城市更新發(fā)展趨勢及策略研究

在以人為核心的新型城鎮(zhèn)化背景下，城市更新已成為推動城市品質(zhì)提升的重要方式。本文對城市更新進行了分類，分析其投融資模式，總結(jié)城市更新特點及面臨的風(fēng)險和挑戰(zhàn)，梳理未來發(fā)展趨勢，針對性地提出了實施策略，為相關(guān)實踐提供參考。一、研究背景截至2022年末，中國城鎮(zhèn)化率達到65.22%，北上廣深和新一線重點城市常住人口城鎮(zhèn)化率已達到85%以上。城鎮(zhèn)化發(fā)展進入中后期轉(zhuǎn)型提質(zhì)的新階段，城市發(fā)展由大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重。國家“十四五”發(fā)展規(guī)劃將實施城市更新行動，推動城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和品質(zhì)提升升級。2023年7月，國務(wù)院常務(wù)會議審議通過了《關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進城中村改造的指導(dǎo)意見》，推動城市功能的再造和升級。城市擴張式發(fā)展過程中帶來的短板效應(yīng)逐步顯現(xiàn)，已成為城市發(fā)展調(diào)整的重要因素。比如，土地資源緊缺已成為超大、特大城市發(fā)展的新常態(tài)。北京實施功能疏解，上海建設(shè)用地增量空間受限，深圳市土地資源緊缺，都已進入以存量開發(fā)為主的階段。在推進內(nèi)涵發(fā)展的背景下，城市更新已成為我國當(dāng)代城市發(fā)展的重要主題。二、城市更新分類及投融資模式分析（一）城市更新分類根據(jù)“更新程度”的不同，結(jié)合各地出臺的城市更新辦法及相關(guān)規(guī)定，城市更新的實施方式分為綜合整治、優(yōu)化改造和拆除重建。綜合整治強調(diào)少拆或不拆，更新內(nèi)容主要為外觀修繕、完善服務(wù)設(shè)施、保護利用現(xiàn)有建筑等。優(yōu)化改造強調(diào)對建筑物局部改建、功能置換等，促進建筑活化利用和人居環(huán)境的改善提升。拆除重建則是大面積或全部拆除，建設(shè)新的產(chǎn)業(yè)載體，提升區(qū)域發(fā)展能級。深圳綜合整治類不改變建筑主體結(jié)構(gòu)和使用功能，整改消防設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施、沿街立面等;一般不增加建筑面積。功能改變類保留建筑物原主體結(jié)構(gòu)，改變部分或全部建筑物使用功能。拆除重建類重新對單元進行規(guī)劃，制定城市更新實施計劃，業(yè)主改造意愿超過三分之二。（二）投融資模式分析綜合整治類項目公益性較強，資金需求較低，主要由政府主導(dǎo)實施，投融資模式包括政府直接投資、政府專項債投資、政府授權(quán)國有企業(yè)等，資金來源主要為財政撥款、政府專項債等。拆除重建和優(yōu)化改造類項目經(jīng)營及收益性較明顯，資金需求較高，一般根據(jù)其經(jīng)營特性采取政府與社會資本聯(lián)合或純市場化運作。拆除重建類經(jīng)營性較強、規(guī)劃明確、收益回報機制清晰，宜采用市場化模式引入社會資本主導(dǎo)實施。優(yōu)化改造類公益性要求高、收益回報機制還需要政府補貼。規(guī)劃調(diào)整較復(fù)雜的項目適宜采用政府與社會資本合作的模式，包括PPP、投資人+EPC、地方政府+國企/房企+村集體等方式?，F(xiàn)階段城市更新主要以政府主導(dǎo)+地方平臺公司實施為主要模式，市場力量參與不足，缺乏社會資本參與投資的成熟模式與樣板。地方平臺公司資金實力有限，導(dǎo)致較多城市更新推進速度放緩，亟需社會資本參與。社會資本參與下的城市更新將是未來城市更新的重要發(fā)展方向。