論地方性立法權(quán)的性質(zhì)與范圍

摘要我國國土面積廣闊，各地區(qū)的具體情況差異較大，中央與地方分權(quán)不能僅強調(diào)國家法制的統(tǒng)一性，更應當考慮各地區(qū)立法的特色性需求。而這其中，需要刻不容緩的解決的問題是中央與地方的關(guān)系、地方與地方的關(guān)系，如何把握二者之間的立法范圍以及地方如何從自身出發(fā)，擁有地方特色并且行之有效的地方性法規(guī)。本文將從概念、特征、性質(zhì)論點及爭議三個方面對地方立法權(quán)的性質(zhì)進行分析；與此同時，從地方權(quán)力機關(guān)和地方行政機關(guān)這兩個角度入手，剖析我國地方立法權(quán)的權(quán)限范圍，從中找出目前我國立法法存在的爭議：關(guān)于立法事項范圍邊界的界定和權(quán)限劃分機制的缺失，并從國外相關(guān)法制經(jīng)驗中獲得啟示。關(guān)鍵詞：地方性立法權(quán)權(quán)限范圍地方特色立法法AbstractChina'sterritoryisvast,andthespecificsituationofeachregionisquitedifferent.Thedecentralizationbetweenthecentralandlocalgovernmentsshouldnotonlyemphasizetheunityofthenationallegalsystem,butalsoconsiderthecharacteristicneedsofeachregion'slegislation.Amongthem,theproblemsthatneedtobesolvedurgentlyaretherelationshipbetweenthecentralgovernmentandthelocalgovernment,therelationshipbetweenthelocalgovernmentandthelocalgovernment,howtograspthelegislativescopebetweenthetwo,andhowthelocalgovernmentstartsfromitselfandhaslocalcharacteristicsandeffectivelocallawsandregulations.Thispaperwillanalyzethenatureoflocallegislativepowerfromthreeaspects:concept,characteristics,natureargumentsanddisputes.Atthesametime,fromthetwoperspectivesoflocalpowerorgansandlocaladministrativeorgans,itwillanalyzethescopeoflocallegislativepowerinChina,andfindouttheexistingdisputesinChina'slegislativelaw:thedefinitionofthescopeoflegislativemattersandthelackofthemechanismforthedivisionofauthorityLoss,andfromtherelevantforeignlegalexperiencetogetenlightenment.Keywords:LocallegislativepowerPermissionscopeLocalfeaturesLegislativeLaw目錄一、引言……………1二、自新法頒布以來的爭議歸納………………1（一）關(guān)于立法事項范圍邊界的界定………………1（二）關(guān)于權(quán)限劃分機制的缺失……………………2三、地方性立法權(quán)的概述………3（一）地方性立法權(quán)的基本概念……………………3（二）地方性立法權(quán)的特征…………4（三）地方性立法權(quán)的性質(zhì)…………4（四）地方性立法權(quán)的理論…………5四、地方立法權(quán)限范圍…………6（一）地方立法權(quán)限概述……………6（二）地方權(quán)力機關(guān)的立法權(quán)限范圍………………7（三）地方行政機關(guān)的立法權(quán)限范圍………………9五、啟示……………10（一）國外相關(guān)模式啟示…………10六、結(jié)語………………………11參考文獻……………11致謝…………………13論地方性立法權(quán)的性質(zhì)與范圍一、引言2015年3月15日，全國人大常委會在時代的呼喚下終于頒布了《立法法》修訂版，其中對地方立法主體、權(quán)限范圍、立法程序等多方面內(nèi)容進行修正與完善，使地方立法制度進一步完善，地方立法在國家法治建設(shè)中的地位和作用也得到了進一步的確認和提高。有關(guān)地方立法的研究也從20世紀的鮮有問津，到21世紀頭10年的日益興起，再到如今的欣欣向榮。自新法頒布以來的爭議歸納（一）關(guān)于立法事項范圍邊界的界定地方立法權(quán)限涉及的是地方立法與中央立法的權(quán)限劃分問題。在我國這種單一制國家結(jié)構(gòu)形式下，地方立法權(quán)來自于中央的授權(quán)。地方立法的范圍和界限是在中央保留國家立法權(quán)的前提下的一種權(quán)力的授予與讓渡。對于新《立法法》的修訂，有的學者認為新《立法法》對于地方所享有的立法權(quán)力太少了，只有城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護和歷史文化保護這三個可立事項，地方立法的可立事項與地方實際立法需求之間，還存在著較大差距。還有的學者認為，隨著我國法制水平的提升，雖然地方立法逐步完善、不斷發(fā)展，但是由于地方立法空間有限、地方立法水平不一，將地方立法事項范圍限制在以上三個方面已經(jīng)足矣，否則會導致重復立法、浪費立法資源等。雖然現(xiàn)在司法實踐和法律解釋對此并無定論，但我更為贊成前種觀點。首先，地方立法只有城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護和歷史文化保護這三個可立事項，當存在地方立法權(quán)限的法律規(guī)定模棱兩可的情況時，有解釋權(quán)力的機關(guān)，如特定的人大、人大常委會、人民政府或者獲得授權(quán)的國家機關(guān)，一般會采取比較嚴格的解釋方法，以防止出現(xiàn)與上位法抵觸、不合法、不合理的情況出現(xiàn)，但與此同時會使得地方立法的可立事項與地方實際立法需求之間，存在較大差距。從立法解釋的結(jié)果看，這種行為在實現(xiàn)地方立法權(quán)范圍被限制的同時，地方立法活動的空間也被大大地縮減了，地方立法的積極性也會大受打擊。例如，2013年年底國家才正式啟動《電子商務法》的立法工作，在此之前電子商務領(lǐng)域僅有的法律是2005年施行的《電子簽名法》，這顯然無法滿足廣東省的電子商務迅猛發(fā)展的需要，為此，廣東省第九屆人大常委會于2002年通過了《廣東省電子交易條例》。此舉，無疑是更適合廣東當?shù)氐陌l(fā)展情況的。而如今《立法法》修改之后，地方立法范圍被限制在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護和歷史文化保護這三個事項，這樣不利于激發(fā)地區(qū)活力和豐富地方立法素材，更不利于促進地方法制的完善。其次，在現(xiàn)實的立法實踐中，最高國家權(quán)力機關(guān)的立法態(tài)度也充分說明了現(xiàn)在地方立法的短板。地方各層級立法機關(guān)對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護和歷史文化保護這三個可立事項的內(nèi)涵的認識都大致相同，所以如果不知道某一事項是不是屬于本級立法機關(guān)立法事項范圍時，為了規(guī)避風險，地方立法機關(guān)大多數(shù)都會選擇避開有分歧的立法事項，不予立法或這向全國人大請示。