中國積極財政政策的理論思考與未來財政政策選擇的研究

中國積極財政政策的理論思考與未來財政政策選擇的研究"1998年，為抑制經(jīng)濟(jì)增長下滑，我們開始實(shí)施擴(kuò)張性的財政政策，在這種特殊的經(jīng)濟(jì)背景之下提出積極財政政策的概念。無論是從理論研究還是從實(shí)踐操作看，有必要對積極財政政策進(jìn)一步認(rèn)識和探討。因?yàn)閷φ吆x的不同理解和界定決定著政策實(shí)施狀況。本文表明我們對于積極財政政策的基本認(rèn)識，在此基礎(chǔ)上提出對于未來財政政策選擇的思路和觀點(diǎn)。

一、積極財政政策含義的經(jīng)濟(jì)學(xué)剖析

從這些文獻(xiàn)的語意背景，并結(jié)合財政政策的歷史演變，我們對積極財政政策的基本認(rèn)識是：

1.積極財政政策是在下面兩個含義上界定的：一是與自由市場經(jīng)濟(jì)時期政府“不干預(yù)”相對而言的，消極政府變?yōu)榉e極政府，即政府從不干預(yù)經(jīng)濟(jì)到積極干預(yù)經(jīng)濟(jì)在財政政策上的體現(xiàn)；二是與財政政策中的“自動穩(wěn)定器”相對的，是一種反周期的相機(jī)抉擇的財政政策或斟酌使用的財政政策的另一種表達(dá)。

2.積極的財政政策不只是擴(kuò)張的財政政策，它包括擴(kuò)張的、收縮的和中性的三種操作方式，服務(wù)于經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、充分就業(yè)的目標(biāo)，是“逆經(jīng)濟(jì)周期調(diào)節(jié)”的政策。只是我們1998年開始實(shí)施的積極財政政策在政策取向上是擴(kuò)張的，如果未來的經(jīng)濟(jì)景況需要緊縮性的財政政策，那也是積極的財政政策，只是政策取向發(fā)生的轉(zhuǎn)變，不能說已經(jīng)不是積極的財政政策了。

3.積極的財政政策是周期性政策，而不是短期政策。從政策運(yùn)用的時段看，即使是擴(kuò)張性的財政政策也不好說是短期的或長期的政策。一二年算短期，還是三四年或五年算短期？很難說清楚。20世紀(jì)30年代經(jīng)濟(jì)蕭條時，美國的擴(kuò)張性財政政策持續(xù)地用了多長時間？至少是6年，直到經(jīng)濟(jì)基本恢復(fù)。20世紀(jì)80年代初到90年代美國實(shí)行了10年以上的擴(kuò)張性財政政策，完成了結(jié)構(gòu)調(diào)整。積極財政政策的意義在于推動或拉動失衡的經(jīng)濟(jì)，使其生成內(nèi)在穩(wěn)定發(fā)展的動力，走進(jìn)良性循環(huán)的軌道。因此到底要用多長時間，看它是不是“完成了任務(wù)”，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行是不是繼續(xù)需要。我們認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)資源的有限性、財政規(guī)模占GDP的比重有一個限度、財政政策作用是有其局限性，這些不是“積極財政政策是短期政策”的理由，決定政策“長短”的是整體的經(jīng)濟(jì)狀況。

4.積極財政政策是政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的常規(guī)性政策。近現(xiàn)代以來的實(shí)踐表明，經(jīng)濟(jì)在周期性波動中增長是一種“常態(tài)”，因此，只能說在不同的經(jīng)濟(jì)背景中財政政策要有不同的操作選擇。1998年以來的特定經(jīng)濟(jì)條件，需要財政政策發(fā)揮比以往更大作用和功能，但“政策作用的大小”，實(shí)際上是力度需要的大小。事實(shí)上，不同經(jīng)濟(jì)景況下的政策選擇就其擴(kuò)張或收縮的程度而言總有大小之分，總是“特定的”。

