城投公司的融資管理及風(fēng)險防控

近年來，城市建設(shè)投資公司簡稱“城投公司”，在推動城市基礎(chǔ)設(shè)施和現(xiàn)代化建設(shè)方面發(fā)揮了巨大作用，融資是支持城投公司快速發(fā)展的核心環(huán)節(jié)。但隨著城投公司不斷發(fā)展壯大，也逐漸出現(xiàn)負(fù)債規(guī)模持續(xù)攀升、償債壓力增大、投資回報率低等問題，尤其是今年以來部分經(jīng)濟較弱區(qū)域的城投公司出現(xiàn)非標(biāo)融資違約及商票逾期事件，引發(fā)社會輿論關(guān)注，城投公司融資管理提升及債務(wù)風(fēng)險防控迫在眉睫。本文基于當(dāng)前城投公司融資面臨的政策及新形勢環(huán)境，以G集團公司為例，深入分析城投公司融資現(xiàn)狀及存在的問題，提出從有序壓降負(fù)債、拓展創(chuàng)新融資、強化市場運作能力、完善融資管理機制四方面建議，促進城投公司融資管理水平提升，防范化解債務(wù)風(fēng)險，保障城投公司良性健康發(fā)展。當(dāng)前，國家出臺了一系列宏觀調(diào)控政策，對地方政府及城投公司投融資行為進行規(guī)范、約束，并提出城投公司市場化轉(zhuǎn)型的新要求。城投公司面臨日益增加的經(jīng)營及資金風(fēng)險，要想實現(xiàn)良性發(fā)展，就必須從思想上高度重視融資管理及風(fēng)險防控。城投公司融資政策及環(huán)境目前，我國經(jīng)濟正在從高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，現(xiàn)階段政府管理層不斷加強地方債務(wù)管理，以期在高質(zhì)量發(fā)展的同時防范政府債務(wù)風(fēng)險。以《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號文）為標(biāo)志，《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)〔2017〕50號）、《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財預(yù)〔2017〕87號）和《政府投資條例》（國務(wù)令712號）等重磅文件相繼出臺，建立了我國地方政府債務(wù)管理的新框架，旨在嚴(yán)控政府債務(wù)規(guī)模，剝離城投公司政府融資職能，推動地方投融資平臺向市場化改革及轉(zhuǎn)型。同時，金融監(jiān)管也在持續(xù)強化，金融機構(gòu)對城投融資業(yè)務(wù)審核日趨謹(jǐn)慎、嚴(yán)苛。特別是2021年7月《銀行保險機構(gòu)進一步做好地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險防范化解工作的指導(dǎo)意見》（銀保監(jiān)發(fā)〔2021〕15號）出臺，從資金供給源頭入手，嚴(yán)禁新增地方政府隱性債務(wù)，有序疏導(dǎo)存量債務(wù)退出，防范化解金融風(fēng)險。目前，城投公司主要融資渠道中，僅銀行項目開發(fā)貸類業(yè)務(wù)融資額度較為充足、成本下行以外；債券類融資發(fā)行市場分化加劇，AA及AA+城投債發(fā)行難度增大、成本上升；信托業(yè)務(wù)回歸本源，三分類政策實施后，展業(yè)標(biāo)準(zhǔn)提高，新增投放不斷減少；融資租賃業(yè)務(wù)受租賃物合規(guī)、禁止異地展業(yè)等政策影響，業(yè)務(wù)規(guī)模持續(xù)收縮。整體而言，城投公司融資渠道逐步收緊，融資能力受限，融資環(huán)境日益嚴(yán)峻。城投融資管理現(xiàn)狀及問題分析融資是城投公司開展資本運作，實現(xiàn)規(guī)?？焖贁U張的重要方式，融資管理是對融資相關(guān)活動的全流程管理，包括預(yù)算、執(zhí)行及監(jiān)控，以保證融資工作順利進行，最終確保企業(yè)資金安全及經(jīng)營良性發(fā)展。本文以G集團為例，重點分析城投公司融資管理現(xiàn)狀及存在問題。G集團公司是某省會城市開發(fā)區(qū)下屬城投公司，截至2022年末，總資產(chǎn)規(guī)模突破2100億元，總負(fù)債1800億元，資產(chǎn)負(fù)債率88%，營業(yè)收入約350億元，主營業(yè)務(wù)為區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、園區(qū)開發(fā)、房地產(chǎn)投資和公共服務(wù)運營等，是區(qū)域大型城市投資建設(shè)及運營平臺，具有一定代表性。