規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)在我國公用事業(yè)中的探索運(yùn)用

如何協(xié)調(diào)優(yōu)化政府與市場之間的關(guān)系，是我國在深化市場經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程中需要持續(xù)關(guān)注的問題。作為政府干預(yù)的一種，規(guī)制及規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)的產(chǎn)生、發(fā)展與西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和市場經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐探索相互交織，被認(rèn)為可以糾正市場失靈，實(shí)現(xiàn)政府與市場兼顧。我國的公用事業(yè)早期由政府直接投資、壟斷經(jīng)營，具有行政保護(hù)色彩。低價格、高補(bǔ)貼的運(yùn)行機(jī)制導(dǎo)致財政負(fù)擔(dān)增加、企業(yè)生產(chǎn)低效、消費(fèi)者剩余減少。但在公用事業(yè)的市場化實(shí)踐中又往往伴隨市場失靈問題，這與規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究初衷不謀而合。本文著眼于經(jīng)濟(jì)性規(guī)制和公用事業(yè)的規(guī)制需求，通過回顧規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的演進(jìn)歷程，并結(jié)合具體的行業(yè)案例，討論新規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)在我國公用事業(yè)中的應(yīng)用前景。一、規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)展概述規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)是產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個重要分支，主要研究自由放任經(jīng)濟(jì)中市場失靈情況下的政府干預(yù)問題，一般通過宏觀調(diào)控或微觀規(guī)制實(shí)現(xiàn)，前者多為間接干預(yù)，指中央利用宏觀政策工具來熨平經(jīng)濟(jì)周期，實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)運(yùn)行；后者是指各級政府針對微觀主體，在量價、質(zhì)效以及時間等方面的直接干預(yù)。從市場失靈的表現(xiàn)形式上看規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)可以分為反壟斷規(guī)制、經(jīng)濟(jì)性規(guī)制和社會性規(guī)制(Viscusietal.，2010)。當(dāng)市場這只“看不見的手”不能發(fā)揮最優(yōu)資源配置作用時，需要政府這只“看得見的手”進(jìn)行規(guī)制。如反壟斷規(guī)制，出臺反壟斷法，應(yīng)對人為的市場壟斷；社會性規(guī)制，在健康、安全、環(huán)保等領(lǐng)域出臺應(yīng)對外部性的有關(guān)政策，如設(shè)立評估標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)放許可證、排污權(quán)交易等；經(jīng)濟(jì)性規(guī)制，政府在企業(yè)定價、進(jìn)入與退出等方面加以約束，應(yīng)對自然壟斷和信息不對稱等，也是規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心。