歸根結(jié)底還是地方立法機關(guān)沒有立足于本行政區(qū)域內(nèi)的特色和立法需求，于此同時地方的立法能力有待提升和立法技術(shù)有待創(chuàng)新。在我國這樣的單一制社會主義國家，在根據(jù)憲法和法律規(guī)定保證中央統(tǒng)一立法的前提下賦予地方一定范圍的立法權(quán)，是我國實現(xiàn)社會主義民主的重要體現(xiàn)和根本要求。地方立法從地方的實際需要出發(fā)，根據(jù)地方的自然面貌、人文環(huán)境、經(jīng)濟狀況、社會發(fā)展以及其他地方間的差異來設(shè)置立法制度，才能使法更能適應現(xiàn)實社會的需要并得到真正的貫徹實施，才能使法更能體現(xiàn)人民的利益和意志，反映社會呼聲。實踐證明，我國地方立法作為中央立法的補充和延伸，起到了不可替代的作用。（二）關(guān)于權(quán)限劃分機制的缺失我國是單一制國家，實行統(tǒng)一、分層的立法體制。倘若將我國的立法體制想象為一座“金字塔”，則不同層級的立法代表效力高低不同的立法形式，憲法具有最高法律效力，位于最頂點，以下依次為法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章?？傮w而言，層級越低，法律文件的數(shù)量就越多。就中央與地方的立法分權(quán)而言，唯有兩者之間的立法權(quán)限實現(xiàn)清晰與合理的分割，同時加強權(quán)力配置的穩(wěn)定性，才能防止地方立法“一統(tǒng)就死、一放就亂”。但是，大多數(shù)人的關(guān)注點都在中央與地方的分權(quán)關(guān)系上，反而忽視了界定更為模糊的地方層級之間的權(quán)力界定。從古至今，地方層級之間的權(quán)力配置往往體現(xiàn)兩者之間的利益博弈情況，近年來，地方層級之間的立法越權(quán)、爭取、棄權(quán)的案例屢屢發(fā)生，這很大程度上是因為《立法法》等相關(guān)法律對兩者權(quán)限的界定較為模糊。當碰到立法模糊地帶時，地方立法主體通常都會考慮對該事務的規(guī)定能否為地方帶來利益為初衷，進而決定是否立法、如何立法。當能夠為地方帶來利益時，地方立法主體之間便趨向于選擇越權(quán)、奪權(quán)；當不能夠為地方帶來利益時，地方主體之間便趨向于棄權(quán)。這也由此會導致地方層級之間重疊立法或立法空缺，所以建立一個行之有效的權(quán)限劃分機制就顯得尤為重要。三、地方性立法權(quán)的性質(zhì)（一）地方性立法權(quán)的基本概念地方性立法是指特定的地方國家機關(guān)擁有依法對其管轄的地方行政區(qū)域進行立法活動的資格。地方立法權(quán)其實是一個邊界較為模糊，主體范圍與權(quán)力種類都不能一概而論的，具有一定開放性。地方權(quán)力機關(guān)立的法律分為兩種表現(xiàn)形式：一種是一般行政區(qū)域立法，即我們?nèi)粘Ｋf的地方性法規(guī)；另一種是民族區(qū)域自治，而它的表現(xiàn)形式主要是自治條例和單行條例。地方人民政府立的法律統(tǒng)稱為地方政府規(guī)章。在地方立法實踐中，地方立法種類紛繁復雜，地方立法的發(fā)達程度也體現(xiàn)出我國法制的發(fā)達程度。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展的速度日益提高，地方立法對我國經(jīng)濟社會的發(fā)展和法制建設(shè)的重要性不言而喻，且這種重要性與日俱增。但是，由于我國歷史傳統(tǒng)以及根深蒂固的文化理念，對地方立法存在不夠重視、認識不足的問題。無論是學術(shù)界的關(guān)注程度還是研究資源的投入都與其地位的重要性不相稱。隨著我國改革開放和法制建設(shè)逐步深入，地方立法的發(fā)展高點要來了。我國對于地方立法的研究熱度，是近幾年才逐步提升的。自1978年以來，我國的法制建設(shè)逐漸步入正?；壍?，法律體系不斷發(fā)展且日益完善。其中，1982年《憲法》首次以憲法的形式確立了我國地方立法的合理地位，之后《地方組織法》歷經(jīng)多次修改，對地方立法體制不斷做出修正與完善，逐步擴大了地方立法的主體范圍。