三、城市更新特點及面臨的風(fēng)險挑戰(zhàn)（一）城市更新特點城市更新因涉及的主體比較復(fù)雜，重點強調(diào)多元共治，需要尋求政府、業(yè)主（居民）和市場主體的多方利益權(quán)衡與合作共贏。從發(fā)展價值來看，城市更新的價值主要體現(xiàn)在存量中獲增量，實現(xiàn)城市集約化內(nèi)涵式發(fā)展；在效率中求效益，實現(xiàn)城市低成本高質(zhì)量發(fā)展；在傳承中有變革，實現(xiàn)城市功能環(huán)境全面提升；在創(chuàng)新中謀發(fā)展，實現(xiàn)城市發(fā)展新舊動能轉(zhuǎn)變。體現(xiàn)出以下特點：1.周期長，城市更新類項目周期短則5～8年，長則10年以上。2.城市更新資金規(guī)模大，改造成本高，長期占用資金量大，考驗企業(yè)資金實力。城市更新資金投入密集，資金能夠平衡、歷史遺留問題較少的項目大都已經(jīng)推進實施，剩下的基本都是難平衡項目。實施周期和城市更新主體具有不確定性，這會對現(xiàn)金流造成極大沖擊，并且城市更新項目轉(zhuǎn)讓與退出機制模糊。3.參與城市更新的企業(yè)進入項目的節(jié)點要求嚴(yán)苛，前期無耕耘后期無收獲。城市更新項目流程相較普通開發(fā)項目更復(fù)雜，在招拍掛前付出的大量成本需獲得政府認可。4.政企合作為主，考驗企業(yè)的協(xié)調(diào)能力。相較傳統(tǒng)住宅項目，房企進入城市更新項目的門檻更高。城市更新涉及政、企、民等主體，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，要求企業(yè)具備成熟的開發(fā)經(jīng)驗與優(yōu)秀的協(xié)調(diào)能力，創(chuàng)建多元合作伙伴關(guān)系。5.城市更新利好主營業(yè)務(wù)豐富的、具有多業(yè)態(tài)開發(fā)經(jīng)驗的企業(yè)，在參與項目的過程中可嵌入物業(yè)、文創(chuàng)、旅游等多元化業(yè)務(wù)，通過良好的運營表現(xiàn)進一步擴大品牌效應(yīng)。（二）面臨的風(fēng)險挑戰(zhàn)當(dāng)前參與各類城市更新項目的主體主要面臨五大風(fēng)險：政策變化風(fēng)險、產(chǎn)業(yè)要求風(fēng)險、投資模式風(fēng)險、拆遷風(fēng)險、土地指標(biāo)風(fēng)險，需要提前規(guī)劃、及時應(yīng)對。政策變化風(fēng)險是指城市更新的政策和立法有體系復(fù)雜、變動頻繁、操作性不強、效力層級低等特點，不確定性較大。當(dāng)前，大多數(shù)城市只是出臺城市更新指導(dǎo)意見，沒有出臺相關(guān)實施細則，缺乏操作性指導(dǎo)。在法律保障上，上海、深圳等城市出臺了城市更新條例，但大多數(shù)城市還未出臺政府條例，上位法保障不足。產(chǎn)業(yè)要求風(fēng)險是指政府對引入合作企業(yè)的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入做了細化要求和配套指標(biāo)，部分要求和指標(biāo)在約定合同期內(nèi)受外部環(huán)境因素影響不可控，較難實現(xiàn)。比如，政府對引入社會投資人在產(chǎn)業(yè)招商方面要求實現(xiàn)就業(yè)、稅收等硬性要求，加大了項目實施的難度。投資模式風(fēng)險包括在政府隱性債務(wù)管控背景下，與政府和地方平臺公司合作，城市更新項目資金路徑的相關(guān)風(fēng)險。比如很多采用投資人+EPC、城市合伙人等模式實施的項目基本被認定為新增政府隱性債務(wù)而叫停整改。認定為隱性負債的原因主要是以預(yù)期土地出讓收入作為還款來源，有明確的固定回報率鎖定了政府的支付責(zé)任。拆遷風(fēng)險包括改造意愿表決風(fēng)險、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查風(fēng)險、拆遷清退階段風(fēng)險、補償安置階段風(fēng)險和供地階段風(fēng)險。