從發(fā)展和演進(jìn)過程來看，規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)總體上經(jīng)歷了“自由市場—規(guī)制—規(guī)制放松—規(guī)制重建與放松并行”的發(fā)展路徑，傳統(tǒng)規(guī)制理論的假設(shè)條件在時間推移和實(shí)踐檢驗(yàn)中不斷被驗(yàn)證和打破，從而演化出新的規(guī)制理論。20世紀(jì)以前，西方經(jīng)濟(jì)以新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)(奉行經(jīng)濟(jì)自由主義)為代表，多采取自由放任政策，對規(guī)制的研究較少。此后，隨著第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)以及30年代經(jīng)濟(jì)大蕭條的相繼發(fā)生，市場化機(jī)制對經(jīng)濟(jì)的急劇衰退無能為力，國家壟斷資本主義迅速發(fā)展，戰(zhàn)時政府通過規(guī)制來支持戰(zhàn)爭，大蕭條時政府通過建立規(guī)制機(jī)構(gòu)、頒布法律、實(shí)施財政金融等各類規(guī)制手段全面干預(yù)經(jīng)濟(jì)。該時期，凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)學(xué)(奉行政府干預(yù)主義)萌生并逐步占據(jù)主流，與之對應(yīng)的傳統(tǒng)規(guī)制理論即公共利益規(guī)制理論得以發(fā)展。傳統(tǒng)規(guī)制方案一般假設(shè)規(guī)制者可以了解被規(guī)制企業(yè)的任何信息并做出理性計算，政府的規(guī)制成本為零。由于傳統(tǒng)規(guī)制未考慮信息不對稱，規(guī)制政策與市場失靈關(guān)聯(lián)度有限，體現(xiàn)為政府依賴企業(yè)成本信息，企業(yè)缺乏競爭力，不能提供降低成本的激勵，喪失推動技術(shù)進(jìn)步的動力，過度資本化的A-J效應(yīng)等。同時，規(guī)制機(jī)構(gòu)容易成為利益集團(tuán)的“俘獲”對象(規(guī)制俘獲理論)，以及規(guī)制成本和關(guān)聯(lián)費(fèi)用的增加，會導(dǎo)致規(guī)制失靈和低效。20世紀(jì)70年代，西方發(fā)達(dá)國家陷入“滯脹”，人們的視野從“市場失靈”轉(zhuǎn)向“政府失靈”，政府與市場作用的理念再次發(fā)生轉(zhuǎn)變，新自由主義走向復(fù)興。主張放松或簡化規(guī)制的利益集團(tuán)規(guī)制理論興起。1971年施蒂格勒提出，規(guī)制真正的動機(jī)是政治家對規(guī)制的“供給”與產(chǎn)業(yè)部門對規(guī)制的“需求”相結(jié)合，兩者均作為完全理性的“經(jīng)濟(jì)人”以謀求各自的利益。于是發(fā)達(dá)國家紛紛放松對電力、通訊、交通、金融等行業(yè)的規(guī)制，給市場機(jī)制自由作用的空間，對國有企業(yè)進(jìn)行私有化改革，引入市場競爭。然而放松規(guī)制并不是取消規(guī)制，而是對現(xiàn)有規(guī)制的改進(jìn)，尋找更有效的規(guī)制方式，以期減少X－非效率和A－J效應(yīng)、降低交易成本、防止規(guī)制俘獲。20世紀(jì)80年代初，基于“有限理性”視角和信息不完全的決策基礎(chǔ)，在博弈論、委托—代理理論、機(jī)制設(shè)計理論、信息經(jīng)濟(jì)學(xué)等理論的貢獻(xiàn)下，新規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)—激勵性規(guī)制興起與發(fā)展，規(guī)制得以重構(gòu)。通過給予企業(yè)適度的自由選擇權(quán)，激勵其利用自身信息優(yōu)勢做出與規(guī)制者偏好一致的行為，減少道德風(fēng)險和逆向選擇的發(fā)生，從而實(shí)現(xiàn)社會福利最大化(Laffont，1994)。二、公用事業(yè)及其規(guī)制需求根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》(建城〔2005〕154號)，我國市政公用事業(yè)是為城鎮(zhèn)居民生產(chǎn)生活提供必需的普遍服務(wù)的行業(yè)，主要包括城市供水排水和污水處理、供氣、集中供熱、城市道路和公共交通、環(huán)境衛(wèi)生和垃圾處理以及園林綠化等，其主要特征可概括為：(1)可收費(fèi)性。