5.積極財政政策是多種手段的組合。即使是其中的擴(kuò)張性政策，也不只是赤字、發(fā)行國債，它還包括減稅，也有加大轉(zhuǎn)移支付力度、調(diào)整經(jīng)常性支出結(jié)構(gòu)等多種政策手段，積極財政政策是一個政策組合。近兩年采用的手段主要是公債，以后不可能總是這樣，一個時段有一個時段的主體政策手段選擇。比如說，要通過調(diào)整收入分配結(jié)構(gòu)刺激經(jīng)濟(jì)增長，主體的政策手段就應(yīng)該是加大轉(zhuǎn)移支付力度了。

6.“擴(kuò)張的”或“緊縮的”政策并沒有“好”、“壞”之分，它們都是政府為矯正經(jīng)濟(jì)失衡而采取的措施，能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、平衡地增長就是好的、積極的，相反就是不好的、消極的。我們的目標(biāo)是建立市場經(jīng)濟(jì)體制，市場經(jīng)濟(jì)的理論與實(shí)踐都已經(jīng)成熟的發(fā)展，政策操作有成型的做法。如在現(xiàn)階段的財政政策是擴(kuò)張性的，旨在刺激經(jīng)濟(jì)增長，在提法上就應(yīng)該是明確的，這不僅僅是一個語詞的用法問題，更重要的是給市場一個明確的引導(dǎo)，以使市場微觀主體作出與政府政策目標(biāo)一致的預(yù)期。從政策效應(yīng)的角度考慮，現(xiàn)在說調(diào)整政策著力點(diǎn)、力度更合適。

二、中國實(shí)施擴(kuò)張性財政政策的基本取向判斷

第二次世界大戰(zhàn)后世界經(jīng)濟(jì)進(jìn)程的主流是，在經(jīng)歷了50年的反通貨膨脹后，現(xiàn)在開始了面對通貨緊縮的挑戰(zhàn)。我國經(jīng)濟(jì)經(jīng)過20世紀(jì)80年代末期開始的20年的高速增長進(jìn)入了一個大的調(diào)整期。從制度上看，已經(jīng)完成的體制改革的潛力充分釋放，進(jìn)一步改革的壓力日益增大，急需開掘經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制通路；從市場上看，買方市場已經(jīng)出現(xiàn)，并將持續(xù)下去。目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展所處的環(huán)境極其復(fù)雜，其中的不確定因素正在增加。首先是加入WTO，經(jīng)濟(jì)更深刻地融于世界經(jīng)濟(jì)格局之中，世界經(jīng)濟(jì)短期內(nèi)難以擺脫低迷的趨勢，進(jìn)出口的波動加劇在所難免。其次是作為主體的國內(nèi)經(jīng)濟(jì)短期內(nèi)供過于求的總體格局不可能根本改變，物價水平仍然偏低，國內(nèi)消費(fèi)增長不會有大的提高。重要的是我國經(jīng)濟(jì)自主增長的內(nèi)在機(jī)制還沒有真正建立，民間投資增長乏力，以城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)為核心的矛盾日益突出，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整需要一個過程。在今后相當(dāng)長的經(jīng)濟(jì)調(diào)整時期，內(nèi)需不足的狀況將繼續(xù)存在，經(jīng)濟(jì)增長的壓力將取代通貨膨脹的壓力，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的主要矛盾。在此景況下，擴(kuò)張性財政政策就是一種必然選擇，否則，經(jīng)濟(jì)增長就會失去政策支持，前期的政策效果就會前功盡棄。從財政政策的可持續(xù)性看，國民儲蓄的多少決定政府實(shí)施擴(kuò)張性財政政策的潛力。我國近年來的總儲蓄率一直在40％左右，是世界平均水平的2倍，儲蓄率比固定資產(chǎn)投資率高出6個百分點(diǎn)。

這樣看，我們認(rèn)為，擴(kuò)張性財政政策是要繼續(xù)實(shí)施下去的。到什么時候停止，要看經(jīng)濟(jì)景況的變化。只是政策的性質(zhì)和任務(wù)要“與時共進(jìn)”，政策的力度、作用、方向、手段組合等將依據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢的變化和發(fā)展的需要進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。

