社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀、困境及對策研究-以桂林市孝慈軒養(yǎng)老服務(wù)中心為例

0引言國家衛(wèi)健委相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2021年年底，我國60歲及以上老年人口數(shù)量達2.67億，占總?cè)丝诘?8.9%；65歲及以上老年人口數(shù)量達2億以上，占總?cè)丝诘?4.2%[1]。人口老齡化程度不斷加深使得養(yǎng)老保障體系的運行壓力驟增，養(yǎng)老問題已成為新時期我國社會保障體系建設(shè)中亟須解決的一大民生問題。隨著社會的發(fā)展和人口結(jié)構(gòu)的變化，我國現(xiàn)有的機構(gòu)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老這三種養(yǎng)老模式在養(yǎng)老服務(wù)的供給與需求之間的矛盾日益凸顯，亟須對現(xiàn)有的養(yǎng)老模式進行創(chuàng)新，更好地整合養(yǎng)老服務(wù)資源，使養(yǎng)老服務(wù)供給能夠滿足老年人如今多層次、多樣化的養(yǎng)老需求。在此背景之下，嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式應(yīng)運而生，其以社區(qū)為載體，整合就近的養(yǎng)老資源，建設(shè)專業(yè)的嵌入式養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，為社區(qū)輻射范圍內(nèi)的老年群體提供專業(yè)化、多元化、便利化的養(yǎng)老服務(wù)，是一種結(jié)合居家、社區(qū)、機構(gòu)養(yǎng)老三重優(yōu)勢的新興養(yǎng)老模式。目前，這一模式已在全國多地區(qū)推廣試點，取得了一定程度的發(fā)展，但多集中在經(jīng)濟水平和社會治理水平較高的地區(qū)，而在經(jīng)濟基礎(chǔ)相對薄弱的地區(qū)開展時間尚短，缺乏系統(tǒng)化、可借鑒的經(jīng)驗成果。本文以桂林市的社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機構(gòu)為例，對其在嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式實踐進程中的探索經(jīng)驗和發(fā)展困境進行分析與探討，希望能為社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式的進一步推廣發(fā)展提供幫助。1嵌入式養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的實踐探索及發(fā)展困境——以孝慈軒養(yǎng)老服務(wù)中心為例1.1孝慈軒養(yǎng)老服務(wù)中心運營現(xiàn)狀1.1.1基本情況廣西第七次全國人口普查主要數(shù)據(jù)結(jié)果顯示，2020年桂林市60歲及以上的老年人口占全市總?cè)丝诘?0.33%，其中65歲及以上的人口為14.82%[2]，為全區(qū)老年化最嚴(yán)重的城市。孝慈軒養(yǎng)老服務(wù)中心所在的C社區(qū)老年人口比例達到40%，是養(yǎng)老服務(wù)需求量較大的老年化社區(qū)。孝慈軒養(yǎng)老服務(wù)中心是M集團積極響應(yīng)國家提出的“以居家為基礎(chǔ)、以社區(qū)為依托、以機構(gòu)為補充”的“9073”養(yǎng)老發(fā)展思路，采用“公建民營”的模式，由地方政府提供房屋場地、華邦集團投資建設(shè)運營的養(yǎng)老服務(wù)綜合體，于2019年正式開放，建筑面積約5000平方米，提供機構(gòu)養(yǎng)老床位約200張。作為桂林市首家“公建民營”養(yǎng)老機構(gòu)及市重點示范養(yǎng)老機構(gòu)，孝慈軒養(yǎng)老服務(wù)中心自開放以來運行效果良好，有效滿足了周邊居民的不同養(yǎng)老需求，其所在的社區(qū)也在2021年被評為自治區(qū)老年人宜居社區(qū)。1.1.2服務(wù)內(nèi)容為滿足群眾的差異化、多層次的養(yǎng)老需求，孝慈軒養(yǎng)老服務(wù)中心依托于機構(gòu)，整合社區(qū)資源平臺，在機構(gòu)內(nèi)部設(shè)立日間照料中心、長者飯?zhí)?