經(jīng)濟(jì)學(xué)中，物品和服務(wù)按照是否具有“排他性”和“競爭性”分為私人物品、可收費(fèi)物品、公用資源、集體物品四類。公用事業(yè)的使用不會影響其他人的享用，同時對使用者和使用量可以進(jìn)行識別度量，具有非競爭性和可排他性，即可收費(fèi)物品特質(zhì)。(2)普遍服務(wù)性。公用事業(yè)提供的產(chǎn)品或服務(wù)是公眾必需的，以非營利性為導(dǎo)向，需求彈性較低，同時需要規(guī)制者保證所提供的服務(wù)是穩(wěn)定的、質(zhì)量是可靠的。(3)自然壟斷性。公用事業(yè)投資大，沉淀成本高，資產(chǎn)專用性強(qiáng)，行業(yè)進(jìn)入和退出成本高；生產(chǎn)函數(shù)呈規(guī)模報酬遞增和成本劣加性；產(chǎn)品或服務(wù)多呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)型特征，經(jīng)營范圍受人口集聚、區(qū)域規(guī)劃等影響，易分割成較為獨(dú)立的市場，難以容納多個競爭者。公用事業(yè)的規(guī)制需求主要體現(xiàn)為市場進(jìn)入規(guī)制和價格規(guī)制。一方面，公用事業(yè)由于其具有網(wǎng)絡(luò)效益、規(guī)模經(jīng)濟(jì)和成本劣加性，由一家或極少數(shù)家企業(yè)提供特定的產(chǎn)品或服務(wù)能使成本最小化，進(jìn)而產(chǎn)生進(jìn)入或退出的規(guī)制需求，政府通過發(fā)放許可證、實(shí)行審批制等手段對業(yè)內(nèi)競爭者數(shù)量予以限制，避免重復(fù)投資和過度競爭。另一方面，被規(guī)制企業(yè)因其壟斷地位，自然傾向制定高于邊際成本的壟斷價格，導(dǎo)致資源配置低效，因此要維護(hù)消費(fèi)者利益，需要政府對價格進(jìn)行規(guī)制。再者，公用事業(yè)的規(guī)制者和被規(guī)制企業(yè)擁有不同的目標(biāo)和角色，一個是限制市場權(quán)力，提高社會總福利的“委托人”，另一個是企業(yè)利潤最大化的“代理人”，同樣存在信息不對稱和委托-代理問題，即公用事業(yè)規(guī)制也需要具有“激勵性”，讓被規(guī)制者在約束環(huán)境下仍有足夠動力去追求規(guī)制政策目標(biāo)。我國對公用事業(yè)的改革起于20世紀(jì)80年代末，措施主要為放寬市場準(zhǔn)入、政企分開、引入競爭、投資主體多元化等。“十三五”以來，為進(jìn)一步深化公用事業(yè)改革，我國通過在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP模式和施行《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，在市場進(jìn)入規(guī)制方面做出積極嘗試，電力、電信、交通等領(lǐng)域的價格規(guī)制也取得了積極成效。下面以城市軌道交通行業(yè)為例，探索成本規(guī)制在公用事業(yè)中的實(shí)踐與應(yīng)用。三、成本規(guī)制在軌道交通領(lǐng)域的探索運(yùn)用據(jù)統(tǒng)計，2021年軌道交通客運(yùn)量分擔(dān)公共交通客運(yùn)總量的比例已達(dá)43.4%，其作為城市公共交通的一部分，近年來已成為城市群及都市圈內(nèi)高效、便捷、綠色出行方式的優(yōu)選，具有典型的可收費(fèi)性和普遍服務(wù)性特征。同時規(guī)模效應(yīng)和成本劣加性的經(jīng)濟(jì)特征明顯，企業(yè)的經(jīng)營目標(biāo)體現(xiàn)出正外部性和盈利性的雙重性。但因軌道交通票價受到政府的嚴(yán)格監(jiān)管和控制，票價水平并不能反映市場供求變化，外部效益不能直接體現(xiàn)于企業(yè)運(yùn)營利潤，項(xiàng)目靠自身收益很難實(shí)現(xiàn)自平衡。2021年國內(nèi)軌道交通運(yùn)營收支比僅為68.7%，大部分企業(yè)運(yùn)營收入無法彌補(bǔ)經(jīng)營成本。