公共危機(jī)管理

吳春尚第五章公共危機(jī)管理5/8/20241公共危機(jī)管理公共危機(jī)的概念公共危機(jī)管理的基本特征公共危機(jī)管理的原則公共危機(jī)管理的過(guò)程公共危機(jī)管理機(jī)制重點(diǎn)問(wèn)題

5/8/20242公共危機(jī)管理一、危機(jī)管理成為公共管理的一個(gè)重要課題

二、公共危機(jī)與突發(fā)事件

三、公共危機(jī)管理及其原則

第一節(jié)公共危機(jī)與公共危機(jī)管理5/8/20243公共危機(jī)管理“危機(jī)”事件是“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”中的必然產(chǎn)物。

20世紀(jì)80年代，德國(guó)社會(huì)學(xué)家烏爾里希?貝克提出了“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”理論。后來(lái)，英國(guó)社會(huì)學(xué)家安東尼?吉登斯又豐富和完善了這一理論。貝克所講的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)后工業(yè)化過(guò)程中的一種社會(huì)現(xiàn)象，即各種自然與人為的事故與災(zāi)難頻繁發(fā)生，自然災(zāi)害、核事故、傳染病、恐怖主義襲擊等。公共危機(jī)管理所提供的產(chǎn)品是公共安全，具有效用的不可分割性和受益的非排他性。在一切公共產(chǎn)品中，公共危機(jī)管理是最能體現(xiàn)出其公共性的一項(xiàng)管理活動(dòng)。一、危機(jī)管理成為公共管理的一個(gè)重要課題

5/8/20244公共危機(jī)管理風(fēng)險(xiǎn)的人為性風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散性與影響的全球性風(fēng)險(xiǎn)的不可預(yù)知性風(fēng)險(xiǎn)的平等新特征社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的新特征5/8/20245公共危機(jī)管理危機(jī)具有三個(gè)基本的構(gòu)成要件，即“威脅”（threat）、“不確定性”(uncertainty)和“緊急性”(urgency)。危機(jī)對(duì)人們的生命、健康與財(cái)產(chǎn)安全構(gòu)成了嚴(yán)重的威脅，其演進(jìn)路線與發(fā)展方向具有不確定性，需要管理者在巨大的時(shí)間、心理壓力下迅速地做出決策，有效地加以應(yīng)對(duì)。在全球化的背景下，危機(jī)具有很強(qiáng)的擴(kuò)散性。企業(yè)危機(jī)、公共危機(jī)、國(guó)際危機(jī)三者之間有時(shí)界限模糊，甚至可以相互轉(zhuǎn)化。例如，吉化雙苯廠發(fā)生爆炸事件。二、公共危機(jī)與突發(fā)事件5/8/20246公共危機(jī)管理

一般說(shuō)來(lái)，“事件”指“歷史上或社會(huì)上發(fā)生的不平常的大事情”?！巴话l(fā)”二字意味著時(shí)間上的緊迫性和后果的嚴(yán)重性。2007年我國(guó)頒布、實(shí)施的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》是這樣界定突發(fā)事件的：“指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件?！蔽覀兯f(shuō)的突發(fā)事件近似于國(guó)外所說(shuō)的“緊急事件”（emergency）。往往是可能誘發(fā)危機(jī)的“事情”，是一個(gè)“點(diǎn)”；而危機(jī)則指某個(gè)系統(tǒng)所處的情景或狀態(tài)。在實(shí)踐中，我們往往會(huì)以危機(jī)中的典型突發(fā)事件指稱(chēng)危機(jī)。因此，“公共危機(jī)管理”與“突發(fā)事件應(yīng)急管理”基本上是一個(gè)概念的兩種表述方式。

“危機(jī)”與“突發(fā)事件”之間是什么關(guān)系？5/8/20247公共危機(jī)管理事故災(zāi)難自然災(zāi)害社會(huì)安全事件公共衛(wèi)生事件分類(lèi)突發(fā)性和緊迫性；不確定性；危害的易擴(kuò)散性。