、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站、康復(fù)活動中心、評估中心、平安寶呼援平臺、老黨員之家等社區(qū)服務(wù)功能區(qū)域，為機構(gòu)內(nèi)入住的老年人與半徑10公里內(nèi)的居家老年人提供醫(yī)療護理、生活照料、康復(fù)保健、緊急救援、文體娛樂、心理治療、精神慰藉、臨終關(guān)懷等方面的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，以及居家建床、適老化改造等專業(yè)照護上門服務(wù)。1.1.3機構(gòu)優(yōu)勢一是在社區(qū)內(nèi)開設(shè)專屬老年診所。孝慈軒養(yǎng)老服務(wù)中心以機構(gòu)為載體，開設(shè)社區(qū)診所，為院內(nèi)入住的老年人及附近社區(qū)居民提供家庭醫(yī)生式的基本醫(yī)療服務(wù)與特色醫(yī)療服務(wù)?；踞t(yī)療服務(wù)包括老年人的一般常見病、多發(fā)病的診療以及對醫(yī)院診斷明確的慢性病的治療和護理；特色醫(yī)療服務(wù)則包括刮痧、艾灸、拔火罐、推拿、霧化等服務(wù)。診所提供的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)重點是對老年慢性病的預(yù)防、治療與管理，以及急重癥急救與醫(yī)學(xué)中心對接的轉(zhuǎn)診服務(wù)，實現(xiàn)大病直通車服務(wù)，能夠有針對性地滿足社區(qū)內(nèi)老年人的就醫(yī)需求。二是提供專業(yè)化與多元化的居家醫(yī)養(yǎng)服務(wù)。孝慈軒養(yǎng)老服務(wù)中心在政府的主導(dǎo)下，利用自身優(yōu)勢嵌入社區(qū)之中，整合社區(qū)周邊的養(yǎng)老設(shè)施和醫(yī)療資源，為中高齡及失能的居家老人開展日間照料、上門援助、建設(shè)家庭養(yǎng)老床位等服務(wù)，使老人可以在家中享受到專業(yè)的醫(yī)養(yǎng)服務(wù)(表1)。表1孝慈軒養(yǎng)老服務(wù)中心居家醫(yī)養(yǎng)服務(wù)項目三是與專業(yè)院校達成護理人才培養(yǎng)協(xié)議。護理人員的專業(yè)水平?jīng)Q定了養(yǎng)老機構(gòu)的養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量水平，無論是對社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)還是對其他養(yǎng)老機構(gòu)來說，專業(yè)的護理人員都是不可或缺的。運營孝慈軒養(yǎng)老服務(wù)中心的華邦集團與廣東省英才職業(yè)培訓(xùn)學(xué)院、湛江職業(yè)培訓(xùn)學(xué)校簽訂協(xié)議，通過建立系統(tǒng)性的培訓(xùn)制度，向孝慈軒養(yǎng)老服務(wù)中心輸送了受過專業(yè)培訓(xùn)的公共營養(yǎng)師、健康管理師、營養(yǎng)配餐員等護理型人才。這不僅提高了機構(gòu)工作人員的服務(wù)水平，還為機構(gòu)節(jié)省了部分人力資源成本，有利于機構(gòu)的可持續(xù)性發(fā)展。2嵌入式養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)發(fā)展困境——以孝慈軒養(yǎng)老服務(wù)中心為例綜合型養(yǎng)老機構(gòu)連鎖運營是嵌入式養(yǎng)老模式發(fā)展的重要支撐，需要引進社會資本的參與，充分發(fā)揮市場資源的配置作用。嵌入式養(yǎng)老機構(gòu)，既要能夠發(fā)揮其在養(yǎng)老保障方面的補充作用，達到維護社會福利的效果，同時也要實現(xiàn)一定的盈利，自身才能夠長期運轉(zhuǎn)下去。孝慈軒養(yǎng)老服務(wù)中心作為M集團旗下的連鎖化養(yǎng)老服務(wù)品牌，雖然以市場化開展運作，依靠企業(yè)的優(yōu)勢為機構(gòu)的發(fā)展提供保障，采取積極的措施避免機構(gòu)養(yǎng)老的局限性，但受養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的局限性和外部環(huán)境影響，與傳統(tǒng)養(yǎng)老機構(gòu)一樣面臨著一定的發(fā)展困境。2.1配套政策不完善，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式是結(jié)合多個傳統(tǒng)領(lǐng)域共同發(fā)展的新型養(yǎng)老模式，需要有一系列同時涉及“醫(yī)”和“養(yǎng)”的相關(guān)政策法規(guī)，支持、推動這一模式的制度化、規(guī)范化建設(shè)。桂林市目前尚處于對社區(qū)嵌入式養(yǎng)老的探索階段，雖然政府關(guān)注到這一養(yǎng)老模式的前景優(yōu)勢，推出了一些政策和措施鼓勵機構(gòu)嵌入社區(qū)提供服務(wù)以滿足居民的養(yǎng)老需求，但與之配套的政策尚不完善。