)以《中華人民共和國憲法》為基本依據(jù)，以黨的“十六大”以來的路線、方針、政策為指導(dǎo)，以轉(zhuǎn)變和改善政府職能，建立權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)相統(tǒng)一的國有資本出資人體制為依托，以切實(shí)履行國有資本出資人職責(zé)、維護(hù)所有者權(quán)益、真正發(fā)揮國有資本在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系中的特定作用為目的。（一）我國推行國有資本經(jīng)營預(yù)算的模式設(shè)計(jì)我國國有資本經(jīng)營預(yù)算的總體模式設(shè)計(jì)，應(yīng)按照憲法所規(guī)定的國體和政體，按照黨中央確定的經(jīng)濟(jì)體制改革的總體方針，具體按照“統(tǒng)籌兼顧、適度集中，相對獨(dú)立、相互銜接，分級(jí)編制、逐步實(shí)施”\o""1的原則，以相對完善的國有資本出資體系為前提假設(shè)，來設(shè)計(jì)國有資本經(jīng)營預(yù)算的決策、編制和監(jiān)督的基本模式。1.國有資本經(jīng)營預(yù)算的決策體系

按照我國現(xiàn)行法律，各級(jí)政府國有資本經(jīng)營預(yù)算的決策主體應(yīng)當(dāng)是同級(jí)人民代表大會(huì)。即國有資本經(jīng)營預(yù)算草案和相應(yīng)的決算草案，都應(yīng)報(bào)經(jīng)人民代表大會(huì)審議批準(zhǔn)。但由于國有資本經(jīng)營預(yù)算在技術(shù)操作和配套措施等方面還不成熟，各地處于試運(yùn)行階段。因此，在大的決策體系方面，可采取分步實(shí)施的辦法。首先在試行階段，可暫由同級(jí)人民政府作為決策主體；相對成熟一些后，再由政府報(bào)同級(jí)人大常委會(huì)來審議決策；在技術(shù)操作層面和各項(xiàng)法律規(guī)章較完備后，再由人民代表大會(huì)作為決策主體。2.國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制和管理主體按照理論界多年研究探索的結(jié)果和各地的實(shí)踐，國有資本出資和營運(yùn)的最佳方式為“二級(jí)出資，三個(gè)層次”的國有資本管理體系，即政府（國資委）——國有資本營運(yùn)機(jī)構(gòu)（國有控股經(jīng)營公司或國有企業(yè)集團(tuán)母公司）——控股、參股公司或企業(yè)三層次。其中，國資委代表政府成為國有資本經(jīng)營的宏觀主體，對國有資本營運(yùn)機(jī)構(gòu)和直接參股、控股企業(yè)的財(cái)務(wù)預(yù)算具有知情權(quán)和表決權(quán)。而國有資本營運(yùn)機(jī)構(gòu)與國資委有類似的權(quán)利，只不過以企業(yè)形式存在。因此，國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制和管理主體應(yīng)當(dāng)是兩級(jí)出資者，即國資委和國有資本營運(yùn)機(jī)構(gòu)。3.國有資本經(jīng)營預(yù)算的基本框架按照規(guī)范的國有資本出資關(guān)系，國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)當(dāng)由國有資本經(jīng)營總預(yù)算（簡稱總預(yù)算）、國有資本經(jīng)營核心預(yù)算（簡稱核心預(yù)算）和國有資本經(jīng)營基礎(chǔ)預(yù)算（簡稱基礎(chǔ)預(yù)算）構(gòu)成，而企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算是編制國有資本經(jīng)營預(yù)算的微觀基礎(chǔ)。其中，總預(yù)算在匯總合并基礎(chǔ)預(yù)算、核心預(yù)算和政府（國資委）直接控股企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算的有關(guān)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上編制，反映一個(gè)預(yù)算期內(nèi)國有資本存量和增量的變化結(jié)果和國有資本營運(yùn)的總體情況；核心預(yù)算以政府可支配的資本收益等現(xiàn)金流為基礎(chǔ)，反映可支配收入及支出安排情況，近期的支出主要用于國有企業(yè)的改革成本，遠(yuǎn)期將主要用于國有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；基礎(chǔ)預(yù)算反映企業(yè)（國有資本營運(yùn)機(jī)構(gòu)）層面的資本權(quán)益變化和資本收益及使用情況。