公共危機(jī)基本特征按照發(fā)生原因、機(jī)理、過(guò)程、性質(zhì)和危害對(duì)象不同

5/8/20248公共危機(jī)管理公共危機(jī)可以依據(jù)性質(zhì)、社會(huì)危害程度、影響范圍等因素而被劃分為不同的等級(jí)。在我國(guó)，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件一般被分為四級(jí)，即Ⅰ級(jí)（特別重大）、Ⅱ級(jí)（重大）、Ⅲ級(jí)（較大）和Ⅳ級(jí)（一般）。社會(huì)安全事件是不分級(jí)的。這是因?yàn)樯鐣?huì)安全事件的演進(jìn)呈現(xiàn)出非線性的特點(diǎn)，表現(xiàn)出明顯的“蝴蝶效應(yīng)”。5/8/20249公共危機(jī)管理三、公共危機(jī)管理及其原則公共危機(jī)的分級(jí)與責(zé)任主體5/8/202410公共危機(jī)管理公共危機(jī)管理應(yīng)遵循的原則：（1）預(yù)防為主，防救結(jié)合。（2）以人為本，生命第一。（3）依靠科學(xué)，快速反應(yīng)。（4）社會(huì)動(dòng)員，全民參與。（5）軍民結(jié)合，平戰(zhàn)結(jié)合。（6）安全效益與經(jīng)濟(jì)效益兼顧。（7）信息公開(kāi)，引導(dǎo)輿論。5/8/202411公共危機(jī)管理一、公共危機(jī)的預(yù)防

二、公共危機(jī)管理中的準(zhǔn)備

三、公共危機(jī)的響應(yīng)四、公共危機(jī)后的恢復(fù)

第二節(jié)公共危機(jī)管理過(guò)程5/8/202412公共危機(jī)管理公共危機(jī)管理的過(guò)程包括四個(gè)階段：

準(zhǔn)備響應(yīng)