全市的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)由市民政局負責(zé)擬定并組織實施，而醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策措施則是由市衛(wèi)生健康委員會負責(zé)制定；《桂林市民政局關(guān)于印發(fā)居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心驗收標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)評價標(biāo)準(zhǔn)的通知》等對嵌入式養(yǎng)老機構(gòu)的政策支持也沒有系統(tǒng)的規(guī)劃安排，多是在原有的政策文件上添加了部分相關(guān)內(nèi)容，缺少對嵌入式養(yǎng)老機構(gòu)的總體規(guī)劃、優(yōu)惠政策、準(zhǔn)入資格、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、考核機制等方面的細化。缺乏統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，不利于向本市更多的社區(qū)擴展嵌入式養(yǎng)老機構(gòu)的經(jīng)營，削弱了機構(gòu)連鎖化的優(yōu)勢。同時，無統(tǒng)一的制度標(biāo)準(zhǔn)可遵循，也讓機構(gòu)擁有了較大的自主操作空間，容易在提供服務(wù)時出現(xiàn)較大的隨意性，不利于政府和社會對已建立起的社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機構(gòu)進行監(jiān)督和檢驗機構(gòu)服務(wù)的效果。2.2財政補貼有待細化，扶持力度相對不足養(yǎng)老服務(wù)業(yè)具有投資回收期長、投資成本高而利潤率低的特點，注定了嵌入式養(yǎng)老機構(gòu)在建立和發(fā)展的初期需要得到政府政策和資金上的支持才能更好地發(fā)展。孝慈軒養(yǎng)老服務(wù)中心雖然在機構(gòu)用地上得到政府和社區(qū)支持，但除了機構(gòu)經(jīng)營規(guī)模較小之外，在前期場地建設(shè)、設(shè)施采購、人員配備等方面都與民辦營利的養(yǎng)老院一致，需要投入大量的資金。在財政支持上，桂林市《民辦養(yǎng)老機構(gòu)及居家養(yǎng)老服務(wù)中心補貼實施細則》規(guī)定收住自理、半自理、失能老人的民辦養(yǎng)老機構(gòu)可以獲得一次性建設(shè)補貼以及按月獲得床位運營補貼，床位在100張以下的每張床位補貼500元，連續(xù)發(fā)放五年；社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)則一次性給予1萬元的補貼。作為公建民營式的孝慈軒養(yǎng)老服務(wù)中心，同時為社區(qū)居民提供著機構(gòu)住養(yǎng)服務(wù)和上門居家建床護理服務(wù)，而支持政策中大部分補貼資金是一次性發(fā)放，短期內(nèi)按月發(fā)放的床位補貼只適用機構(gòu)內(nèi)所擁有的可讓老人入住的床位，居家建床這一隱形的床位資金補貼并沒有得到足夠的重視，對盈利空間較小的日常照料服務(wù)項目也缺少有針對性的優(yōu)惠財政支持。財政補貼資金投入力度不足，不能做到在機構(gòu)建立初期緩解資金短缺的壓力，扶持其成長發(fā)展，難以對機構(gòu)后期的資金回籠和可持續(xù)性運營起到積極的作用。2.3嵌入式養(yǎng)老的社會認(rèn)知程度相對較低受傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念影響，家庭養(yǎng)老仍是最受我國老年人歡迎的一種養(yǎng)老方式。普通的養(yǎng)老機構(gòu)因考慮場地成本問題，地理位置往往與老人原住地相距甚遠，無法滿足老年群體對家庭的情感需求，部分老年人對離開原住地、進入機構(gòu)養(yǎng)老有抵觸心理。嵌入式養(yǎng)老機構(gòu)與普通養(yǎng)老機構(gòu)相比，最大的優(yōu)勢之一就是嵌入社區(qū)，可以讓老人在熟悉的環(huán)境之中享受到優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)，同時滿足其情感需求和物質(zhì)需求[3]。孝慈軒養(yǎng)老服務(wù)中心所在社區(qū)中部分老年人對嵌入式養(yǎng)老機構(gòu)的定位、功能、優(yōu)勢了解較少，因機構(gòu)規(guī)模較小，對其在養(yǎng)老服務(wù)上的專業(yè)水平有所質(zhì)疑，對是否選擇入住或是在機構(gòu)購買服務(wù)持觀望的態(tài)度。