直到2000年3月15日，也就是說，經(jīng)過了近20年的法制建設(shè)，我國終于出臺了新中國歷史上首部《立法法》，其中對我國立法體制等方面的內(nèi)容，進行了就當是法制建設(shè)而言較為全面、完善的法律規(guī)定。隨著2010年中國特色社會主義法治體系基本建成，修正《立法法》以適應社會發(fā)展變遷，契合不斷向前推進的法制建設(shè)刻不容緩。2015年3月15日時隔15年之后，全國人大常委會在時代的推進下終于頒布了《立法法》修訂版，其中對地方立法主體、權(quán)限范圍、立法程序等多方面內(nèi)容進行了修正與完善，使地方立法制度進一步完善，地方立法在國家的法制建設(shè)中的地位和作用也得待進一步的確認與提高。（二）地方性立法權(quán)的特征1.人民意志性國家權(quán)力來源于人民，地方立法權(quán)的行使應當代表人民的意志。就立法主體而言，地方人大及其常委會不僅是地方權(quán)力機關(guān)，同時也是地方立法機關(guān)，立法決策由地方人大代表集體做出，該制度設(shè)計的目的在于使地方立法反映特定行政區(qū)域所有人民的意志。2.行為規(guī)范性

地方立法權(quán)的行使，能夠為特定行政區(qū)域內(nèi)的公民、法人及其他組織提供具體的行為指引，明確某些行為是否該為、如何為，以保障公民權(quán)益，規(guī)范地方秩序。3.國家強制性地方立法權(quán)由國家強制力保障實施，這是法之所以成為法的必然要求，否則便失去的立法的目的和意義。（三）地方性立法權(quán)的性質(zhì)1.地方立法具有地方性所謂地方性，就是指地方立法應當具有地方特色，這是地方立法的生命力所在，實際上也就是要求地方立法必須從本地區(qū)的實際出發(fā)，體現(xiàn)出地方特色。而且，不僅是地方性法規(guī)應當如此，《立法法》對于自治條例和單行條例、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)和地方政府規(guī)章亦存在著相同的規(guī)定。具體地說，一是地方立法能充分反映本地經(jīng)濟、政治、法制、文化、風俗、民情等對立法調(diào)整的需求程度，適合本地實際情況；二是地方立法要有較強的針對性，能解決本地突出的而中央立法尚未解決或不宜解決的問題。2.地方立法具有綜合性、復雜性我國幅員遼闊，東、中、西部地區(qū)以及同一行政區(qū)劃內(nèi)的城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和社會發(fā)展狀況大不相同，區(qū)域發(fā)展不平衡已經(jīng)成為困擾國民經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的焦點問題，由于經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，故各行政區(qū)域在政治、經(jīng)濟、文化等方面需要立法調(diào)整和解決的問題是不一樣的，而國家立法在某些方面也只能做出原則性的規(guī)定，而此時各地區(qū)就只能在原則性規(guī)定下，根據(jù)本地的實際情況制定相關(guān)法規(guī)。地方立法所面對的是更加復雜的社會關(guān)系和更加現(xiàn)實的社會需求，立法所涉及的內(nèi)容包括政治、經(jīng)濟、文化、風俗、法制等方方面面。3.地方立法具有從屬性與自主性地方立法的從屬性主要體現(xiàn)在兩個方面：一是地方立法不能與中央立法相抵觸或沖突；二是地方立法的受監(jiān)督性。而地方立法的自主性則表現(xiàn)在：雖然地方立法所規(guī)定內(nèi)容具有地方性，中央立法無權(quán)對此直接規(guī)制，但地方立法主體仍應當在依照相關(guān)上位法的具體規(guī)定以及原則的條件下立法。地方立法的從屬性并不否定地方立法的自主性，相反，地方立法的從屬性包含著自主性，即地方立法是在不與中央立法相抵觸或沖突的前提下自主立法。