減緩或預(yù)防恢復(fù)5/8/202413公共危機(jī)管理所謂的“減緩”或“預(yù)防”，是指減少影響人類(lèi)生命、財(cái)產(chǎn)的自然或人為風(fēng)險(xiǎn)，包括實(shí)施建筑標(biāo)準(zhǔn)、推行災(zāi)害保險(xiǎn)、管理土地的使用、頒布安全法規(guī)等措施，減少公共危機(jī)發(fā)生的可能性或限制公共危機(jī)的影響范圍或程度。預(yù)防是公共危機(jī)管理的基石。公共危機(jī)的預(yù)防主要包括以下三個(gè)方面的內(nèi)容：第一，加強(qiáng)預(yù)測(cè)預(yù)警。（1）危險(xiǎn)源排查。（2）危險(xiǎn)源監(jiān)測(cè)。（3）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。第二，降低社會(huì)的脆弱性。在鄉(xiāng)村中，脆弱性相對(duì)較強(qiáng)，主要是因?yàn)檗r(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展滯后，社會(huì)公眾的防災(zāi)、減災(zāi)意識(shí)薄弱，建筑、設(shè)施的抗災(zāi)毀能力低。第三，提高社會(huì)的恢復(fù)力。一、公共危機(jī)的預(yù)防5/8/202414公共危機(jī)管理公共危機(jī)管理中的“準(zhǔn)備”是指發(fā)展應(yīng)對(duì)各種公共危機(jī)的能力，如制訂應(yīng)急預(yù)案、建立預(yù)警系統(tǒng)、成立危機(jī)管理指揮中心、進(jìn)行災(zāi)害救援培訓(xùn)與演練等。公共危機(jī)的準(zhǔn)備主要包括以下四個(gè)方面：第一，應(yīng)急救援隊(duì)伍的建設(shè)。第二，應(yīng)急預(yù)案的編制。第三，應(yīng)急保障體系建設(shè)。第四，加強(qiáng)公共安全教育。二、公共危機(jī)管理中的準(zhǔn)備5/8/202415公共危機(jī)管理所謂的“響應(yīng)”，是指采取行動(dòng)以挽救生命、減少損失，如激活應(yīng)急預(yù)案、啟動(dòng)應(yīng)急系統(tǒng)、提供應(yīng)急醫(yī)療援助、組織疏散與搜救等。一般認(rèn)為，公共危機(jī)響應(yīng)開(kāi)始于危機(jī)發(fā)生時(shí)，其活動(dòng)主要包括：確保受公共危機(jī)影響區(qū)域的安全；對(duì)受公共危機(jī)影響威脅的地區(qū)進(jìn)行疏散；對(duì)危機(jī)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行搜索和救援；對(duì)傷者提供應(yīng)急醫(yī)療救助；為被疏散者及其他社會(huì)公眾提供應(yīng)急避難場(chǎng)所。在危機(jī)響應(yīng)階段，我們必須同時(shí)兼顧三個(gè)目標(biāo)：最大限度地保障社會(huì)公眾的生命、健康安全；最大限度地減輕危機(jī)所造成的財(cái)產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)損失；嚴(yán)防次生災(zāi)害的發(fā)生。三、公共危機(jī)的響應(yīng)5/8/202416公共危機(jī)管理公共危機(jī)響應(yīng)遵循的原則是：（1）以人為本，減輕危害。（2）統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)負(fù)責(zé)。（3）社會(huì)動(dòng)員，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。（4）屬地先期處置。（5）依靠科學(xué)，專(zhuān)業(yè)處置。（6）鼓勵(lì)創(chuàng)新，迅速高效。公共危機(jī)響應(yīng)程序包括十個(gè)重要環(huán)節(jié)：（1）接警與初步研判。（2）先期處置。（3）啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案。（4）現(xiàn)場(chǎng)指揮與協(xié)調(diào)。（5）搶險(xiǎn)救援。（6）擴(kuò)大應(yīng)急。（7）信息溝通。（8）臨時(shí)恢復(fù)。（9）應(yīng)急救援行動(dòng)結(jié)束。（10）調(diào)查評(píng)估。5/8/202417公共危機(jī)管理所謂的“恢復(fù)”，是指按照最低運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)將重要生活支持系統(tǒng)復(fù)原的短期行為，也指推動(dòng)社會(huì)生活恢復(fù)常態(tài)的長(zhǎng)期活動(dòng)，如清理廢墟、控制污染、提供災(zāi)害失業(yè)救助、提供臨時(shí)住房等。恢復(fù)的近期目標(biāo)是：恢復(fù)災(zāi)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施?；镜幕A(chǔ)設(shè)施包括供水、污水、電力、燃料、電信和運(yùn)輸系統(tǒng)。最終目標(biāo)是：使危機(jī)影響區(qū)域的生活質(zhì)量恢復(fù)到災(zāi)前的同一水平。四、公共危機(jī)后的恢復(fù)5/8/202418公共危機(jī)管理

恢復(fù)主要包括四個(gè)方面的活動(dòng)彌合或彌補(bǔ)社會(huì)、情感、經(jīng)濟(jì)和物理的創(chuàng)傷與損失減少未來(lái)社會(huì)所面臨風(fēng)險(xiǎn)最大限度地限制災(zāi)害結(jié)果的升級(jí)抓住機(jī)遇，進(jìn)行調(diào)整，滿足人們對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、自然和環(huán)境的需要恢復(fù)活動(dòng)5/8/202419公共危機(jī)管理減輕公共危機(jī)造成的環(huán)境影響消除公共危機(jī)的社會(huì)影響消除公共危機(jī)的心理影響降低公共危機(jī)的經(jīng)濟(jì)影響

