建制調(diào)整調(diào)研報告

關(guān)于建制調(diào)整改革工作的調(diào)研報告當(dāng)前我縣村級建制存在數(shù)量多、人口少、實力弱等方面問題，且農(nóng)村空心化、農(nóng)民老齡化、農(nóng)戶空巢化現(xiàn)象日益突出，不利于構(gòu)建互促互進、共生共存的新型城鄉(xiāng)形態(tài)，不利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，不利于基層公共服務(wù)的精準(zhǔn)供給，不利于基層治理現(xiàn)代化的整體推進，不利于加強黨對農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。實施村級建制調(diào)整改革，是做好“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”后半篇文章的關(guān)鍵，是推進鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實施、進一步解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力的必然要求，更是農(nóng)村基層管理體制的創(chuàng)新與重構(gòu)。前期，按照縣委要求，縣決咨委會同縣委改革辦，組織骨干力量深入XX、XX、XX、XX、XX等8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展了深入調(diào)查研究，為村級建制調(diào)整工作有力有序推進提供第一手資料。一、XX縣村級建制調(diào)整改革基本情況XX縣幅員面積2659.X8平方公里，轄XX個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，X2個村、110個社區(qū)，20XX年末全縣戶籍人口141.4X萬人，常住人口105.85萬人，其中，X000人以上的村4個，2000—X000人的村6X個，1000—2000人的村64X個，1000人以下的村222個；常住人口X000人以上的村1個，2000—X000人的村12個，1000—2000人的村260個，1000人以下的村659個。全縣村（社區(qū)）平均密度為每百平方公里40個，村域平均面積2.76平方公里，人口密度479人/平方公里，村平均人口1X2X人。呈現(xiàn)出數(shù)量多、規(guī)模小、空心化嚴(yán)重特點。根據(jù)《XX縣村級建制調(diào)整改革實施方案》所提出“全縣建制村減幅比例達到50%以上”要求，改革后，村建制量將顯著削減、村社區(qū)域規(guī)模進一步擴大，轄區(qū)人口得到充實。截至目前，全縣共有村“兩委”干部4677人，其中40歲以下715人，40—60歲X690人，60歲以上272人，“一肩挑”干部100人，村“兩委”常職干部X904人，其中高中以上文化程度19X6人，村黨員總數(shù)41969人，平均每村約配備干部5名。改革后全縣9X2個建制村將至少減至466個，取合并村最多設(shè)置常職干部7名計算，村級建制調(diào)整改革后全縣至多配備村“兩委”常職干部X262名，即至少642人將退出干部隊伍，占現(xiàn)有常職干部的16.4%?？傮w來看，全縣村級建制調(diào)整改革呈現(xiàn)出三個特點。一是符合要求，順應(yīng)進程。本次村級建制調(diào)整改革與XX縣縣情緊密結(jié)合，建制村數(shù)量多、規(guī)模小、空心化嚴(yán)重等情況將得到扭轉(zhuǎn)，可以預(yù)見，全縣城鄉(xiāng)社區(qū)和村（居）民小組將得到進一步優(yōu)化，資源配置將更加合理，順應(yīng)了村莊發(fā)展演變規(guī)律，順應(yīng)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)?；l(fā)展態(tài)勢，順應(yīng)了城鄉(xiāng)融合發(fā)展趨勢，順應(yīng)了人民美好生活向往，順應(yīng)了加強和改進鄉(xiāng)村治理的需要。二是力度很大，涉及面廣。本輪村級建制調(diào)整改革中，全縣建制村減幅明確達到50%以上，遠(yuǎn)高于XX市設(shè)定的4X%與XX省設(shè)定的X0%，彰顯出縣委、縣政府對村級建制調(diào)整改革的決心。