債務(wù)壓力增大近年來，城投公司承擔(dān)了大量的區(qū)域新建基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目，致使債務(wù)總額持續(xù)擴大，負(fù)債率逐年攀升，現(xiàn)階段已進入還本付息的高峰期，疊加2022年以來土地市場遇冷、地方財政承壓、經(jīng)濟增速放緩的大環(huán)境，城投公司面臨較大債務(wù)壓力。2023年，全國城投債到期規(guī)模合計約5.7萬億元，達歷史峰值。G集團公司近5年融資規(guī)模從450億元上升至1100億元，增長約150%，債務(wù)驅(qū)動資產(chǎn)規(guī)模快速擴張?zhí)卣髅黠@，負(fù)債率處于高位。現(xiàn)已進入還款高峰期，每年到期融資超300億元，償債壓力逐年遞增，新增、轉(zhuǎn)貸難度日益增大，確保債務(wù)剛性兌付成為企業(yè)經(jīng)營發(fā)展的重要前提。融資渠道狹窄城投公司融資主要分為銀行貸款、債券融資及非標(biāo)融資，其中銀行貸款主要為流動資金貸款和項目貸款，融資金額較大、成本較低，但一般對項目手續(xù)要求較高，并且需要抵押、質(zhì)押等增信措施；債券融資由證券公司或銀行承銷，需要交易所或銀行間交易商協(xié)會審核額度后批準(zhǔn)發(fā)行，一般為信用類融資，規(guī)模較大，但資金成本根據(jù)城投公司主體評級差異較大；非標(biāo)類融資主要是信托、融資租賃及保理等公司，資金使用靈活但成本較高，通常作為流動資金補充，以上融資產(chǎn)品期限一般在3年以內(nèi)，到期將給城投公司帶來較大還本付息壓力。而城投公司權(quán)益類融資由于成本較高、股權(quán)手續(xù)煩瑣，整體規(guī)模相對較少，包括永續(xù)債、股權(quán)合作、股權(quán)基金等，不利于城投公司資產(chǎn)負(fù)債率控制、項目風(fēng)險分散及資金長期使用。G集團2022年末融資規(guī)模達1100余億元，其中銀行融資占比約55%、發(fā)行債券等直接融資占比20%、信托及租賃等非標(biāo)融資占比20%、權(quán)益融資占比5%。銀行成熟的產(chǎn)品方案及較低的融資成本，成為最重要的融資渠道，路徑依賴性較強，直接融資及權(quán)益融資占比較小，對G集團整體負(fù)債率降低及資金風(fēng)險分散效果有限，增加G集團經(jīng)營風(fēng)險。資產(chǎn)運營效率低城投公司承擔(dān)區(qū)域建設(shè)開發(fā)責(zé)任，負(fù)責(zé)建設(shè)的重大項目大多屬于市政基礎(chǔ)設(shè)施類，如產(chǎn)業(yè)園區(qū)、保障性住房、道路管網(wǎng)等，普遍存在投資金額大，回報周期長，財政結(jié)算慢，運營成本高，現(xiàn)金流入少，投資收益低，資產(chǎn)變現(xiàn)性較差等特點，造成市場化程度及競爭力較弱，資產(chǎn)運營效率較低，短期經(jīng)營現(xiàn)金流入無法覆蓋資本支出，需要不斷對外融資，彌補建設(shè)及運營資金缺口。G集團近五年集團經(jīng)營現(xiàn)金持續(xù)流出，凈赤字累計達50億元，自身造血功能較弱，長期依靠融資資金彌補經(jīng)營缺口，形成融資資金占用沉淀，需加大存量資產(chǎn)盤活力度，提高資產(chǎn)運營效率，加速現(xiàn)金回流，形成投資-建設(shè)-運營發(fā)展良性循環(huán)模式。G集團目前已經(jīng)在利用已建成運營的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、保障房等基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)，積極推進基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs業(yè)務(wù)申報，以期形成長期良性投資運營模式。管理機制薄弱當(dāng)前部分城投公司融資管理機制尚不完善，并未建立科學(xué)、合理、健全的融資管理機制，未有效實現(xiàn)對融資活動全流程的管理，將導(dǎo)致由融資活動引發(fā)一系列風(fēng)險，輕則影響融資活動正常開展，進而影響企業(yè)資金運作，重則造成企業(yè)巨大經(jīng)營風(fēng)險。尤其是融資管控工作落實存在隨機性較強的問題，融資預(yù)算與融資執(zhí)行往往存在較大偏差，若缺乏儲備資金或預(yù)警機制，將造成企業(yè)無法按照既定目標(biāo)實現(xiàn)新增及償還融資，對企業(yè)的資金安全帶來較大的風(fēng)險。