在這種背景下，亟需制定合適的規(guī)制政策，激勵企業(yè)提升運(yùn)營效率、保障服務(wù)質(zhì)量，發(fā)揮市場機(jī)制作用的同時促進(jìn)社會福利最大化。(1)機(jī)制設(shè)計方面。①規(guī)制成本應(yīng)按照科學(xué)的方法和標(biāo)準(zhǔn)合理核算，與軌道交通運(yùn)營服務(wù)直接相關(guān)，符合行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或公允水平；②應(yīng)當(dāng)具有適度激勵和約束效果，挖掘企業(yè)增收節(jié)支的潛力；③在財政可承受范圍內(nèi)設(shè)定補(bǔ)貼金額，確保財政資金的使用效率。(2)成本核算方面。①目前我國還沒有軌道交通企業(yè)的運(yùn)營成本測算規(guī)范，成本標(biāo)準(zhǔn)值主要借鑒《企業(yè)會計準(zhǔn)則》《政府制定價格成本監(jiān)審管理辦法》《城市公共汽電車企業(yè)運(yùn)營成本測算規(guī)范》《城市軌道交通運(yùn)營指標(biāo)體系》，以及企業(yè)歷史運(yùn)營數(shù)據(jù)、行業(yè)平均水平進(jìn)行設(shè)置。②下列費(fèi)用不宜計入規(guī)制范圍：不符合法律法規(guī)、財務(wù)會計制度、價格監(jiān)管制度等的費(fèi)用，與軌道交通運(yùn)營無關(guān)的費(fèi)用，計提的各類損失性準(zhǔn)備金，公益性費(fèi)用，與線路相關(guān)的商業(yè)開發(fā)項(xiàng)目成本，不良行為導(dǎo)致的違規(guī)罰款等不合理費(fèi)用。③引入上限規(guī)制，最高以成本規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)值計入。④合理設(shè)定規(guī)制合同調(diào)整期限，根據(jù)國家政策、物價水平、技術(shù)進(jìn)步等因素，給予標(biāo)準(zhǔn)值調(diào)整頻次。(3)在政策補(bǔ)貼方面。補(bǔ)貼金額按下式進(jìn)行測算：其中：i=地鐵運(yùn)營線路1，2，3……n；表1軌道交通企業(yè)運(yùn)營成本測算表C=年運(yùn)營成本；T=年客運(yùn)周轉(zhuǎn)量基數(shù)；T′=年實(shí)際客運(yùn)周轉(zhuǎn)量；I1=年票款收入；I2=資源開發(fā)收入，即非票款收入；r=合理回報率，為提升激勵效果，可給予企業(yè)一定利潤加成，為體現(xiàn)公益性也可取0。若當(dāng)年度實(shí)際補(bǔ)貼額≤0時，則不再予以補(bǔ)貼。(4)付費(fèi)機(jī)制方面。①考慮質(zhì)量規(guī)制，設(shè)置績效考核評價機(jī)制，將考核結(jié)果向社會公示、計入企業(yè)信用、與補(bǔ)貼金額關(guān)聯(lián)，提高企業(yè)積極性；②政府各部門共同參與，制定規(guī)制成本核算制度、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)及指標(biāo)體系，對被規(guī)制企業(yè)成本和收入進(jìn)行年度監(jiān)審，降低“規(guī)制俘獲”概率，實(shí)現(xiàn)“企業(yè)可發(fā)展、公眾可承受、財政可承擔(dān)”的規(guī)制政策目標(biāo)；③加強(qiáng)對規(guī)制關(guān)系中動態(tài)問題的探討，合理構(gòu)建補(bǔ)貼資金支付進(jìn)度安排，激勵企業(yè)持續(xù)提供優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品和服務(wù)。上述軌道交通行業(yè)的規(guī)制政策尚在探索中，理論方法和實(shí)踐應(yīng)用中仍有不足，在規(guī)制口徑、數(shù)據(jù)統(tǒng)計、管理能力等方面還有待進(jìn)一步提高。四、結(jié)語我國公用事業(yè)的規(guī)制改革是在部分揚(yáng)棄計劃經(jīng)濟(jì)體制和放松政府所有權(quán)的情形下自上而