深度剖析！網(wǎng)絡(luò)餐飲監(jiān)管存在的4大問題及對策

深度剖析！網(wǎng)絡(luò)餐飲監(jiān)管存在的4大問題及對策上圖源自網(wǎng)絡(luò)近年來，我國網(wǎng)絡(luò)訂餐服務(wù)經(jīng)歷了爆發(fā)式的發(fā)展，通過網(wǎng)絡(luò)訂購?fù)赓u已經(jīng)逐漸融入普通消費(fèi)者的日常，成為一種生活常態(tài)。根據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNIC）第41次調(diào)查報(bào)告，截至2017年12月，我國網(wǎng)上外賣用戶規(guī)模達(dá)到3.43億，較2016年底增加1.35億，同比增長64.6%，繼續(xù)保持高速增長，其中手機(jī)網(wǎng)上外賣用戶規(guī)模達(dá)到3.22億，增長率為66.2%。在此形勢下，雖然說互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的縱深發(fā)展使得餐飲等傳統(tǒng)行業(yè)得到了新的發(fā)展契機(jī)，但隨著網(wǎng)絡(luò)訂餐快速擴(kuò)張以及業(yè)務(wù)量激增，證照不齊乃至無證經(jīng)營等違法違規(guī)亂象不斷發(fā)生，一些地區(qū)甚至出現(xiàn)了執(zhí)法真空。相關(guān)事件引起新聞媒體日益關(guān)注，不斷曝光外賣平臺(tái)存在“黑心作坊”入駐、商家虛構(gòu)地址等問題，另外職業(yè)舉報(bào)人也將重點(diǎn)轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)訂餐領(lǐng)域，以天津地區(qū)為例，2018年初，三名特殊權(quán)利人實(shí)名舉報(bào)天津市入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者涉嫌違法違規(guī)問題1400余件，使得市場監(jiān)管部門尤其是基層監(jiān)管部門面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)和行政風(fēng)險(xiǎn)。存在的問題或者困境近期天津市河北區(qū)市場和質(zhì)量監(jiān)督管理局針對轄區(qū)網(wǎng)絡(luò)訂餐亂象開展重點(diǎn)專項(xiàng)整治，在本次整治中，河北區(qū)市場監(jiān)管局首先確立了針對轄區(qū)入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者同步實(shí)施“線上監(jiān)測+實(shí)地核查”的工作思路，力求能夠?qū)⒕€上監(jiān)測與實(shí)地檢查有機(jī)結(jié)合，一次性全面清理線上線下違法違規(guī)問題。雖然思路明確，但是治理工作仍然前路漫漫且荊棘遍布，下面主要從主體數(shù)據(jù)來源、違法問題處理等方面匯總整治工作開展中遇到的一些問題。一是主體數(shù)據(jù)獲取難的問題。第三方交易平臺(tái)上經(jīng)營者者數(shù)據(jù)獲取難一直是困擾著基層市場監(jiān)管部門的難題。受限于當(dāng)前技術(shù)手段，市場監(jiān)管部門很難做到針對轄區(qū)網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營者實(shí)現(xiàn)全網(wǎng)搜索，監(jiān)管重點(diǎn)一般限于獨(dú)立網(wǎng)站，而對于網(wǎng)絡(luò)交易領(lǐng)域重要參與者——平臺(tái)內(nèi)網(wǎng)店經(jīng)營者的監(jiān)管，往往因管轄權(quán)問題、數(shù)據(jù)未掌握等客觀條件而被忽視。以本次天津市開展的網(wǎng)絡(luò)訂餐專項(xiàng)整治為例，轄區(qū)主體數(shù)據(jù)主要來自協(xié)調(diào)三大外賣平臺(tái)經(jīng)營者，由其提供所得，為整治工作順利開展奠定了基礎(chǔ)。即便如此，也仍然存在著如何確保平臺(tái)提供數(shù)據(jù)全面準(zhǔn)確以及如何實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)及時(shí)更新等問題，使得監(jiān)管部門難以精準(zhǔn)發(fā)力。二是經(jīng)營者線下查無的問題。根據(jù)《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》規(guī)定，入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)具有實(shí)體經(jīng)營門店并依法取得食品經(jīng)營許可證。