另外，雖然孝慈軒養(yǎng)老服務(wù)中心同時提供機構(gòu)入住養(yǎng)老服務(wù)和上門養(yǎng)老服務(wù)，但因建立不久，大部分收入來源于入住老年人繳納的費用，機構(gòu)對外的宣傳也側(cè)重于入住服務(wù)，對其他服務(wù)的宣傳不到位，致使社區(qū)中不少的居民并不清楚其與普通養(yǎng)老機構(gòu)的區(qū)別之處，將孝慈軒養(yǎng)老服務(wù)中心視為一般的民辦盈利型養(yǎng)老院，認(rèn)為孝慈軒養(yǎng)老服務(wù)中心只為入住機構(gòu)的老人提供照料服務(wù)，不知道機構(gòu)還提供居家建床、居家照護等上門服務(wù)項目，這無形之中影響到了機構(gòu)功能的發(fā)揮和運營收入。2.4機構(gòu)專業(yè)醫(yī)養(yǎng)人才短缺專業(yè)醫(yī)療護理人才的缺乏是養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)一直以來的積病。由于嵌入式養(yǎng)老機構(gòu)承擔(dān)著比普通養(yǎng)老機構(gòu)更加繁重的醫(yī)養(yǎng)服務(wù)供給任務(wù)，對專業(yè)醫(yī)療護理人才的需求也更大。老年護理的特殊性、護理工作勞動強度大等，使得孝慈軒養(yǎng)老服務(wù)中心的人員變動成為常事，人才流失也比較嚴(yán)重；雖與專業(yè)院校達成了人才培養(yǎng)協(xié)議，可以為機構(gòu)輸送部分護理型人才，緩解部分用人壓力，但多集中在康養(yǎng)方面，如營養(yǎng)配餐員、健康管理師等，醫(yī)養(yǎng)服務(wù)供給的主力軍，如醫(yī)生、護士、康復(fù)師等醫(yī)療專業(yè)型人才還是要通過社會招聘引進。而出于節(jié)約用人成本的考慮，孝慈軒養(yǎng)老服務(wù)中心招聘人員的薪資待遇并不高，與高端型養(yǎng)老機構(gòu)或大型醫(yī)療機構(gòu)相較而言并不足以吸引更高水準(zhǔn)的人才前來應(yīng)聘；同時相關(guān)專業(yè)學(xué)生在潛意識里對養(yǎng)老相關(guān)崗位缺乏職業(yè)認(rèn)同感，在擇業(yè)時往往也會優(yōu)先選擇醫(yī)療機構(gòu)而非養(yǎng)老機構(gòu)，這也給機構(gòu)專業(yè)醫(yī)療隊伍的建設(shè)帶來困擾。為滿足用人需求，護理人員招聘的門檻也相應(yīng)降低，不少護理人員在進入機構(gòu)前并沒有經(jīng)過專業(yè)的培訓(xùn)，醫(yī)養(yǎng)護理水平還有待提高。3對策建議3.1完善嵌入式養(yǎng)老相關(guān)政策制度政府對引導(dǎo)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展、協(xié)調(diào)各方資源有著不可推卸的責(zé)任，應(yīng)該發(fā)揮統(tǒng)籌全局的主導(dǎo)作用，通過完善相關(guān)政策標(biāo)準(zhǔn)、加大政策扶持力度、加強監(jiān)督管理等，進一步推動嵌入式養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展。首先，政府相關(guān)部門應(yīng)總結(jié)、借鑒各地成功的試點經(jīng)驗和已建立的嵌入式養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展經(jīng)驗，填補現(xiàn)有政策的空白，對嵌入式養(yǎng)老機構(gòu)建立前期的政策標(biāo)準(zhǔn)進行統(tǒng)一規(guī)定，如設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和管理標(biāo)準(zhǔn)以及對服務(wù)對象的準(zhǔn)入、服務(wù)的內(nèi)容等，讓后續(xù)建立的嵌入式養(yǎng)老機構(gòu)有可遵循的政策標(biāo)準(zhǔn)，幫助其規(guī)范發(fā)展，用良好的制度環(huán)境使養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)充分市場化、可持續(xù)性地健康發(fā)展。其次，政府應(yīng)加大政策扶持力度，要在社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機構(gòu)建立初期對其進行場地、設(shè)備設(shè)施、稅收等方面的優(yōu)惠補貼，制定社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)享受企業(yè)所得稅、增值稅和行政事業(yè)性收費減免的扶持政策[4]。