地方立法的目的在于，通過規(guī)制紛繁復雜的地方關(guān)系，解決形形色色的地方問題，規(guī)范地方秩序、保障公民權(quán)益。這就要求地方立法在維護國家法制統(tǒng)一性的前提下，保持一定的立法自主性。（四）地方性立法權(quán)的理論1.分權(quán)理論分權(quán)要求政府內(nèi)部建立相對分散和獨立的權(quán)力中心，以實現(xiàn)權(quán)力制約權(quán)力的機制，從而不致阻礙社會正常的發(fā)展，立法權(quán)是在分權(quán)理論的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，可將其分為中央立法權(quán)與地方立法權(quán)。根據(jù)分權(quán)程度的不同，可將中央與地方的分權(quán)狀況分為以下幾種模式。一是中央集權(quán)模式。一國立法權(quán)完全由中央行使，地方立法權(quán)為零，此模式適合于國土面積不大、地方情況基本一致的中小型國家。例如土耳其、朝鮮、越南等，一般為單一制國家。二是集權(quán)分權(quán)模式。中央行使大部分的、主要的立法權(quán)，并授予地方在一定范圍內(nèi)立法的權(quán)力，地方立法受中央牽制較多。在此模式下，中央集權(quán)程度大于地方分權(quán)。這類國家包括中國、法國、德國、日本等，以單一制國家居多。三是分權(quán)集權(quán)模式。這類國家主要為聯(lián)邦制國家，具體表現(xiàn)為：地方立法主體行使制定基本法律甚至是憲法的權(quán)力，中央立法收到很大程度上的限制。這類國家包括美國、加拿大、瑞士等。2.權(quán)力來源理論依據(jù)權(quán)力來源的不同，一國的立法權(quán)最初或來自于中央，或來自于地方。一是中央立法權(quán)來源。在中央立法權(quán)來源論的國家，地方立法受限于中央立法的規(guī)定，地方立法主體必須在遵循國家法制統(tǒng)一性的原則下立法。例如中國，自1949年新中國成立時就基本上實現(xiàn)了主權(quán)與領(lǐng)土的統(tǒng)一，地方從屬于中央，對于國家社會中許多重要性實務，地方都需要服從中央的安排。二是地方立法權(quán)來源論。即立法權(quán)來源于地方，地方立法機關(guān)擁有廣泛的立法權(quán)，可以制定民事、刑事、行政等基本法律，甚至擁有制憲權(quán)。這類國家一般為聯(lián)邦制國家，例如美國，美國在南北戰(zhàn)爭實現(xiàn)國家統(tǒng)一后，各邦松散、經(jīng)濟政策不統(tǒng)一聯(lián)邦權(quán)力薄弱，由此導致其聯(lián)邦立法權(quán)限受到極大限制，各州立法權(quán)限很大。四、地方立法權(quán)限范圍（一）地方立法權(quán)限概述1、地方立法權(quán)限的概念地方立法權(quán)限是指享有立法權(quán)的地方國家機關(guān)行使立法權(quán)的范圍和界限。地方立法權(quán)限有3個層面的含義：一是現(xiàn)行法律授予了地方立法主體多大范圍的立法權(quán)，此為法定的立法權(quán)限；二是就特定的國家所處的特定時代而言，地方立法主體應當享有多大范圍內(nèi)的立法權(quán)，此為應有的立法權(quán)限；三是地方立法主體實際上行使的立法權(quán)的范圍，此為實有的立法權(quán)限。其中，應有立法權(quán)限是目的，法定立法權(quán)限是依據(jù)，實有立法權(quán)限是現(xiàn)狀。地方立法權(quán)限的理想狀態(tài)是三者在大體上完全一致。因此，地方立法權(quán)限的研究應當正視實有立法權(quán)限，明確應有立法權(quán)限，不斷修正法定立法權(quán)限，使三者盡可能靠近。地方立法權(quán)限所包含的問題：一是地方立法主體所立之法的事項范圍，即不同的立法主體能夠或不能夠就哪些事項立法。二是地方立法主體與中央立法主體，以及地方立法主體之間所立之法的事項范圍的界限，或者說他們之間的立法分權(quán)。三是地方立法主體的立法內(nèi)容限制。