三、近期及未來的財政政策取向

（一）財政政策與貨幣政策的配合

反周期，調(diào)控經(jīng)濟(jì)，是財政政策、貨幣政策兩大政策及其他政策的組合運(yùn)用。事實(shí)上，獨(dú)立的貨幣政策或獨(dú)立的財政政策是不存在的，最典型的是國債，它本來就是財政政策與貨幣政策的結(jié)合點(diǎn)；再者，兩大政策又各有其長，必須結(jié)合使用，取長補(bǔ)短。財政政策與貨幣政策的搭配，決定于政府的選擇；政府的選擇又根源于經(jīng)濟(jì)的需要與兩大政策的特性和作用。現(xiàn)在看來，對財政政策與貨幣政策的選擇要有一個新的、全面的認(rèn)識。

首先，在作用方向上，貨幣政策的主導(dǎo)方面是通過調(diào)節(jié)總量促進(jìn)總供求的平衡，財政政策之中，公共財政的政策主導(dǎo)作用在于需求總量的調(diào)控，而國有資本財政的"主導(dǎo)方面是調(diào)整供給結(jié)構(gòu)，通過改善結(jié)構(gòu)促進(jìn)總供求的平衡。雖然貨幣政策也具有影響需求結(jié)構(gòu)的功效，但它是間接的。財政政策雖然也可以普遍提高或降低稅率，直接調(diào)節(jié)需求總量，但其中也存在稅率結(jié)構(gòu)配置問題，體現(xiàn)對結(jié)構(gòu)的調(diào)整；財政支出的擴(kuò)張或收縮也具有結(jié)構(gòu)上的區(qū)別對待問題。中國經(jīng)濟(jì)疲軟的主要原因，在于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理，結(jié)構(gòu)調(diào)整不是短期能完成的，因此，在未來相當(dāng)長的時間內(nèi)，確實(shí)應(yīng)該是財政政策唱主角，政策的作用點(diǎn)在于調(diào)整結(jié)構(gòu)，貨幣政策的作用主要在于配合結(jié)構(gòu)調(diào)整把握住總量，促進(jìn)總供給與總需求的平衡。其次，強(qiáng)化財政政策的作用更能起示范作用和帶動作用，因?yàn)檎顿Y具有引導(dǎo)作用、擔(dān)保作用和帶動作用，對經(jīng)濟(jì)的拉動比較快。最后，從制度環(huán)境看，貨幣政策發(fā)揮作用需要更高的市場條件，沒有成熟的市場機(jī)制，貨幣政策就很難發(fā)揮作用，近幾年連續(xù)7次降息、推動消費(fèi)信貸等貨幣政策措施效果不顯著的實(shí)踐充分地表明了這一點(diǎn)?；谶@些理由，政府選擇了強(qiáng)化財政政策的作用。

但是，財政政策的“短處”也是必須引起注意的。首先，財政政策手段本質(zhì)上是政府行為，它的運(yùn)用在一定程度上會強(qiáng)化資源的計劃配置，不利于市場機(jī)制調(diào)節(jié)作用的發(fā)揮。我國處于體制轉(zhuǎn)軌的過渡時期，財政政策的使用要充分考慮促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)育，這是一個十分復(fù)雜的矛盾結(jié)構(gòu)。其次，從防范風(fēng)險來看，擴(kuò)張性的財政政策容易帶來的風(fēng)險是弱化了信用關(guān)系，盲目投資，重復(fù)建設(shè)，有可能產(chǎn)生投資效益不好。財政把籌集的資金交給地方政府和有關(guān)部門使用，各級政府和有關(guān)部門也可能按照自己的計劃和決策把錢用出去。如果投資收不回來造成損失，或投資不能產(chǎn)生效益，這種風(fēng)險是自始至終存在的。在這個意義上，選擇貨幣政策能夠贏得較長的時間和較廣的空間，通過債權(quán)債務(wù)轉(zhuǎn)換，增大承受力，而財政政策則有較多的局限。

因此，無論是在觀念上，還是在政策設(shè)計上，都要進(jìn)一步強(qiáng)化貨幣政策與財政政策的配合。有兩個基本點(diǎn)，一是松緊搭配，二是兩種機(jī)制的契合。

