地方債務及城投監(jiān)管政策一覽

證監(jiān)會審核華創(chuàng)證券投資咨詢業(yè)務資格批文號：證監(jiān)許可（2009）1210號證券分析師：周冠南證券分析師：周冠南證券分析師：張晶晶相關研究報告據(jù)點評》【債券日報】【債券日報】地方債務及城投監(jiān)管政策一覽華創(chuàng)固收建立了【地方債務及城投政策庫2024版】，包括中央監(jiān)管政策（2010年以來）、地方監(jiān)管政策（2023年以來，細至區(qū)縣）、區(qū)域金融機構(gòu)合作、區(qū)域輿情等多維度數(shù)據(jù)，以持續(xù)跟蹤城投和地方債務監(jiān)管動態(tài)。自2010年以來，中央政府不斷加強對地方政府債務與城投平臺的監(jiān)管，一系列強監(jiān)管措施相繼出臺：2010年6月，國發(fā)19號文出臺，開啟城投監(jiān)管元年；2014年，《預算法》修正案出臺，同階段發(fā)布的國發(fā)43號文則成為針對地方政府債務及城投監(jiān)管的綱領性文件，是對監(jiān)管方向和原則的確定：不發(fā)生區(qū)域性和系統(tǒng)性風險是底線，融資平臺不得新增政府債務，地方政府對其舉借資平臺公司政府融資職能等，此后諸多政策內(nèi)容主要是對43號文內(nèi)容的再強調(diào)和細化；2016-2017年，國辦88號文，財預50號文、財預87號文陸續(xù)出發(fā)40號文出臺，鼓勵銀行參與隱債置換；2021年，銀保監(jiān)15號文出臺，要求不得以任何形式新增地方政府的隱性債務，對于涉隱主體不得新增流貸等。其后至本輪化債前地方債務及城投監(jiān)管表態(tài)基本圍繞上述重點政策進行。本輪化債以來，中央及地方表態(tài)如何？中央：推動“一攬子化債方案”落地，注重地方債務管控長效機制建立本輪化債以來至2023年末呈現(xiàn)三大特點：1）系統(tǒng)性提出“一攬子化債方案”，且后續(xù)化債表述更為具體，可落地性更強；2）注重城投債券風險監(jiān)測及地方債務管控長效機制的建立；3）區(qū)域間債務化解與監(jiān)管分類管理。2024年以來呈現(xiàn)兩大特點：1）強化配套措施，進一步落實一攬子化債方案；2）持續(xù)強調(diào)地方債務管控長效機制的建立，推動城投平臺分類轉(zhuǎn)型。地方：省負總責，“一地一策”積極推進化債具體措施落地。呈現(xiàn)兩大特點：特點一：積極采取多種化債措施，包括申報隱債風險化解試點、發(fā)行特殊再融資債券、金融支持化債、盤活資產(chǎn)、增收節(jié)支、暫停或緩建項目等。省級層面積極爭取財政部化債額度支持；2）廣東：通過增收節(jié)支、變現(xiàn)資產(chǎn)等方式化解債務風險，切實降低市縣償債負擔；3）重慶：指導區(qū)縣開展債務展期、重組，優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)；4）江西：支持債務高風險地區(qū)發(fā)行再融資債券、優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)、降低債務成本、有效緩釋風險，通過統(tǒng)籌安排財政預算資金、企業(yè)經(jīng)營收入、暫?；蚓徑椖康榷喾N方式，依法依規(guī)籌措資金化解存量隱性債務。地方層面表態(tài)如，1）新疆烏魯木齊：充分發(fā)揮資本市場、金融市場作用，利用企業(yè)債、公司債、保債計劃、永續(xù)債、銀行貸款等方式開展融資，通過置換方式保證到期債務償還，優(yōu)化債務結(jié)構(gòu)；2）云南昆明：通過加大預算安排、統(tǒng)籌各類資金資產(chǎn)資源，有效消化政府債務存量并緩解各地債務償還壓力等。