即地方立法主體所立之法的內(nèi)容本身受到了何種程度的限制。2、確定地方立法權(quán)限的意義（1）確定地方立法權(quán)限有利于法治國家的建設(shè)我國雖為單一制國家，但國土面積廣闊，自1999年澳門特區(qū)回歸以來，有34個一級行政區(qū)，分為省、自治區(qū)、直轄市、特別行政區(qū)四個類別，各行政區(qū)域的情況也是各具特色。根據(jù)我國的特殊國情，只賦予中央立法權(quán)、企圖實現(xiàn)全國上下統(tǒng)一化管理是不可能的；唯有在中央立法的基礎(chǔ)上，賦予地方國家機關(guān)一定權(quán)限范圍內(nèi)的立法權(quán)，才是適合我國國情的有效的法制國家建設(shè)。其次，地方國家機關(guān)的立法權(quán)限范圍應當合理。地方立法權(quán)限如果范圍合理，國家政權(quán)將穩(wěn)定健康運行；如果范圍不合理，則可能導致地方立法的越權(quán)、奪權(quán)、棄權(quán)等現(xiàn)象，甚至導致地方暴亂、政治沖突等惡果。由此可見，地方立法權(quán)限的確立與范圍就法治國家建設(shè)而言具有十分重要的意義。（2）確定地方立法權(quán)限有利于我國全面深化改革開放改革開放的偉大決策使我國煥然一新，逐步發(fā)展成為世界第二大經(jīng)濟體。與此同時，我國的社會關(guān)系日新月異逐漸復雜，立法的速度難以適應社會生活的變遷，法律關(guān)系滯后于社會關(guān)系，大量的法律空缺隨之產(chǎn)生。中央立法權(quán)一般就我國的全局性與根本性問題進行規(guī)定，立法程序復雜，周期較長，成本高昂，牽涉利益多，難以快速將新興事物納入立法調(diào)整范疇。相比之下，地方立法主體數(shù)量較多，所立之法一方面可以以中央立法為參照，另一方面，只要保證立法內(nèi)容能夠在本行政區(qū)域內(nèi)行之有效即可，牽涉利益一般較少，立法程序較為簡單，因而具備快速立法的優(yōu)勢。尤其是地方政府規(guī)章，所規(guī)定領(lǐng)域涉及國家社會生活方方面面，對調(diào)整社會關(guān)系、規(guī)范地方秩序、保障公民權(quán)益的意義十分重大。（二）地方權(quán)力機關(guān)的立法權(quán)限范圍1、地方權(quán)力機關(guān)的立法事項范圍一是執(zhí)行性立法事項，即以執(zhí)行法律、行政法規(guī)為目的，結(jié)合本行政區(qū)域的實際情況將上位法的原則性規(guī)定加以具體化，目的在于使法律和行政法規(guī)得以有效執(zhí)行。我國地理范圍廣闊，各地實際情況差異較大，為使法律與行政法規(guī)具有普遍的適用性，地方執(zhí)行上位法的相關(guān)規(guī)定，通常需要對該問題的具體執(zhí)行進行立法，因此，執(zhí)行性立法的權(quán)限范圍十分多樣，幾乎覆蓋了社會生活的方方面面。二是自主性立法，即地方性事務或地方性特色事務，其判斷標準是：不需要或在可預見的時期內(nèi)不需要由全國制定法律、行政法規(guī)來做統(tǒng)一規(guī)定的事務。如，某些短時期內(nèi)沒有必要由中央立法的事務，關(guān)于區(qū)域內(nèi)是否應當禁止燃放煙花爆竹，應考慮本行政區(qū)域內(nèi)是否適宜燃放，各行政區(qū)域的規(guī)定可能完全相反，因此，也沒有必要由中央立法加以規(guī)制。由此可見，地方獨有的特色性事務，應當由地方進行規(guī)制。三是先行性立法事項，其判斷標準是：首先應當是《立法法》第八條規(guī)定的法律保留事項以外的事項；其次是該事項尚未制定法律或行政法規(guī)。先行性立法事項一般針對社會新興事務，在法律或行政法規(guī)對該事務缺乏立法經(jīng)驗的情況下，由地方對該事務進行先行立法。本質(zhì)上，地方對該事務的立法規(guī)定行使了國家的部分立法權(quán)。