在松緊搭配上，可以選擇多種組合。緊的貨幣政策與松的財政政策搭配是為了防止啟動經(jīng)濟(jì)增長的同時，誘發(fā)通貨膨脹。我國沿著管理短缺經(jīng)濟(jì)的政策慣性，緊的政策意圖一直沒有放棄，1998年提出實(shí)行積極的財政政策以后，曾一度沿用適度從緊的貨幣政策的提法，盡管在操作中實(shí)際也在實(shí)行松的政策。在目前的經(jīng)濟(jì)情況下，從全社會儲蓄、投資和消費(fèi)的存量及發(fā)展趨勢看，高儲蓄率、高儲蓄傾向和低消費(fèi)傾向、低投資傾向，引起通貨膨脹的可能性不大。因而，應(yīng)該是采用松的貨幣政策，配合擴(kuò)張性的財政政策，兩者共同發(fā)揮作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)盡快走向良性循環(huán)。

在機(jī)制的契合上，一方面是擴(kuò)張性的財政政策應(yīng)該為貨幣政策發(fā)揮作用拓展空間，提供條件。如適當(dāng)增加財政貼息資金的規(guī)模，擴(kuò)大貼息政策的適用范圍，特別是要改變所有制歧視，能夠享受貼息政策的應(yīng)該是所有的企業(yè)，按產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求選定，而不是按所有制標(biāo)準(zhǔn)選定。財政資金支持建立中小企業(yè)貸款擔(dān)?；?，為中小企業(yè)融資創(chuàng)造條件。另一方面，貨幣政策要為財政政策創(chuàng)造寬松的市場環(huán)境，使財政政策適應(yīng)、促進(jìn)以市場為基礎(chǔ)配置資源機(jī)制的形成，而不是為強(qiáng)化政府配置資源“提供口實(shí)”。如把防范和化解金融風(fēng)險建立在經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，金融通過自身經(jīng)營機(jī)制的轉(zhuǎn)變、管理水平的提高、贏利能力的增加，避免和化解金融風(fēng)險，而不應(yīng)該把財政作為兜底兒的口袋。金融體制改革應(yīng)該盡快解決中小企業(yè)、民營企業(yè)的融資渠道問題，如果這些企業(yè)仍然不能得到融資支持，那么財政政策永遠(yuǎn)也不可能產(chǎn)生汲水的作用，最終導(dǎo)致計劃機(jī)制的強(qiáng)化和計劃機(jī)制與市場機(jī)制隔離格局的固化。加快利率市場化步伐，使利率真正成為引導(dǎo)企業(yè)投資的信號。完善和擴(kuò)大公開市場操作，使之成為吞吐基礎(chǔ)貨幣、調(diào)節(jié)貨幣供應(yīng)量和市場利率的中央政策工具。逐步放開讓商業(yè)銀行自主購買和持有各種債券，通過證券質(zhì)押貸款等途徑逐步放開證券公司、投資基金進(jìn)入同業(yè)拆借市場，支持資本市場發(fā)展。

（二）財政政策目標(biāo)的調(diào)整：從追求經(jīng)濟(jì)增長到關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展

1.促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展：在推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)演進(jìn)中實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長，核心是解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是伴隨經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化的經(jīng)濟(jì)總量擴(kuò)張過程。經(jīng)濟(jì)發(fā)展一定要有總量擴(kuò)張，但總量擴(kuò)張未必就有經(jīng)濟(jì)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)質(zhì)是由經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化帶來要素使用效率的提高，并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)總量擴(kuò)張，沒有結(jié)構(gòu)變化的總量擴(kuò)張只是經(jīng)濟(jì)增長，不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展。結(jié)構(gòu)變動是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的本質(zhì)規(guī)定。在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)演進(jìn)過程中，總量也會有短期收縮，但長期效果必然是帶來新的擴(kuò)張。馬克思說固定資本更新是經(jīng)濟(jì)周期的物質(zhì)基礎(chǔ)，就提示了這個規(guī)律。在一定意義上，結(jié)構(gòu)演進(jìn)就是在總量擴(kuò)張與收縮的過程中實(shí)現(xiàn)的。因此財政政策應(yīng)確立促進(jìn)結(jié)構(gòu)升級的目標(biāo)。