例如，城市更新要征求村民意見、產(chǎn)業(yè)先行搬遷、人員妥善安置、歷史文化風(fēng)貌保護、落實征收補償安置資金等前期工作。土地指標(biāo)落實問題。項目進入實施階段后，因土地指標(biāo)未落實，建設(shè)項目缺少規(guī)劃和指標(biāo)支撐。隨著國土空間規(guī)劃的出臺，未來農(nóng)轉(zhuǎn)用、新增建設(shè)用地的空間將越來越小，造成項目用地指標(biāo)不足，影響項目實施。四、未來發(fā)展趨勢（一）強調(diào)政府主導(dǎo)。城市更新并不局限在某一地塊，是將城市更新作為完善城市功能的重要模式。國家政策堅持劃定底線，防止城市更新變形走樣，將地方政府作為城市更新的第一責(zé)任人，避免城市更新成為地產(chǎn)開發(fā)。（二）城市群、都市圈的中心城市成為主戰(zhàn)場。當(dāng)前我國經(jīng)濟發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)正在發(fā)生變化，承載發(fā)展要素的主要空間是城市群和都市圈。城市群、都市圈聚集了更多的生產(chǎn)要素，具備經(jīng)濟規(guī)模較大、增量和增速優(yōu)勢突出、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)扎實、發(fā)展?jié)摿Υ蟆?zhàn)略站位高、政府履約誠信度高、政策支持力度大、市場容量大、人口凈流入等特點，經(jīng)濟發(fā)展速度更快，競爭力更強，已經(jīng)成為國家的經(jīng)濟核心，都市圈的中心城市和省會城市成為城市更新的主戰(zhàn)場。（三）城市更新側(cè)重公益性。城市更新政策與對地方債務(wù)的政策管控升級，使地方平臺公司在新增融資上較為乏力，需要尋求新的模式。市場化運作城市更新項目以收益自平衡、不增加政府債務(wù)率為目標(biāo)。因此，城市更新中的土地收益、開發(fā)收益本質(zhì)上是為了平衡區(qū)域中的公益性投入。通過城市更新盤活存量用地，發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，促進產(chǎn)業(yè)與城市功能協(xié)同發(fā)展，而不是追求“土地財政”式的盈利。（四）優(yōu)化整治和綜合整治類更新成為方向。國家和地方政策明確提出嚴(yán)管大拆大建，加強修繕改造，著眼于城市功能的整體提升。城市更新的趨勢從“拆、改、留”轉(zhuǎn)向“留、改、拆”轉(zhuǎn)變。從以追求經(jīng)濟增長效益的“單一導(dǎo)向的城市更新”轉(zhuǎn)變?yōu)閷崿F(xiàn)“以改善人居環(huán)境、品質(zhì)提升、可持續(xù)發(fā)展等綜合性目標(biāo)”，政策導(dǎo)向鼓勵提升公共服務(wù)供給能力、老舊小區(qū)品質(zhì)、低效用地/建筑再開發(fā)等，導(dǎo)入產(chǎn)業(yè)，綜合運營，以實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、文化等目標(biāo)的動態(tài)平衡和綜合效益為最優(yōu)目標(biāo)。（五）鼓勵多方參與，地方平臺公司將作為實施主體。城市更新鼓勵政府引導(dǎo)、市場運作，公眾參與。在強調(diào)城市更新的整體目標(biāo)與公益性定位后，地方平臺公司無疑將成為受益者。當(dāng)前，越來越多的城市明確強調(diào)政府的主導(dǎo)作用，北京、上海、廣州、深圳、成都等城市鼓勵市屬國有企業(yè)或政府平臺公司積極參與城市更新投資建設(shè)，以此作為地方政府調(diào)節(jié)城市更新項目中公共利益、收益分配，避免房地產(chǎn)化傾向的重要手段。五、實施策略要結(jié)合當(dāng)?shù)靥厣蛟斐鞘懈率痉俄椖?，形成自身特色。