但從實(shí)際來看，食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販等已經(jīng)進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)訂餐領(lǐng)域，由于其經(jīng)營地點(diǎn)難以確定以及流動(dòng)性大，加之本已存在的異地經(jīng)營頑疾，導(dǎo)致整治工作中部分入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者實(shí)地查無。基層市場監(jiān)管部門如何結(jié)合網(wǎng)絡(luò)交易的特殊性，在法律法規(guī)框架下履職盡責(zé)，對上述經(jīng)營者實(shí)施進(jìn)一步調(diào)查并予以處理，也已經(jīng)成為一個(gè)比較棘手的問題。三是電子證據(jù)取證難的問題。當(dāng)前大部分基層市場監(jiān)管部門關(guān)于獲取直接具備法律效力的電子數(shù)據(jù)證據(jù)的能力較弱，取證手段多為電子數(shù)據(jù)截圖，一旦涉嫌違法違規(guī)經(jīng)營者不予承認(rèn)或者刪除網(wǎng)頁，查處工作將變得極為被動(dòng)。另外網(wǎng)絡(luò)訂餐領(lǐng)域涉及第三方平臺(tái)經(jīng)營者，市場監(jiān)管部門通過異地平臺(tái)經(jīng)營者獲取后臺(tái)原始數(shù)據(jù)或者交易記錄等，長期存在著協(xié)調(diào)難、耗時(shí)長等問題。四是違法行為處罰難的問題。在本次專項(xiàng)整治中，通過線上監(jiān)測發(fā)現(xiàn)的無證經(jīng)營、超出許可范圍經(jīng)營等重點(diǎn)違法違規(guī)主體，主要為食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販（其中部分獲得地方政府授予的備案證明）等。根據(jù)《中華人民共和國食品安全法》第一百二十二條規(guī)定，至少應(yīng)當(dāng)處以五萬元以上罰款。但是從實(shí)際來看，此類經(jīng)營者存在著從業(yè)人員少、生產(chǎn)加工規(guī)模小、流動(dòng)性強(qiáng)等特點(diǎn)，給后續(xù)的處罰工作帶來了一定困難。監(jiān)管難點(diǎn)形成原因分析筆者認(rèn)為，上述問題存在的原因，主要存在于以下幾個(gè)方面。一是制度政策的制定尚未完全做到“接地氣”。監(jiān)管體系、政策和制度的設(shè)置并非一勞永逸，尤其面對發(fā)展日新月異的網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營業(yè)態(tài)，如果不能做到靈活應(yīng)變、與時(shí)俱進(jìn)，面對新問題、新形勢，將很難跟得上甚至跑得贏變化。以入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者開展經(jīng)營業(yè)務(wù)資質(zhì)為例，自2015年《食品安全法》修訂后，針對網(wǎng)絡(luò)食品交易原國家食藥總局相繼發(fā)布了《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》和《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》，進(jìn)一步明確了網(wǎng)絡(luò)食品安全責(zé)任管理。其中《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》第四條規(guī)定，“入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)具有實(shí)體經(jīng)營門店并依法取得食品經(jīng)營許可證”；但同時(shí)第四十三條規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)和政府規(guī)章對小餐飲網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營作出規(guī)定的，按照其規(guī)定執(zhí)行”。從目前來看，各地已經(jīng)陸續(xù)出臺(tái)了關(guān)于食品小作坊、小餐飲及食品攤點(diǎn)的地方性法規(guī)或政府規(guī)章。