1978年以來，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度是穩(wěn)步提高的?，F(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的主要矛盾不是需求結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、貿(mào)易結(jié)構(gòu)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)，而是制度結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和分配結(jié)構(gòu)調(diào)整，需求結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、貿(mào)易結(jié)構(gòu)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級內(nèi)含于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)調(diào)整之中。13億人口中9億農(nóng)民衣食用遠(yuǎn)未滿足，消費(fèi)結(jié)構(gòu)向萬元、10萬元商品升級只是少數(shù)城鎮(zhèn)居民的要求，與此相適應(yīng)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級也只是適應(yīng)占少數(shù)城鎮(zhèn)居民的消費(fèi)需求，對農(nóng)民來說，現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不僅沒有與他們的需求結(jié)構(gòu)脫節(jié)，甚至還超出了他們的需求結(jié)構(gòu)。

新中國成立以來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是在城鄉(xiāng)隔離的狀態(tài)下推進(jìn)的。城市勞動生產(chǎn)率迅速提高，時至今日，城市市場的產(chǎn)品大大超過其自身的需求，如果沒有外部市場已很難維持繼續(xù)增長。與此同時，農(nóng)民被禁閉在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會，生產(chǎn)方式落后，有效需求不足，城鄉(xiāng)市場出現(xiàn)了明顯的斷裂。在國際市場上的"競爭能力又不是很強(qiáng)，而且很不穩(wěn)定。城市剩余產(chǎn)品“前不著村，后不著店”，沒有出路，這是當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)增長速度不斷下滑、需求嚴(yán)重不足、國有企業(yè)經(jīng)營困難、失業(yè)率上升等一系列問題的根本原因。1997年以來國民經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)的一系列現(xiàn)象表明，如果還不改變?nèi)找鏀U(kuò)大的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特征，城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展就難以為繼。如果繼續(xù)不顧農(nóng)村這一片廣闊的天地去搞消費(fèi)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的路徑就會越走越窄，最終會走不出來。

我國在工業(yè)化初期，“工農(nóng)業(yè)剪刀差”使農(nóng)業(yè)剩余價值轉(zhuǎn)移到工業(yè)，為工業(yè)積累資金做出了巨大貢獻(xiàn)?，F(xiàn)在財政政策的目標(biāo)應(yīng)盯住通過城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的變革促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這既是目前拉動內(nèi)需的需要，也是經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展的需要。從擴(kuò)大內(nèi)需的角度來講，城市消費(fèi)需求與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)需求升級，應(yīng)建立在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)改造的基礎(chǔ)上，而不是城市需求結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)脫離城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)改造的孤立升級。

2.促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展：持續(xù)穩(wěn)定地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長，核心是提高經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量。20世紀(jì)70年代以來，理論和實(shí)踐對經(jīng)濟(jì)增長的看法和著眼點(diǎn)發(fā)生了大的轉(zhuǎn)變。資源和環(huán)境狀況的惡化促使環(huán)境意識的覺醒，人們從片面追求增長率開始轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)可持續(xù)增長。單純的經(jīng)濟(jì)增長沒有反映要素投入、資源減少和環(huán)境惡化的代價，竭澤而漁，不真正代表社會福利提高和經(jīng)濟(jì)進(jìn)步。資源和環(huán)境狀況是社會福利水平的基本要素，也決定了經(jīng)濟(jì)持久增長的潛力；20世紀(jì)80年代以來，我國政府意識到并提出了兩個“根本轉(zhuǎn)變”，以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)增長，但根深蒂固的速度偏好，把速度等同于增長本身，“發(fā)展是硬道理”被理解成了“增長率是硬道理”。