實施策略建議如下：（一）創(chuàng)新商業(yè)模式。城市更新項目涵蓋一級、二級和三級項目，建設(shè)周期較長，類型偏向城市綜合開發(fā)，但又有別于城市綜合開發(fā)，盈利模式又離不開房地產(chǎn)，需針對城市更新研究出臺專項投資研判和回報標(biāo)準(zhǔn)。需要用超前發(fā)展的眼光、更加開放的態(tài)度去評估其中存在的不確定性。以市場接受度、空間容量、商業(yè)模式等要素為基礎(chǔ)綜合研判投資回報水平。要在整體區(qū)域發(fā)展策劃和經(jīng)營策劃的基礎(chǔ)上，實施一二級聯(lián)動開發(fā)，以達到“自平衡”。要把握好政府要求的“二級開發(fā)托底、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型活力提升”的核心訴求，實現(xiàn)多級聯(lián)動落地與增值，謀求多元化的收益來源。（二）以策劃咨詢?yōu)橐I(lǐng)。通過對項目前期摸查，與各利益相關(guān)方進行深度溝通、談判，并通過策劃、規(guī)劃、設(shè)計、評估等方式使實施方案能夠符合各方的利益。前期應(yīng)充分發(fā)揮策劃咨詢作用，做好資源協(xié)調(diào)，提前介入，整體籌劃，做強項目拓展觸角，構(gòu)筑價值策劃、規(guī)劃設(shè)計、投資建設(shè)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、資產(chǎn)運營全鏈條體系。應(yīng)積極引入經(jīng)營性內(nèi)容，包括但不限于市政設(shè)施（管廊、公園、停車場、污水處理廠、固廢處理站等），從方便居民生活的角度出發(fā)囊括政務(wù)服務(wù)、文化教育、休閑游憩、醫(yī)療衛(wèi)生、商業(yè)服務(wù)、教育科研等，通過包裝使之進入項目可以增加收入來源。數(shù)字化和綠色化是城市高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑。在策劃中要將數(shù)字化作為重要手段，貫穿、支撐城市更新項目全過程。要踐行雙碳理念，精心策劃低碳能源綜合解決方案和應(yīng)用場景。（三）挖掘盤活存量資源帶來的價值提升。以新角度、新價值挖掘存量資源盤活路徑，精準(zhǔn)定位區(qū)域市場需求，將老舊廠房、老舊樓宇、公共設(shè)施等改造為高價值的產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)，并通過功能兼容的政策支持豐富業(yè)態(tài)。（四）產(chǎn)城融合是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在城市的重要功能節(jié)點區(qū)域優(yōu)先考慮城市更新過程中的產(chǎn)業(yè)空間重塑，將傳統(tǒng)的舊城改造房地產(chǎn)綜合開發(fā)模式轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘懈庐a(chǎn)業(yè)空間再造、產(chǎn)業(yè)帶動產(chǎn)城融合的發(fā)展模式。在實施城市更新的時候不僅要建設(shè)好包括基礎(chǔ)設(shè)施和自然生態(tài)的城市硬環(huán)境，夯實產(chǎn)城融合的基石，更要用心挖掘當(dāng)?shù)氐娜宋臍v史、風(fēng)土人情、自然風(fēng)貌，并將其有機融入城市更新當(dāng)中，從而實現(xiàn)產(chǎn)城融合的可持續(xù)發(fā)展。（五）把控項目風(fēng)險。在國家層面有關(guān)城市更新的法律法規(guī)體系尚不健全，現(xiàn)階段主要以部委規(guī)章為主，呈現(xiàn)出“一城一策”的情況。因此要深入研究各地城市更新涉及的相關(guān)政策，把合法合規(guī)性放在首位。一方面要落實地方政策的符合性，要時刻關(guān)注、應(yīng)對經(jīng)濟區(qū)位