以天津市為例，2016年11月出臺(tái)了《天津市食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販監(jiān)督管理辦法》，規(guī)定對食品小作坊和食品攤販從事食品經(jīng)營活動(dòng)分別實(shí)行許可制度和備案管理，但卻對其能否開展網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營未作出明確規(guī)定。二是第三方平臺(tái)經(jīng)營者的責(zé)任落實(shí)還不到位。平臺(tái)經(jīng)營者把關(guān)不嚴(yán)、責(zé)任落實(shí)不到位一直是老生常談的一個(gè)問題，但是不得不說，該問題仍然是造成目前網(wǎng)絡(luò)訂餐領(lǐng)域違法違規(guī)亂象重生的重要原因。不論是《食品安全法》還是《網(wǎng)絡(luò)交易管理辦法》、《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》，均對第三方平臺(tái)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)的主體管理責(zé)任進(jìn)行了明確規(guī)定。但從實(shí)際來看，各大訂餐平臺(tái)上入駐店鋪依然存在著證照不齊全、模糊不清或者缺失甚至虛假證照等違法行為。究其原因，筆者認(rèn)為還是平臺(tái)經(jīng)營者一味地注重快速擴(kuò)張發(fā)展，社會(huì)責(zé)任感不強(qiáng)、法律意識(shí)淡薄以及違法成本較低所致。三是行之有效的內(nèi)外協(xié)作機(jī)制仍未建立。網(wǎng)絡(luò)餐飲安全監(jiān)管是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及方方面面。一方面，網(wǎng)絡(luò)餐飲安全監(jiān)管需要市場監(jiān)管、公安、通信管理等部門齊抓共管，厘清權(quán)責(zé)，但是目前協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)仍然不夠深入，同時(shí)監(jiān)管部門與平臺(tái)之間對立狀態(tài)仍未完全消除，相互共享“大數(shù)據(jù)”仍然處于理想狀態(tài)；另一方面，各地市場監(jiān)管部門之間也尚未建立一套快速、高效的溝通、協(xié)查與會(huì)商機(jī)制。監(jiān)管對策與建議在此，以近期開展的網(wǎng)絡(luò)訂餐整治工作為切入點(diǎn)，結(jié)合基層市場監(jiān)管部門實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)餐飲安全監(jiān)管方面提出幾點(diǎn)疏淺的建議。一、注重關(guān)鍵環(huán)節(jié)控制，著眼于網(wǎng)絡(luò)餐飲安全危害的預(yù)防網(wǎng)絡(luò)餐飲安全是個(gè)綜合概念，不僅指向食物本身質(zhì)量問題，還包括對于原料采購、加工制作、包裝貯存、運(yùn)輸配送、線上消費(fèi)等多個(gè)環(huán)節(jié)的管控。因此，筆者認(rèn)為在網(wǎng)絡(luò)餐飲安全監(jiān)管工作中可以借鑒HACCP（HazardAnalysicCriticalControlPoint）管理體系，即著眼于預(yù)防，經(jīng)過危害分析找出關(guān)鍵控制點(diǎn)，制定科學(xué)合理的HACCP計(jì)劃并在食品生產(chǎn)過程中有效地運(yùn)行，確保達(dá)到預(yù)期目的，從而保證食品安全。結(jié)合網(wǎng)絡(luò)餐飲安全監(jiān)管工作來說，市場監(jiān)管部門應(yīng)該以防控為目的，結(jié)合自身監(jiān)管職能將主要精力放在影響網(wǎng)絡(luò)餐飲安全的關(guān)鍵環(huán)節(jié)點(diǎn)位，比如原料采購、加工制作、包裝貯存、運(yùn)輸配送等，構(gòu)成立體監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)行嚴(yán)密控制，一旦出現(xiàn)問題能夠馬上采取糾正和控制措施隱患。為了實(shí)現(xiàn)這一設(shè)想，天津市河北區(qū)市場監(jiān)管局結(jié)合轄區(qū)實(shí)際，主要從三個(gè)方面進(jìn)行探索。一是嚴(yán)格檔案管理，在轄區(qū)網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營主體數(shù)據(jù)庫下專設(shè)網(wǎng)絡(luò)餐飲經(jīng)營者數(shù)據(jù)子庫，通過平臺(tái)報(bào)送、經(jīng)營者備案、自主巡查發(fā)現(xiàn)等多途徑不斷完善數(shù)據(jù)，同時(shí)將數(shù)據(jù)子庫對接注冊數(shù)據(jù)和許可數(shù)據(jù)，即時(shí)發(fā)現(xiàn)虛假主體信息。