特點二：注重債務管控長效機制的建立，通過重構(gòu)業(yè)務布局、發(fā)行創(chuàng)新債券品種、平臺整合等推動城投平臺分類轉(zhuǎn)型。省級層面，甘肅、廣西、重慶、內(nèi)蒙古、河南等多省表示要積極建立健全債務管理長效機制，守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性金融風險底線，并將積極推動城投平臺轉(zhuǎn)型。地市層面表述則更為具體，如湖南郴州表示通過“圍繞化債與發(fā)展兩大主題，以政策及市場需求為導向重構(gòu)業(yè)務布局”實現(xiàn)轉(zhuǎn)型，山東青島表示大力支持城投公司通過創(chuàng)新債券品種融資助推產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，山東濰坊將17家市屬國企整合組建為6大集團，分別對應城投、產(chǎn)投、金融、產(chǎn)業(yè)運營、資產(chǎn)管理、化債紓困6大領域。風險提示：政策執(zhí)行力度不及預期；本報告涉及數(shù)據(jù)庫已包含地市及區(qū)縣主要監(jiān)管表態(tài)，但或由于信息來源問題存在部分缺失。證監(jiān)會審核華創(chuàng)證券投資咨詢業(yè)務資格批文號：證監(jiān)許可（2009）1210號 4二、“一攬子方案”助推本輪化債啟航 5（一）中央：推動“一攬子化債方案”落地，注重地方債務管控長效機制建立 5 7 8 18 4 7 8 12 15證監(jiān)會審核華創(chuàng)證券投資咨詢業(yè)務資格批文號：證監(jiān)許可（2009）1210號數(shù)據(jù)，以持續(xù)跟蹤城投和地方債務監(jiān)管動態(tài)。本文先對本輪化債前重點監(jiān)管政策進行簡要梳理，再著重對本輪化債以來政策進行分析，并總結(jié)中央及地方層面（省份、地市）監(jiān)管政策的主要特點。具體政策內(nèi)容見附性文件，是對監(jiān)管方向和原則的確定：不發(fā)生區(qū)域性和系統(tǒng)性風險是底線，融資平臺不得新增政府債務，地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則，續(xù)出臺，進一步厘清政府與平臺公司邊界，加強甄別與置換存量的政府債務，規(guī)范平臺表態(tài)基本圍繞上述重點政策進行。政策文件及會議相關內(nèi)容債務的融資平臺公司不得再承擔融資任務；4）對于融資平臺貸款，銀行業(yè)金融機構(gòu)要按照“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”的原舉借的債務應當有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源，只能用于公《意見》共七個部分，其劃分為總體要求、地方政府性債務管理機制和存量債債務管理機制，堅持基本原則是“疏堵結(jié)合、分清責任、規(guī)范險、穩(wěn)步推進”二十字方針；要求加快建立地方政府債務實行規(guī)?？刂坪皖A算管理控制和化解地方政府性債務風配套制度；為確保改革平穩(wěn)過渡，提出妥善處理存量債務，既要確保88號推動融資平臺公司盡快轉(zhuǎn)型為市場化運營的國有企業(yè)、依法合規(guī)開展地方政府及其部門不得利用或虛構(gòu)政府購買服務合同為建設工程變相舉債，不得通過政府購買服務向金融機構(gòu)、融資租賃公司等非金融機構(gòu)進行融資，不得以任何方式虛構(gòu)或超越權限簽訂應付（收）賬款合同幫助融資平臺公司〔2021〕15號（一）中央：推動“一攬子化債方案”落地，注重地方債務管控長效機以債務化解為主，且相關表述更為具體、可落地性更強，并開始強調(diào)城投債券風險監(jiān)測場化方式化解融資平臺債務風險”等。