例如，近年來我國電子商務發(fā)展迅速，而與此相對應，法律與行政法規(guī)還沒就電子商務這一領(lǐng)域進行專門性立法，這是因為電子商務在我國還是屬于新興行業(yè)，缺乏相對立法經(jīng)驗，規(guī)定過寬難以起到規(guī)制作用，規(guī)定過緊也有可能會制約行業(yè)本身的發(fā)展；另一方面，電子商務涉及交易、支付、信息安全等多個方面，將所有領(lǐng)域囊括其中有一定難度。四是關(guān)于省級立法事項和市級立法事項。我國《立法法》修正案第72條對省級權(quán)力機關(guān)可立法事項和市級權(quán)力機關(guān)可立法事項做了區(qū)分，即省、自治區(qū)、直轄市的權(quán)力機關(guān)可就屬于執(zhí)行性立法事項、自主性立法事項和先行性立法事項范圍內(nèi)的所有事項進行立法，而設(shè)區(qū)的市、自治州僅可就城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項立法。2、地方權(quán)力機關(guān)的立法內(nèi)容限制一是根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要。地方立法的靈魂在于因地制宜，因此，無論是一般地方性法規(guī)還是特殊地方性法規(guī)還是地方政府規(guī)章，所立之法都應當受本地區(qū)具體情況與之際需要的制約。首先地方立法主體應盡量避免照抄照搬其他法。實踐中，我國地方立法照抄照搬的現(xiàn)象比較嚴重，某些地方立法者為保證法律規(guī)章的體系完整，將上位法的很多原則性內(nèi)容直接復制過來，導致了立法的冗長、繁雜，很難找出地方特色性內(nèi)容，從而降低立法的可適用性。對此，我國《立法法》修正案新增了“制定地方性法規(guī)，對上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不做重復性規(guī)定”的規(guī)定。其次，制定地方立法決不能抄襲其他地區(qū)的立法。各地的具體情況有所不同，適合本地情況的立法不見得能在其他地區(qū)推廣適用，一味地抄襲模仿其他地區(qū)的立法不能使所立之法解決實際問題，這不僅是對立法資源的浪費，更會降低地方立法的權(quán)威性。地方權(quán)力機關(guān)應當調(diào)查梳理本地區(qū)的特殊情況，在參照其他地區(qū)立法的基礎(chǔ)上進行立法。二是不與上位法相抵觸。為保證我國的法制統(tǒng)一性，地方性法規(guī)不得與上位法相抵觸。而判斷是否形成抵觸有兩個判斷標準：一是具體規(guī)定，二是原則與精神，；兩個判斷標準在使用時有先后順序，一般來說是“先具體規(guī)定后原則與精神”，但二者之間并不是非此即彼的關(guān)系，原則與精神其實是為具體規(guī)定提供指引，具有更高的價值意義。對此，在判斷某地方性法規(guī)是否滿足不抵觸上位法的標準時，可以依照以下思路進行思考。首先，考察上位法中是否存在與某事務相關(guān)的具體規(guī)定。若存在，則考察是否抵觸，若抵觸，則無效，若不抵觸，則再次考察原則與精神。在原則與精神的層面上，同理，抵觸則無效，不抵觸則有效。（三）地方行政機關(guān)的立法權(quán)限1、地方行政機關(guān)的立法事項范圍地方行政機關(guān)所立之法的表現(xiàn)形式為地方政府規(guī)章，與地方性法規(guī)的立法事項范圍一致，地方政府規(guī)章的立法事項范圍也可以分為三個方面的內(nèi)容。一是執(zhí)行性立法事項，上位法的任何規(guī)定但凡需要在地方發(fā)揮作用，都離不開地方行政機關(guān)制定實施細則。因此，在執(zhí)行上位法的問題上，地方行政機關(guān)的立法事項范圍十分廣泛，涉及國家社會生活方方面面。二是自主性立法事項，即地方行政機關(guān)對屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項立法。該行政管理事項沒有上位法作為直接依據(jù)，在數(shù)量與范圍上都十分廣泛。一方面是由于地方行政管理事項本就復雜多樣、事無巨細；另一方面，是由于隨著社會生活的發(fā)展，新鮮事物層出不窮也時越來越多的社會關(guān)系需要納入立法的規(guī)制范疇內(nèi)，地方政府規(guī)章在此時發(fā)揮了巨大的作用。