恢復(fù)的內(nèi)容5/8/202420公共危機(jī)管理公共危機(jī)后的恢復(fù)的過(guò)程大致要經(jīng)過(guò)五個(gè)階段：（1）準(zhǔn)備階段。建立危機(jī)恢復(fù)重建領(lǐng)導(dǎo)小組，主要負(fù)責(zé)對(duì)受災(zāi)地區(qū)的狀況進(jìn)行全面的評(píng)估，并做出損失評(píng)估報(bào)告。（2）計(jì)劃階段?；謴?fù)重建領(lǐng)導(dǎo)小組根據(jù)第一階段損失評(píng)估情況，制訂具有針對(duì)性的恢復(fù)重建計(jì)劃，并向執(zhí)行部門(mén)和社會(huì)公眾公布。（3）實(shí)施階段。為恢復(fù)重建動(dòng)員、準(zhǔn)備、整合各種資源；實(shí)施恢復(fù)重建計(jì)劃。（4）驗(yàn)收階段。對(duì)恢復(fù)重建工作進(jìn)行驗(yàn)收與評(píng)估。（5）反思階段。站在應(yīng)急管理整體的高度，對(duì)恢復(fù)重建工作進(jìn)行反思，并經(jīng)驗(yàn)及教訓(xùn)納入未來(lái)防災(zāi)、減災(zāi)的規(guī)劃中。積極的恢復(fù)重建應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出未雨綢繆的思想。四、公共危機(jī)后的恢復(fù)5/8/202421公共危機(jī)管理一、公共危機(jī)管理中的前置機(jī)制二、公共危機(jī)管理中的應(yīng)對(duì)機(jī)制三、公共危機(jī)處置的延展機(jī)制第三節(jié)公共危機(jī)管理機(jī)制5/8/202422公共危機(jī)管理公共危機(jī)管理的機(jī)制是指人們?yōu)榧皶r(shí)、有效地預(yù)防和處置公共危機(jī)而建立起來(lái)的帶有強(qiáng)制性的工作制度、規(guī)則與程序。公共危機(jī)管理的機(jī)制主要包括：預(yù)測(cè)預(yù)警機(jī)制，信息報(bào)送機(jī)制，決策機(jī)制，信息發(fā)布機(jī)制，社會(huì)動(dòng)員機(jī)制，恢復(fù)重建機(jī)制和調(diào)查評(píng)估機(jī)制。依據(jù)它們?cè)诠参C(jī)管理過(guò)程中的時(shí)間先后，可以將其歸納為公共危機(jī)管理的前置機(jī)制、處置機(jī)制和延展機(jī)制

公共危機(jī)管理機(jī)制5/8/202423公共危機(jī)管理公共危機(jī)管理的前置機(jī)制主要由兩部分組成：（1）預(yù)測(cè)預(yù)警機(jī)制（2）信息報(bào)送機(jī)制一、公共危機(jī)管理中的前置機(jī)制5/8/202424公共危機(jī)管理預(yù)測(cè)預(yù)警機(jī)制的主要功能在于：預(yù)測(cè)可能發(fā)生的公共危機(jī)及其危害程度，督促社會(huì)公眾做好應(yīng)急準(zhǔn)備，啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)，最大限度地降低危機(jī)所導(dǎo)致的損失，為有效地應(yīng)對(duì)危機(jī)贏得寶貴的時(shí)間。構(gòu)建預(yù)測(cè)預(yù)警機(jī)制，應(yīng)較好地體現(xiàn)三個(gè)原則：