二是嚴(yán)格資質(zhì)審查，依托食品經(jīng)營許可核準(zhǔn)“三專”體系（即受理人員專一、現(xiàn)場核查專業(yè)、流轉(zhuǎn)臺(tái)賬專設(shè)），嚴(yán)把準(zhǔn)入關(guān)，同時(shí)在經(jīng)營者申請食品經(jīng)營許可時(shí)，及時(shí)提醒其如果開展網(wǎng)絡(luò)餐飲經(jīng)營需要注意的問題，增強(qiáng)其依法依規(guī)經(jīng)營的意識(shí)。三是嚴(yán)格日常監(jiān)管，堅(jiān)持線上線下一體化原則，將每一戶入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者直接對應(yīng)具體網(wǎng)格監(jiān)管人員，側(cè)重對其原料采購、加工制作、包裝貯存、運(yùn)輸配送等的日常檢查，通過線下嚴(yán)控防止線上風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。二、緊緊抓住第三方訂餐平臺(tái)經(jīng)營者這一核心關(guān)鍵，督促平臺(tái)責(zé)任落實(shí)不論是《網(wǎng)絡(luò)交易管理辦法》或是《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》，均對平臺(tái)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)履行的責(zé)任義務(wù)進(jìn)行了特別規(guī)定，這是鑒于平臺(tái)經(jīng)營者在網(wǎng)絡(luò)交易中的特殊地位。平臺(tái)經(jīng)營者能夠依法依規(guī)開展審查登記、信息記錄、抽查監(jiān)測等義務(wù)，對于營造良好的網(wǎng)絡(luò)訂餐環(huán)境具有至關(guān)重要的作用。因此筆者建議應(yīng)當(dāng)繼續(xù)加強(qiáng)推進(jìn)市場監(jiān)管部門與網(wǎng)絡(luò)訂餐平臺(tái)經(jīng)營者的合作，督促平臺(tái)責(zé)任落實(shí)。一方面在雙方數(shù)據(jù)庫之間建立互通端口，通過數(shù)據(jù)共享，平臺(tái)經(jīng)營者可以對入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者資質(zhì)信息的真實(shí)性進(jìn)行比對，市場監(jiān)管部門也可以實(shí)時(shí)掌握平臺(tái)內(nèi)轄區(qū)商戶動(dòng)態(tài)信息，實(shí)施高效監(jiān)管，同時(shí)共享機(jī)制也能對市場監(jiān)管部門電子數(shù)據(jù)取證產(chǎn)生積極作用。另一方面針對入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者監(jiān)管方面，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)市場監(jiān)管部門與平臺(tái)經(jīng)營者的協(xié)作。目前一些大型網(wǎng)絡(luò)訂餐平臺(tái)如餓了么、美團(tuán)外賣等，一般都擁有自身的外賣送餐員隊(duì)伍，而送餐員是連接商家和消費(fèi)者之間最直接的橋梁。通過加強(qiáng)與平臺(tái)的協(xié)作，在監(jiān)管工作中充分運(yùn)用送餐員能夠深入商家的優(yōu)勢，由市場監(jiān)管部門對其加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，既可以摸清部分異地經(jīng)營商家的實(shí)際經(jīng)營地址，還能夠及時(shí)地發(fā)現(xiàn)一些臟、亂、差的“黑外賣”違法線索。三、充分運(yùn)用“信用監(jiān)管”這把利劍，讓違法違規(guī)商家失去市場競爭力筆者認(rèn)為，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度必然指向信用經(jīng)濟(jì)，作為市場監(jiān)管部門，目前更多履行的還是事中事后監(jiān)管職能，只有充分掌握運(yùn)用好“信用監(jiān)管”這把利劍，才能夠以有限的人力、物力維護(hù)起市場經(jīng)濟(jì)良好秩序?；氐骄W(wǎng)絡(luò)訂餐這一領(lǐng)域，從實(shí)踐來看，消費(fèi)者缺乏的并非食品安全意識(shí)或者消費(fèi)維權(quán)意識(shí)，而是無法依據(jù)經(jīng)營者上傳的圖片、文字等信息有效地辨別出哪些是依法經(jīng)營商家，哪些是臟亂差或者違法違規(guī)商家。