粗放型的高速增長，過度投入與無效產(chǎn)出并存，GDP水分加大，浪費(fèi)嚴(yán)重，給資源和環(huán)境帶來了巨大壓力，嚴(yán)重?fù)p害了可持續(xù)增長的物質(zhì)基礎(chǔ)。據(jù)統(tǒng)計，“八五”期間我國每年因環(huán)境污染造成的損失達(dá)到1350億元。如果不徹底扭轉(zhuǎn)這種高速低效的增長方式，資源和環(huán)境狀況將難以為繼。而且，粗放型的高速增長，引進(jìn)并加劇經(jīng)濟(jì)波動。過度投入，表現(xiàn)為對投資品的過度需求；低產(chǎn)出，包括產(chǎn)出過少及大量無效產(chǎn)出表現(xiàn)為無效供給，破壞穩(wěn)定增長，二者都使得經(jīng)濟(jì)增長無法持續(xù)。

欲速則不達(dá)，不僅是一個哲學(xué)思想，也為實(shí)踐所證明。日本是公認(rèn)的創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)奇跡的國家，從1860年以來的100多年時間內(nèi)，人均GNP年均增長率是世界之最，也只是3.5％。八個實(shí)績優(yōu)良的東亞國家和地區(qū)40年來的年均增長率為5.5％。高質(zhì)量的持久的增長并不容易，重要的是實(shí)實(shí)在在的增長。我國改革開放以來的增長速度不算慢，只有下功夫提高增長的質(zhì)量，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前景才會走向光明。

3.促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展：在解決失業(yè)中實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長，核心是支持第三產(chǎn)業(yè)和勞動密集產(chǎn)業(yè)?，F(xiàn)階段對增長速度的渴求很大程度上是來自于就業(yè)壓力。很多人認(rèn)為7％——8％的速度解決不了就業(yè)問題。但是就業(yè)數(shù)量不僅取決于增長速度，還取決于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和技術(shù)結(jié)構(gòu)。聯(lián)合國開發(fā)計劃署的人類發(fā)展報告指出：“就業(yè)機(jī)會的擴(kuò)展依賴于經(jīng)濟(jì)增長和人類基本能力的提高。但如果不實(shí)施某些輔助的政策，經(jīng)濟(jì)增長不會主動轉(zhuǎn)化為就業(yè)機(jī)會的擴(kuò)大。”我們不能把就業(yè)含混于經(jīng)濟(jì)增長之中。沒有就業(yè)機(jī)會的增多，單純的經(jīng)濟(jì)增長是虛假的，因?yàn)樗荒芙o更多的人帶來福利。進(jìn)入現(xiàn)代社會以來，資本主義國家的政府也在努力解決失業(yè)問題，何況我們是社會主義國家。

在理論上講，就業(yè)狀況是衡量經(jīng)濟(jì)增長的合理程度的一個標(biāo)準(zhǔn)，包括近期增長和長期經(jīng)濟(jì)增長。近期經(jīng)濟(jì)增長吸收的就業(yè)人數(shù)應(yīng)多于新的公開失業(yè)者，從而降低現(xiàn)有公開失業(yè)者的數(shù)量，否則就是不合理的。長期的合理經(jīng)濟(jì)增長不僅如此，而且還使新增隱蔽失業(yè)者數(shù)量小于零，從而使現(xiàn)有隱蔽失業(yè)者數(shù)量減少。很顯然，以解決就業(yè)狀況來衡量經(jīng)濟(jì)增長的合理程度，更能體現(xiàn)以人為本的原則。