務風險長效機制，建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應的政府債務管理機制，優(yōu)化中央和地方政府務問題的地方政府，將限制其新增貸款，嚴格控制其借貸行為，鼓勵這些地方政府出售發(fā)展路徑，要更大力度激發(fā)民間投資、擴大利用外資，債務風險較低的地區(qū)要在高質(zhì)量發(fā)展上能快則快，特別是經(jīng)濟大省要真正挑起大梁，為穩(wěn)定全國經(jīng)濟作出更大貢獻”。頻會議，強調(diào)強化配套政策支持。局等也多次強調(diào)。圖表2“一攬子化債方案”以來特點一：積極采取多種化債措施，包括申報隱債風險化解試點、發(fā)行特殊再融資債預算資金、企業(yè)經(jīng)營收入、暫停或緩建項目等多種方式，依法依規(guī)籌措資金化解存量隱債務償還，優(yōu)化債務結(jié)構(gòu)；2）云南昆明：通過加大預算安排、統(tǒng)籌各類資金資產(chǎn)資源，表示要積極建立健全債務管理長效機制，守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性金融風險底線，并將發(fā)展兩大主題，以政策及市場需求為導向重構(gòu)業(yè)務布局”實現(xiàn)轉(zhuǎn)型，山東青島表示大力金監(jiān)局問財政部將堅決貫徹落實黨中央決策部署，強化源頭治理險，嚴防新增債務風險。要持續(xù)深入化解地方政府務風險，強化配套政策支持，加快壓降融資平臺數(shù)量和債務規(guī)模，分類推動融資平臺質(zhì)量發(fā)展相適應的政府債務管理機制，完善地方政府投融資體制，健全防范拖欠賬款更大步伐，在化解債務風險中找到新的發(fā)展路徑。金融監(jiān)配合防范化解地方債務風險，指導銀行保險機《2023年中國財政政策2024年要有效防范化解地方政府債務風險。堅持盡力而為、量力而行，深承受能力評估等，增強財政可持續(xù)性，強化地方政府債務管理，嚴格落實一方案，加大存量隱性債務化解力度，堅決防止新增隱性債務，健全化債長《政府工作報告》更好統(tǒng)籌發(fā)展和安全，有效防范化解重點領域風險。堅持以高質(zhì)量發(fā)展促進高水平安全，以高水平安全保障高質(zhì)量發(fā)展，標本兼治化解房地產(chǎn)、地方債務、中小金融機構(gòu)等風險，維護經(jīng)濟金融大局穩(wěn)定。統(tǒng)籌好地方債務風險化解和穩(wěn)定發(fā)展，進一步落實適應的政府債務管理機制，完善全口徑地方債務監(jiān)測監(jiān)管體系，分類推進地方融資平統(tǒng)籌好地方債務風險化解和穩(wěn)定發(fā)展，堅持省負總責、市縣盡全力化債，層層調(diào)配合，完善監(jiān)管制度，堅決遏制新增隱性債務，有序化解存量隱性債務，逐按照黨中央部署要求，經(jīng)過各方面協(xié)同努力，地方債務風險得到整體緩解，標本兼治，加快建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應的政府債務管理機制，在高質(zhì)量發(fā)強化國資監(jiān)管，切實加強國資監(jiān)管的專業(yè)性、有究工作，不斷推動制度優(yōu)勢、治理優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國有企業(yè)的競爭優(yōu)勢、發(fā)展風險防控，指導企業(yè)持續(xù)做好重大風險評估監(jiān)測和及時處置，突出抓好置，嚴控重點領域風險，進一步健全風險防控機制，牢對新增隱性債務、不實化債等問題嚴肅查處、問責到人。要嚴格落實既定化債舉措，加大存量隱性債務化解力度，堅決防止新增隱性債務，健（2023）》建立防范化解地方債務風險長效機制。