此外，部分城投公司還缺少相應(yīng)的投融資業(yè)務(wù)專業(yè)人才，對資金及融資管理人員的崗前培訓(xùn)、能力培養(yǎng)工作重視程度不足。隨著G集團融資規(guī)模擴大，近年來陸續(xù)制定《融資管理辦法》《擔(dān)保管理辦法》及《集團資金統(tǒng)籌調(diào)劑管理辦法》等，逐步建立健全融資管理機制，加強融資全流程管控，增強專業(yè)人員培訓(xùn)，通過制度管控及流程約束，降低融資業(yè)務(wù)風(fēng)險，保障資金及融資工作順利開展，確保G集團資金穩(wěn)健安全運行。風(fēng)險防控措施目前，大部分城投公司融資規(guī)?；疽堰_到上限，由于城投行業(yè)特殊的屬性及地位，債務(wù)風(fēng)險具有極強的傳導(dǎo)效應(yīng)，少數(shù)城投公司出現(xiàn)違約情況會影響到整個區(qū)域融資投放，造成系統(tǒng)性金融風(fēng)險，因此單個城投公司應(yīng)盡可能將融資風(fēng)險控制在最小范圍內(nèi)，重中之重應(yīng)該從有序壓降負(fù)債、拓展創(chuàng)新融資、強化市場運作能力、完善融資管理機制等四方面加強風(fēng)險管控，防范化解重大金融風(fēng)險。有序壓降債務(wù)規(guī)模城投公司融資持續(xù)擴張，是導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險激增的主要原因，因此降低融資規(guī)模是化解債務(wù)風(fēng)險最有效途徑。但融資規(guī)模不宜短期快速下降，否則將會造成城投公司資金及經(jīng)營風(fēng)險。因此，城投公司降低負(fù)債規(guī)模應(yīng)以“資金安全為基礎(chǔ)，項目保障為前提，有序壓降債務(wù)為目標(biāo)”。針對存量債務(wù)，城投公司自身經(jīng)營收入及政府撥款，短期內(nèi)都無法平衡巨額存量資金償付需求，必須以時間換空間，平滑債務(wù)期限，通過“借新還舊”滾動償還債務(wù)，確保短期資金安全；長期通過優(yōu)化業(yè)務(wù)布局、提升經(jīng)營能力、探索資本運作方式，實現(xiàn)資金回流，有序減少部分債務(wù)。同時，針對新增債務(wù)，要切實做好重大項目投融資決策、資金使用規(guī)劃、償債資金來源等，按照市場化項目運作原則，匹配相應(yīng)融資規(guī)模，確保項目自身盈虧平衡，杜絕長期靠融資資金彌補經(jīng)營缺口，嚴(yán)控新增不合理債務(wù)及政府隱性債務(wù)。持續(xù)拓展創(chuàng)新融資城投公司要在傳統(tǒng)銀行融資渠道的基礎(chǔ)上，根據(jù)項目種類、建設(shè)、運營等情況，持續(xù)拓展各式創(chuàng)新融資，重點加大資本市場創(chuàng)新融資力度及股權(quán)融資方式，謀劃更多長期限、低成本融資產(chǎn)品，打破現(xiàn)有融資瓶頸，實現(xiàn)融資增量資金。對于新建項目資金需求，積極探索項目收益?zhèn)?、政府專項債、投資人+EPC、股權(quán)基金等融資方式，充實項目建設(shè)資金；對于已運營的項目，積極開展資本運作，探索資產(chǎn)證券化ABS、基礎(chǔ)設(shè)施REITs等方式，盤活存量資產(chǎn)，提前收回項目投資，提高資產(chǎn)流動性。強化市場運作能力城投公司化解債務(wù)風(fēng)險的根本手段應(yīng)是優(yōu)化業(yè)務(wù)布局，強化市場運作能力，形成自身資金平衡，擺脫對政府財政資金及金融機構(gòu)融資依賴。城投公司應(yīng)從長計議，要順應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟環(huán)境及金融政策的新形勢，利用區(qū)域資源優(yōu)勢，加快推進由“建設(shè)、投資”到“運營、服務(wù)”的市場化轉(zhuǎn)型。逐步優(yōu)化經(jīng)營性現(xiàn)金流及收入結(jié)構(gòu)，加強對基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)持續(xù)運營能力，推動基礎(chǔ)設(shè)施投融資機制和運營管理模式創(chuàng)新。產(chǎn)業(yè)園、保障房、高速公路等重大項目重點推進基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs，實現(xiàn)存量資產(chǎn)盤活，后期可以持續(xù)擴募，形成存量資產(chǎn)和新增