準(zhǔn)確性全面性及時(shí)性預(yù)測(cè)預(yù)警機(jī)制5/8/202425公共危機(jī)管理及時(shí)、準(zhǔn)確、全面的信息報(bào)送，有利于把握公共危機(jī)的態(tài)勢(shì)，進(jìn)而適當(dāng)?shù)赝斗湃肆Α⑽锪?、?cái)力和有效地進(jìn)行決策。信息報(bào)送不僅是公共危機(jī)管理中的一項(xiàng)前置機(jī)制，而且是貫穿于整個(gè)公共危機(jī)管理的全過(guò)程中的，在公共危機(jī)處置的過(guò)程中，信息報(bào)送同樣是公共危機(jī)處置的決策以及其他行動(dòng)的基礎(chǔ)。對(duì)于政府及相關(guān)部門(mén)而言，公共危機(jī)信息報(bào)送可通過(guò)政務(wù)專(zhuān)網(wǎng)應(yīng)急平臺(tái)信息報(bào)告系統(tǒng)、電話、傳真、報(bào)送文件等形式進(jìn)行。信息報(bào)送過(guò)程可以分為初次報(bào)送、階段報(bào)送和總結(jié)報(bào)送三個(gè)階段。當(dāng)危機(jī)發(fā)生，我們要進(jìn)行初報(bào)；如果危機(jī)演化、產(chǎn)生次生和衍生災(zāi)害或危機(jī)處置取得新的進(jìn)展，要及時(shí)地續(xù)報(bào)；處置結(jié)束后，要進(jìn)行終報(bào)。信息報(bào)送機(jī)制5/8/202426公共危機(jī)管理新聞媒體由于具有議程設(shè)置作用，有時(shí)也可以發(fā)揮信息報(bào)送的功能。危機(jī)管理部門(mén)可從新聞媒體的報(bào)道中獲取有關(guān)被惡意瞞報(bào)的危機(jī)信息，對(duì)其中所反映的重要情況及時(shí)核實(shí)，并采取相應(yīng)的應(yīng)對(duì)及處置措施?；鶎由鐣?huì)單元可以結(jié)合實(shí)際情況，積極探索在企業(yè)、社區(qū)、農(nóng)村、學(xué)校等基層單位建立專(zhuān)職或兼職信息報(bào)告員制度。在信息報(bào)送中，社會(huì)公眾的參與是必不可少的。政府可結(jié)合實(shí)際情況，通過(guò)統(tǒng)一公開(kāi)的危機(jī)舉報(bào)電話、短信平臺(tái)、電子信箱等有效途徑，接受社會(huì)公眾有危機(jī)信息的報(bào)告，并經(jīng)核實(shí)后進(jìn)一步報(bào)送給有關(guān)部門(mén)。信息報(bào)送機(jī)制5/8/202427公共危機(jī)管理在公共危機(jī)已經(jīng)出現(xiàn)的時(shí)候，直接在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的過(guò)程中發(fā)揮作用的機(jī)制主要有決策機(jī)制、處置機(jī)制、信息發(fā)布機(jī)制、社會(huì)動(dòng)員機(jī)制四個(gè)方面，把它們看作為公共危機(jī)管理中的處置機(jī)制只是一個(gè)相對(duì)的劃分，是表明這四個(gè)方面的機(jī)制在危機(jī)處置中所發(fā)揮的作用尤其明顯。嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，在整個(gè)公共危機(jī)管理的過(guò)程中，都可以看到這四個(gè)方面的機(jī)制所發(fā)揮的作用。二、公共危機(jī)管理中的應(yīng)對(duì)機(jī)制5/8/202428公共危機(jī)管理公共危機(jī)管理決策機(jī)制的重心體現(xiàn)在對(duì)決策者的能力和素質(zhì)的要求上，作為一種機(jī)制，主要在于選拔具有相應(yīng)能力和素質(zhì)的決策者，并為危機(jī)決策行為提供相應(yīng)的制度保障。危機(jī)決策者應(yīng)當(dāng)具有特殊的素質(zhì)：其一，需要具有決斷與創(chuàng)新能力。其二，需要前瞻性的推斷能力。其三，靈活應(yīng)變能力。決策機(jī)制5/8/202429公共危機(jī)管理公共危機(jī)的處置機(jī)制主要由七項(xiàng)措施所構(gòu)成，它們是：其一，救助性措施。其二，控制性措施。其三，保障性措施。其四，預(yù)防性措施。其五，動(dòng)員性措施。其六，穩(wěn)定性措施。其七，協(xié)調(diào)性措施。處置機(jī)制5/8/202430公共危機(jī)管理危機(jī)的信息發(fā)布是由法定的行政機(jī)關(guān)依照法定程序?qū)⑵湓谛惺刮C(jī)管理職能的過(guò)程中所獲得或擁有的危機(jī)信息向社會(huì)公眾公開(kāi)的活動(dòng)。信息發(fā)布是保障公民知情權(quán)的需要，還是對(duì)政府權(quán)力行使進(jìn)行民主監(jiān)督的需要，也是提高預(yù)防與處置危機(jī)效率的需要。在信息發(fā)布中，必須遵循的基本原則包括：（1）統(tǒng)一性原則。（2）真實(shí)性原則。（3）及時(shí)性原則。（4）連續(xù)性原則。（5）公眾導(dǎo)向原則。信息發(fā)布機(jī)制5/8/202431公共危機(jī)管理危機(jī)的社會(huì)動(dòng)員是指為成功地預(yù)防和應(yīng)對(duì)非戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)下的危機(jī)而有效地調(diào)動(dòng)政府、市場(chǎng)以及其他的非政府部門(mén)人力、物力與財(cái)力的活動(dòng)。危機(jī)社會(huì)動(dòng)員的分類(lèi)：