建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應的政府債務管理機辦要統(tǒng)籌風險化解與穩(wěn)定發(fā)展的關系。債務風險高的地區(qū)要邊化債邊發(fā)展，在債務化解神辦會金監(jiān)局議傳達學習中央經(jīng)濟工央統(tǒng)籌好地方債務風險化解和穩(wěn)定發(fā)展，經(jīng)濟大省要真正挑起大梁，為穩(wěn)定全國經(jīng)濟作較重地區(qū)提供應急流動性支持。支持地方政府通過并購重組、注入資產(chǎn)等方式，逐步剝離融資平臺政府融資功能，轉(zhuǎn)型為市場化企業(yè)。政府出售資產(chǎn)還債；要讓金融機構(gòu)與地方政府按照市場規(guī)則進行協(xié)商等。切實防范化解重點領域金融風險，指導金融機構(gòu)積極穩(wěn)妥支持地方債新增地方政府債務額度，合理保障地方融資金監(jiān)監(jiān)會金融機構(gòu)座談會期、借新還舊、置換等方式，合理降低債務成本、優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)，確保金融支持地方金監(jiān)局融資平臺債務風險，并依法維護金融機構(gòu)合法權益；建立常態(tài)化的融資平臺金融債務必要時，中國人民銀行還將對債務負擔相對較對新增隱性債務和化債不實等違法違規(guī)行為，做到“發(fā)現(xiàn)一起，查處一起強化城投債券風險監(jiān)測預警，把公開市場債券和性著力營造良好的貨幣金融環(huán)境央建立防范化解地方債務風險長效機制，建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應的政府債務管理機在部委和地方兩個層面建立金融支持化解地方債務風險工作小組，制定化解融資平臺等協(xié)商，依法合規(guī)、分類施策化解存量債務風險，嚴控融資平臺增量債務，完善常態(tài)化融資平臺金融債務統(tǒng)計監(jiān)測機制，加強對重點地區(qū)、重點融資平臺的風險監(jiān)測。行《2023年上半年中國財防范化解地方政府債務風險。進一步壓實地方和委會議央圖表4本輪化債以來主要地方債務及城投監(jiān)管政策一覽——地方層面（政策文件/會議嚴禁向融資平臺和涉及地方政府隱性債務的客戶融市場活水，積極探索化解債務、盤活資產(chǎn)的有效路徑和方法，優(yōu)化完善會廳融資平臺數(shù)量和債務規(guī)模，分類推動融資平臺改革轉(zhuǎn)型，千方百計推動債局收入將實現(xiàn)“開門紅”繼續(xù)鞏固好化債成果，加強債券資金“借用管還”全生健全系統(tǒng)的項目投資管理機制，堅決阻斷違規(guī)舉債、變相舉債的路統(tǒng)籌抓好化債和發(fā)展，在高質(zhì)量發(fā)展中推進債務風險化解，不斷鞏廳統(tǒng)籌抓好化債和發(fā)展，持續(xù)深入化解地方政府債全力化解政府債務。抓實抓細地方債務風險化解，全面摸清廳金，通過爭取隱債風險化廳聯(lián)合監(jiān)管機制，堅決制止違法違規(guī)舉債行為，積極穩(wěn)妥推動化廳“1+6”化債方案，嚴防重點領域“爆雷”理，督促各級嚴格落實防范化解地方債務風險實施方案以及“1+6局全，有效防范化解財政領域風險挑戰(zhàn)。防范化解債務風險。嚴格化債舉措，加大存量債務化解力度，建立健全應急周轉(zhuǎn)金機制，嚴格落實化債方案，全力拓寬化債資金來源、健全化債長效機制，加大隱開展違規(guī)舉債專項監(jiān)督檢查，用好審計、督查、財會財政職能推動黑龍江高內(nèi)容，支持債務高風險地區(qū)發(fā)行再融資債券、優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)、降低債務成本、有效緩釋風險。