三是先行性立法事項。我國《立法法》修正案增加了地方政府有權(quán)就應當制定地方性法規(guī)的事項，先行制定政府規(guī)章。該類立法事務的范圍與地方的具體情況有關(guān)，因地方而異。地方政府先行性立法事項應當符合以下兩個條件：首先，就該事項制定地方性法規(guī)的條件尚未成熟；其次，基于行政管理的迫切需要，有必要將該事項盡快納入立法的規(guī)制范圍內(nèi)。2、地方行政機關(guān)的立法內(nèi)容限制一是根據(jù)上位法立法。我國《立法法》規(guī)定地方人民政府應當“根據(jù)”上位法制定立法，不同于地方性法規(guī)的“不抵觸”原則。所謂“根據(jù)”，即是依據(jù)，即地方人民政府制定地方政府規(guī)章應當以上位法已經(jīng)規(guī)定的相關(guān)內(nèi)容為前提，所規(guī)制內(nèi)容必須是上位法內(nèi)容的具體化的、執(zhí)行性的規(guī)章，否則，地方人民政府所作規(guī)定無效。二是對減損權(quán)利、增加義務的規(guī)范。實踐中，存在某些地方政府隨意做出減損行政相對人的權(quán)利或增加其義務的規(guī)定，嚴重侵害了其合法權(quán)益。為了防止此類現(xiàn)象的發(fā)生，我國《立法法》修正案對此類行為做出了嚴格的限制，即應當有上位法的依據(jù)。制定此類規(guī)范是地方人民政府行使公眾管理權(quán)的重要手段，應當有上位法作為依據(jù)。五、國外相關(guān)模式啟示（一）國外相關(guān)模式啟示日本是與我國聯(lián)系緊密的、典型的單一制國家，兩國之間歷史、文化和經(jīng)濟基礎(chǔ)相似之處非常多，因而制度設(shè)置上也存在著一定的可比之處。日本中央與地方的立法模式表現(xiàn)為法律的制定以中央為主，中央主導地方立法。在這種立法關(guān)系之中，日本中央政府享有絕對的立法控制權(quán)與分配權(quán)，中央依照需要賦予或者收回地方的立法權(quán)。除此之外中央立法機關(guān)還可以對地方立法機關(guān)頒布的法律享有監(jiān)督審查權(quán)，同樣也是具有最終的決定權(quán)。從這個角度來說，日本的地方立法實際上是對中央立法的補充與延伸，是為了滿足法律的張力的存在的，因為日本的地方立法權(quán)具有從屬性，因此日本地方立法權(quán)限的大小只能由中央決定。綜上而言，日本的地方立法權(quán)產(chǎn)生于中央的授權(quán)或者委托，日本地方立法權(quán)限的種類與大小主要由中央的權(quán)力下放程度和信任程度來進行決定，日本的地方立法從本質(zhì)上來講不能算是中央與地方的分權(quán)，而是地方立法對中央立法的補充與完善。根據(jù)《日本憲法》第94條規(guī)定：“本國地方公共團體在其行政區(qū)域內(nèi)由管理財產(chǎn)、處理事務以及執(zhí)行行政的權(quán)能，有權(quán)在法律范圍內(nèi)制定條例?！背酥?，《地方自治法》第14條規(guī)定：“普通地方公共團體可以在不違反法令的前提下，就地方事務或者其他事務制定條例，除有法令特別規(guī)定的以外，限制公民權(quán)利或者可以公民義務必須有條例作為依據(jù)。”總而言之，日本對于地方立法權(quán)限范圍的認定有三個標準：一是在不違反法令的情況下;二是屬于本地坊的事務;三是必須有法律、法規(guī)作為依據(jù)。由此可見，日本對于地方性法規(guī)的范圍限制保障了在法律框架下地方立法的自由與靈活度。相比我國《立法法》中關(guān)于對地方立法事項范圍規(guī)定，日本相對寬松地規(guī)定了地方立法權(quán)立法事項范圍。雖然只是地方立法對中央立法的補充與完善，但是卻使得日本的法律或政令在涉及對自治事務做出規(guī)定的情況下，國家的法律與政令應當擁有一定張力，令地方政府具有一定靈活處置的空間與自由。地方對本區(qū)域管理的積極性和主動性被大大地提高了。而對于我國來說，確定地方立法權(quán)限一個