同時增加對居家建床以及居家醫(yī)養(yǎng)、康養(yǎng)服務(wù)等新興醫(yī)養(yǎng)服務(wù)的財政補貼，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r制定和調(diào)控醫(yī)養(yǎng)服務(wù)價格區(qū)間，對機構(gòu)護理費和居家建床護理費適度給予補貼，減輕老年人及其家庭的經(jīng)濟負擔(dān)。最后，對已建立起的嵌入式養(yǎng)老機構(gòu)，相關(guān)部門應(yīng)加強對其的監(jiān)督管理和服務(wù)質(zhì)量評估。結(jié)合多方意見對機構(gòu)的服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)規(guī)范、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)人員資格條件等方面制定統(tǒng)一的考評標(biāo)準(zhǔn)，并引入第三方機構(gòu)定期對養(yǎng)老機構(gòu)進行考評，及時將運營中存在的漏洞和不足向社會公開，以考評結(jié)果對其做出相應(yīng)的獎勵或懲罰措施，督促社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機構(gòu)嚴(yán)格規(guī)范自身行為，提升養(yǎng)老機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量。3.2多渠道加強嵌入式養(yǎng)老宣傳要提高嵌入式養(yǎng)老的社會認(rèn)知度，需要多渠道對社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機構(gòu)進行宣傳，只有從思想上轉(zhuǎn)變老年人對社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機構(gòu)的看法，才能讓更多老人接受這一新興養(yǎng)老方式。一方面，政府相關(guān)部門應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，與社區(qū)一同加大對嵌入式養(yǎng)老機構(gòu)的宣傳力度?？梢岳蒙鐓^(qū)宣傳欄，以文字、圖片形式講解嵌入式養(yǎng)老的優(yōu)點，也可以與社區(qū)居委會進行合作，定期舉行宣傳會和發(fā)放宣傳手冊，讓老人及其家人了解嵌入式養(yǎng)老與傳統(tǒng)養(yǎng)老院的不同，宣傳其在地理位置、產(chǎn)品服務(wù)、管理模式上所具有的優(yōu)勢，加深居民對嵌入式養(yǎng)老機構(gòu)的認(rèn)識和理解，逐步轉(zhuǎn)變居民的傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念。另一方面，機構(gòu)自身也要重視宣傳，可通過線下和線上同時進行宣傳。在線下可采用免費參觀體驗、短期試住、試用服務(wù)等多種方式增進居民對社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機構(gòu)的了解[5]，吸引社區(qū)周邊的潛在客戶；在線上可以利用好網(wǎng)絡(luò)平臺，擴大宣傳范圍，完善機構(gòu)線上的專屬智慧平臺，如客戶端小程序、機構(gòu)官方網(wǎng)站等，配備專線講解客服，讓對機構(gòu)感興趣的人群能夠快速了解到機構(gòu)的環(huán)境設(shè)施、服務(wù)項目、服務(wù)價格等信息，提高嵌入式養(yǎng)老的社會認(rèn)知度。3.3建設(shè)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合專業(yè)人才隊伍養(yǎng)老服務(wù)人員的專業(yè)水平?jīng)Q定著機構(gòu)整體服務(wù)水平，缺乏專業(yè)的醫(yī)護人才會使機構(gòu)發(fā)展動力不足，對機構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展造成不良影響，制約嵌入式養(yǎng)老模式的進一步推廣。針對目前嵌入式養(yǎng)老機構(gòu)專業(yè)醫(yī)護人員短缺的問題，政府應(yīng)出臺相應(yīng)的支持政策，鼓勵職業(yè)院校與養(yǎng)老機構(gòu)達成長期的人才培養(yǎng)合作，簽訂定向就業(yè)協(xié)議，在學(xué)習(xí)費用、獎助補貼等方面給予相關(guān)專業(yè)學(xué)生優(yōu)惠政策支