通過統(tǒng)籌安排財政預算資金、企業(yè)經(jīng)營收入、暫?；蛭h全力做好地方債務化解工作。加大財政資源統(tǒng)籌力度，建立債務風險長效機制和同高質(zhì)量發(fā)展相適應的政府債務管理機制，資平臺存量債務規(guī)模，按計劃壓降融資平臺數(shù)量，建立融資平臺管理長效禁新增政府隱性債務，加快平臺公司轉(zhuǎn)型，堅決完成年度化債任開展“半拉子”工程排查整治，加強專項債券全生命周期管理。推進金廳展筑勢賦能業(yè)務，通過政府注資、經(jīng)營性資產(chǎn)注入、提高經(jīng)營水平等方式增強投融資（粵府辦〔2023〕15號）屬地原則和管理權限各負其責。落實省級政府責任，按屬地增收節(jié)支、變現(xiàn)資產(chǎn)等方式化解債務風險，按照全省債務化解工作要求，認真履行債務主體責任，實行“一路一方案”規(guī)范專項債券資金管理，對資金閑置或未按規(guī)定使用債券資金的化解地方政府債務風險長效機制，堅決遏制新增隱性債務，穩(wěn)妥化解隱性廳有效防范化解地方政府債務風險，嚴格控制高風險地區(qū)新增舉債規(guī)模。支持政府融資平臺依法依規(guī)推進市場化轉(zhuǎn)型，打造競爭力強的地方投資運營廳展新聞發(fā)布會廳有效防范化解地方債務風險。強化底線思維，加強分析研判，堅爭取財政部化債額度支持；完善債務風險防控機制，加強統(tǒng)計監(jiān)測和評估委要抓手引進增量資產(chǎn)，不斷增強核心業(yè)務的資源配置效率，強化其造血圖表5本輪化債以來主要地方債務及城投監(jiān)管政策一覽——地方層面（地市政策文件/會議嚴禁新增隱性債務，科學儲備項目爭取債券資金。加大存量隱性債務化運用金融工具、市場手段和改革辦法，積極構(gòu)建財政金融投資統(tǒng)籌聯(lián)動的長效機制。加快對債務底數(shù)全面摸排，甄別今明兩年存在的債務風險。加強政府債務穿透監(jiān)管，嚴格落實控債化債減債措民政府辦公廳推動市區(qū)兩級國有企業(yè)整合重組和平臺公司清理整治，著力壓株洲市政人章動態(tài)監(jiān)測體系，按月對債務風險指標進行分析研判，確保局大力支持城投公司通過創(chuàng)新債券品種融資助推—將考核結(jié)果與企業(yè)負責人薪酬緊密掛鉤、剛性兌付，嚴格落實“631”用好用活金融支持化債措施，力爭隱債置換全鋪開，確降至4.5%左右。落實2023年-2028年償資金、資產(chǎn)資源盤活處置收益和企業(yè)經(jīng)營收益，做好還級、減法人”改革，加快建立現(xiàn)代企業(yè)制度，確保實現(xiàn)平臺公司瘦身健牢“防火墻”進通知》，建立地方政府債務還本付息常態(tài)化監(jiān)督處理機制、還本付息逾期處理處罰機制等，同步要求各區(qū)縣加快建立長效機制。化、資本證券化等，全面排查存量國有資產(chǎn)資源，加強與專業(yè)府穩(wěn)妥推進債務化解工作，通過發(fā)行債券、新增銀行貸款、信托通過置換方式保證到期債務償還，優(yōu)化債務結(jié)構(gòu)，守牢債務風險防控的在防范化解政府債務風險方面，嚴格在批準的限額內(nèi)有序券，及時償還政府債務本息；抓實隱性債務風險化解性債務增量。落實政府債務償還責任，足額安排債務還本付息支效路徑，穩(wěn)妥化解存量隱性債務。定期對債務風險情況進行分析研判和著力做好財政部建制縣化債改革試點政策爭動優(yōu)化債務結(jié)構(gòu)，同時推進國有資本布局優(yōu)化和結(jié)議全面整合現(xiàn)有平臺，加快推動市場化轉(zhuǎn)型。持續(xù)降成本壓控新增融資成本，加快清退高成本融資。優(yōu)先清理定向融資，控底線。完善全口徑債務監(jiān)測機制，密切關注剛性兌付、大額點企業(yè)