這也是市場監(jiān)管部門實(shí)施信用監(jiān)管首先要考慮的一個(gè)問題，即信息的不對稱。當(dāng)前我們實(shí)施信用監(jiān)管一個(gè)比較重要的平臺(tái)是市場主體信用信息公示系統(tǒng)，讓違法違規(guī)經(jīng)營者一處違法，處處受限，但是對于普通消費(fèi)者來講，實(shí)際上卻很難有意識(shí)地主動(dòng)去查詢自己所要購買商品的商家的信用信息和資質(zhì)信息。因此，如何變“被動(dòng)待查”為“主動(dòng)推送”，筆者認(rèn)為是對網(wǎng)絡(luò)訂餐領(lǐng)域?qū)嵤┬庞帽O(jiān)管能否成功的一個(gè)關(guān)鍵因素。作為市場監(jiān)管部門來講，應(yīng)當(dāng)以“構(gòu)建信用大數(shù)據(jù)整合共享新模式”為目的，通過建立科學(xué)的信用評價(jià)體系，引入搜索引擎、瀏覽器、病毒防殺等行業(yè)的專業(yè)機(jī)構(gòu)或企業(yè)共同參與以及與平臺(tái)經(jīng)營者協(xié)作配合，在消費(fèi)者登陸某一網(wǎng)站或網(wǎng)店消費(fèi)時(shí)主動(dòng)推送必要的消費(fèi)提示，比如“該商家為監(jiān)管部門查處的違法違規(guī)商家”、“該商家在監(jiān)管中存在問題未予及時(shí)整改”、“該商家已被消費(fèi)者多次予以投訴舉報(bào)”或者“該商家被監(jiān)管部門、行業(yè)協(xié)會(huì)等評定為規(guī)范商家”等相關(guān)警示或提示信息，從而產(chǎn)生“良幣驅(qū)除劣幣”的效應(yīng)，形成對商家有效的約束和監(jiān)督，從而倒逼商家嚴(yán)格自律。四、厘清法律法規(guī)科學(xué)設(shè)定，在監(jiān)管職權(quán)框架下致力于做到“求同存異”根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，經(jīng)營者如果入網(wǎng)開展餐飲服務(wù)，應(yīng)當(dāng)具有實(shí)體經(jīng)營門店并依法取得食品經(jīng)營許可證，按照食品經(jīng)營許可證載明的主體業(yè)態(tài)、經(jīng)營項(xiàng)目從事經(jīng)營活動(dòng)，不得超范圍經(jīng)營。但是關(guān)于食品生產(chǎn)加工小作坊、食品攤販和小餐飲等能否從事網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)，以及如何從事網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)因?yàn)閷儆诘胤绞聶?quán)，按照原國家食藥總局相關(guān)規(guī)定是由省、自治區(qū)、直轄市決定。當(dāng)前各地關(guān)于食品小作坊、小餐飲及食品攤販的地方性法規(guī)或政府規(guī)章多為禁止其開展網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)或者未明確能否從事網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)。筆者認(rèn)為，一般來說，線上交易只是經(jīng)營者利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等工具拓展其線下交易的一種模式，也正是基于此，原國家工商總局提出了構(gòu)建線上線下一體化的網(wǎng)絡(luò)市場監(jiān)管工作格局。因此，線上線下不應(yīng)予以區(qū)別對待。作為市場監(jiān)管部門，在針對食品生產(chǎn)加工小作坊、食品攤販和小餐飲等實(shí)施備案管理、允許其實(shí)體經(jīng)營的前提下，還是應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)研究其從事網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)的具體要求以及相關(guān)準(zhǔn)入條件，通過在平臺(tái)內(nèi)將食品經(jīng)營許可和備案證明予以明確區(qū)分等方式，做到“求同存異”。其目的是以線上交易促進(jìn)食品生產(chǎn)加工小作坊、食品攤販和小餐飲等進(jìn)一步發(fā)展，在市場監(jiān)管部門規(guī)范下，引導(dǎo)其擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模，改善生產(chǎn)經(jīng)營條件，最終依法獲得食品經(jīng)營許可證，形成良性循環(huán)。結(jié)語“民