企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算作為現(xiàn)代企業(yè)管理的手段之一，應(yīng)比照國際通用作法。總預(yù)算、核心預(yù)算、基礎(chǔ)預(yù)算和企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算相輔相成，共同構(gòu)成國有資本經(jīng)營預(yù)算的基本框架。4.國有資本經(jīng)營預(yù)算的監(jiān)督體系國有資本經(jīng)營預(yù)算的外部監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制共同構(gòu)成了國有資本經(jīng)營預(yù)算的監(jiān)督體系。外部監(jiān)督包括人民代表大會(huì)和輿論、媒體等監(jiān)督；內(nèi)部監(jiān)督包括政府審計(jì)部門、國資委系統(tǒng)內(nèi)部職能部門的監(jiān)督。在國有資本經(jīng)營預(yù)算試行階段，主要靠政府的審計(jì)部門監(jiān)督和國資委實(shí)施內(nèi)部監(jiān)督。但政府也要及時(shí)向同級(jí)人民代表大會(huì)匯報(bào)相關(guān)工作開展情況，向有關(guān)媒體披露有關(guān)國有資本運(yùn)營的主要情況，以落實(shí)廣大人民群眾對國有資本營運(yùn)效果的“知情”權(quán)。（二）我國推行國有資本經(jīng)營預(yù)算的配套措施建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，必須有相應(yīng)的法律法規(guī)作支撐，必須完善政府機(jī)構(gòu)的配套改革，更重要的是必須建立和完善我國的國有資本出資人體系。1.建立和完善國有資本經(jīng)營預(yù)算的相關(guān)法律法規(guī)一方面，從地方的實(shí)踐進(jìn)展程度看，國家有必要通過法律來規(guī)范國有資本經(jīng)營預(yù)算工作。國家可以單獨(dú)出臺(tái)一部國有資本經(jīng)營預(yù)算法，也可以通過制定“國有資產(chǎn)法”，將國有資本經(jīng)營預(yù)算作為其中一部分內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范。同時(shí)，應(yīng)制定一系列配套法規(guī)或規(guī)章，對國有資本經(jīng)營預(yù)算的所涉及的國有資本出資人財(cái)務(wù)管理、資本收益收繳以及相應(yīng)會(huì)計(jì)核算等問題，在國家“公權(quán)”下制定的相關(guān)制度框架內(nèi)進(jìn)一步作以規(guī)范。另一方面，需要對現(xiàn)有的法律法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。嚴(yán)格來講，政府的公共預(yù)算與政府的國有資本經(jīng)營預(yù)算不應(yīng)在一部法律內(nèi)進(jìn)行規(guī)范。這其中的理由，在前面的一些論述中應(yīng)該得到結(jié)論。因此，應(yīng)本著明晰政府職能，有利于政府對經(jīng)濟(jì)的管理，規(guī)范政府行政方式為出發(fā)點(diǎn)，建立和完善具有中國特色的相關(guān)法律法規(guī)體系。2.完善政府機(jī)構(gòu)的配套改革應(yīng)本著“政府公共管理職能和國有資產(chǎn)出資人職能分開”的原則，進(jìn)一步完善政府機(jī)構(gòu)的配套改革。這里，圍繞國有資本經(jīng)營預(yù)算制度建設(shè)，提出兩種設(shè)想：一是，進(jìn)一步深化財(cái)政體制改革，有限度地參照美國的做法，設(shè)立政府預(yù)算局。預(yù)算局作為政府預(yù)算管理的總機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)和調(diào)劑政府的公共預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算，編制政府的總預(yù)算。其中：公共預(yù)算由財(cái)政部門編制，國有資本經(jīng)營預(yù)算由國資委編制，社會(huì)保障預(yù)算由社會(huì)保障部門編制。二是，在現(xiàn)有財(cái)政公共預(yù)算體系不變的情況下，單獨(dú)建立政府的國有資本經(jīng)營預(yù)算體系。同時(shí)，在政府的兩種預(yù)算內(nèi)通過設(shè)置預(yù)算科目的方式，實(shí)現(xiàn)這兩個(gè)預(yù)算的資金互相調(diào)劑通道。在每個(gè)預(yù)算年度內(nèi)，兩個(gè)預(yù)算間相互調(diào)劑的資金數(shù)額由政府首腦提出建議，報(bào)同