我國近年來的經(jīng)濟(jì)實(shí)踐表明，第三產(chǎn)業(yè)在有效增加勞動力需求方面存在著更大的潛力。第三產(chǎn)業(yè)增加值每增長1個百分點(diǎn)，大約可增加就業(yè)100萬人，而第二產(chǎn)業(yè)每增長1個百分點(diǎn)，僅增加就業(yè)30萬人。而且我國目前第三產(chǎn)業(yè)所占比重還很低，急需提高。發(fā)達(dá)國家第三產(chǎn)業(yè)的比重占到60％——70％，中等收入國家的比重可以達(dá)到50％左右，與我國發(fā)展階段接近的印度、印度尼西亞等國家，其第三產(chǎn)業(yè)的比重也達(dá)到35％——40％，而我國則不足30％。我國應(yīng)積極發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，特別是那些就業(yè)效果顯著、耗費(fèi)資金和資源相對較少，但又能適應(yīng)消費(fèi)結(jié)構(gòu)變化的第三產(chǎn)業(yè)，使這類產(chǎn)業(yè)的增長速度快于整個國民經(jīng)濟(jì)的增長速度，這不但有利于吸納就業(yè)人口，而且有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，有利于國民經(jīng)濟(jì)的長期穩(wěn)定增長。在第二產(chǎn)業(yè)，通過推進(jìn)城市化和城鎮(zhèn)化，調(diào)整三次產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)，在增長率不變的情況下吸納更多的就業(yè)人數(shù)。最近提請審議的《中小企業(yè)促進(jìn)法》明確在中央財政預(yù)算中設(shè)立中小企業(yè)發(fā)展專項(xiàng)基金，體現(xiàn)了財政政策目標(biāo)向解決失業(yè)問題轉(zhuǎn)移。

（三）財政政策的作用方向：短期是需求管理，長期是供給管理。

20世紀(jì)經(jīng)濟(jì)增長理論的另一個重要變化是，政策的側(cè)重點(diǎn)從需求管理轉(zhuǎn)向供給管理。新古典理論的代表人物認(rèn)為：“在市場經(jīng)濟(jì)中，重要的不是采取積極措施來實(shí)現(xiàn)一定的事先規(guī)定的增長率，而是消除阻礙增長的消極影響，另一方面也要相信，競爭和由堅定而實(shí)際的原則指導(dǎo)的政府行為會引出增長?！边@種增長政策后來逐漸演變?yōu)楣┙o管理的增長政策。后來新增長理論的發(fā)展，供給管理的增長政策逐漸為實(shí)踐所接受，增長政策不再僅限于調(diào)節(jié)總需求，同時包括擴(kuò)大總供給的措施。這種供給導(dǎo)向的增長政策不但把減少投資風(fēng)險、改善投資收益的促進(jìn)私人投資的措施置于中心地位，尤其強(qiáng)調(diào)通過技術(shù)進(jìn)步提高要素生產(chǎn)率對經(jīng)濟(jì)增長的推動作用。增長政策的上述轉(zhuǎn)變其影響是極其深遠(yuǎn)的。經(jīng)濟(jì)增長政策常常是兩者的結(jié)合，當(dāng)談到需求管理時，更多的是指短期的穩(wěn)定政策。

引致經(jīng)濟(jì)增長的最持久的動力在于技術(shù)進(jìn)步，而技術(shù)進(jìn)步又與知識和人力資本存量直接相關(guān)。因此，投資于科技和教育是推動經(jīng)濟(jì)持久增長最根本的舉措。中國經(jīng)濟(jì)要想順利實(shí)現(xiàn)增長轉(zhuǎn)型，迎來新一輪的持久增長，不斷加大科技投入是一條必由之路。當(dāng)然，技術(shù)進(jìn)步可以有許多途徑，自己開發(fā)是一條路，技術(shù)引進(jìn)也是一條路，如何搭配應(yīng)按照優(yōu)勢原理來進(jìn)行。除此之外，加大教育投入，提高全民素質(zhì)也是一項(xiàng)非常迫切的任務(wù)。經(jīng)濟(jì)增長歸根結(jié)底是由人推動并為人服務(wù)的，國民素質(zhì)是經(jīng)濟(jì)增長真正的源泉，低科技素質(zhì)無以承受高科技，低道德水準(zhǔn)無力承受財富。在我國現(xiàn)代化進(jìn)程中，著力提高國民素質(zhì)應(yīng)該是我國增長政策長期努力的方向?？平膛d國不是空話或套話，應(yīng)該成為我國的一項(xiàng)基本國策。

（四）財政政策的著眼點(diǎn)：儲蓄、投資和消費(fèi)

在經(jīng)濟(jì)中政府和私人都沒有多少儲蓄的時候，實(shí)施擴(kuò)張性財政政策，