從動(dòng)員規(guī)模上看，危機(jī)社會(huì)動(dòng)員可以分為局部動(dòng)員和整體動(dòng)員。從動(dòng)員對(duì)象上看，危機(jī)社會(huì)動(dòng)員可以分為應(yīng)急人力動(dòng)員、應(yīng)急物資動(dòng)員、應(yīng)急財(cái)力動(dòng)員、應(yīng)急避難場(chǎng)所動(dòng)員、應(yīng)急交通運(yùn)輸動(dòng)員等。從動(dòng)員時(shí)序來(lái)看，危機(jī)社會(huì)動(dòng)員可分為前期動(dòng)員、中期動(dòng)員與后期動(dòng)員三類(lèi)。

社會(huì)動(dòng)員機(jī)制5/8/202432公共危機(jī)管理社會(huì)動(dòng)員要依法動(dòng)員，就是要以國(guó)家現(xiàn)行的法律、法規(guī)為依據(jù)，確保社會(huì)動(dòng)員行為的合法性，在有效處置危機(jī)的同時(shí)，使社會(huì)公眾的權(quán)益得到最大程度的保障。有時(shí)，為維護(hù)公共秩序、確保公共利益，政府可以在社會(huì)動(dòng)員過(guò)程中行使行政緊急權(quán)，但必須充分貫徹人權(quán)保障的原則，不能濫用行政緊急權(quán)。同時(shí)，社會(huì)動(dòng)員也要遵循有條件的強(qiáng)制性原則。這種強(qiáng)制性也是應(yīng)急法制中“比例原則”的具體表現(xiàn)。當(dāng)然，社會(huì)動(dòng)員也需要輔之以合理補(bǔ)償?shù)拇胧Ｉ鐣?huì)動(dòng)員要依法動(dòng)員5/8/202433公共危機(jī)管理在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)取得了階段性成果即公共危機(jī)狀態(tài)得到基本消除的情況下，就需要正式啟動(dòng)公共危機(jī)處置的延展機(jī)制，它主要包括恢復(fù)重建機(jī)制和調(diào)查評(píng)估機(jī)制兩個(gè)方面。三、公共危機(jī)處置的延展機(jī)制5/8/202434公共危機(jī)管理建立恢復(fù)重建機(jī)制的首要目的是消除公共危機(jī)的消極影響。恢復(fù)重建必須要避免二次災(zāi)害的發(fā)