清產(chǎn)核資、賦碼登記、資產(chǎn)權(quán)屬界定與“村班子”調(diào)配等工作關(guān)系到廣大群眾的切身利益，關(guān)系到黨的群眾路線，將對我縣廣大農(nóng)村地區(qū)帶來長久、深刻的影響。三是時間緊迫，問題明顯。按照《XX縣村級建制調(diào)整改革實施方案》部署，全縣村級建制調(diào)整改革工作5月底前全面完成，意味著至少466個建制村需在約2個月內(nèi)撤并到位、至少642名村干部需調(diào)整安置到位、涉改所有村社需清產(chǎn)核資到位，任務(wù)十分緊迫，村級建制調(diào)整改革如何避免單純?yōu)橥瓿扇蝿?wù)、只注重合并的速度,以摘換牌子、收授章子、確定班子為工作目標(biāo)的現(xiàn)象發(fā)生,還需要審慎思考，改革必須合法合規(guī)、必須充分尊重民意，千萬不可“一刀切”。調(diào)研開展與樣本選取情況X月26日—X月X0日，調(diào)研組選取XX鎮(zhèn)、XX鎮(zhèn)、XX鎮(zhèn)、XX鎮(zhèn)、XX鎮(zhèn)、XX鎮(zhèn)、XX鎮(zhèn)、XX鎮(zhèn)8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展了走訪座談。其中，除XX、XX在本輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整改革中整建制保留外，其余均合并重設(shè)；基本涵蓋了重點鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)、特色鎮(zhèn)和一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)。梯次結(jié)構(gòu)鮮明，樣本具有一定代表性。XX鎮(zhèn)：轄25個行政村、10個社區(qū)，本輪改革擬撤村15個，減幅60%，擬撤社區(qū)5個，減幅50%，總體減幅57.1%。XX鎮(zhèn)：轄22個行政村、2個社區(qū)，本輪改革擬撤村1X個，總體減幅54.2%。XX鎮(zhèn)：轄44個行政村、1X個社區(qū)，本輪改革擬撤村2X個，減幅52.X%，擬撤社區(qū)9個，減幅69.2%，總體減幅56.1%。XX鎮(zhèn)：轄27個行政村、2個社區(qū)，本輪改革擬撤村17個，減幅62.96%，擬撤社區(qū)1個，減幅50%，總體減幅62.17%。XX鎮(zhèn)：轄25個行政村、X個社區(qū)，本輪改革擬撤村12個，減幅48%，擬撤社區(qū)1個，減幅XX.X%，總體減幅46.4%。XX鎮(zhèn)：轄20個行政村，本輪改革擬撤12個，減幅60%。XX鎮(zhèn)：轄17個行政村，2個社區(qū)，本輪改革擬撤村10個，減幅58.8%，總體減幅52.6%。XX鎮(zhèn)：轄X4個行政村、X個社區(qū)，本輪改革擬撤村XX個，減幅52.9%，總體減幅48.6%。總的來看，8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建制村數(shù)量減幅均在50%左右，基本可達到《XX縣村級建制調(diào)整改革實施方案》要求。二、XX縣建制村撤并存在的問題和主要風(fēng)險點（一）思想引導(dǎo)不夠，有影響政策實施的風(fēng)險。一是調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前各鎮(zhèn)撤并方案初稿均是鎮(zhèn)黨委成員小范圍開會商議、閉門造車制定的，尚未廣泛征求干部群眾意見，沒有進行良好的宣傳引導(dǎo)。因此各樣本鎮(zhèn)均存在村干部、群眾思想觀念沒有轉(zhuǎn)變的問題。村干部必然擔(dān)心區(qū)劃調(diào)整后選不上、連任難，容易產(chǎn)生“拒斥心理”。群眾必然擔(dān)心發(fā)展被“邊緣化”，擔(dān)心辦事難、讀書難、看病難等，在建制村撤并前后很容易對政府產(chǎn)生埋怨情緒進而抵觸政策。二是受傳統(tǒng)理念影響，群眾普遍對自己原來所屬村的村名和村部都有較強的歸屬感、認(rèn)同感、感情上難以割舍，思想認(rèn)識難以統(tǒng)一，不愿改村名、接觸“外人”，在風(fēng)俗民情差異較大的村之間，可能存在不愿合并的情緒。三是受農(nóng)村狹隘的宗親思想的影響，某些家族勢力為追求本族利益最大化，可能抵觸、反對村級建制調(diào)整改革，不同宗族勢力的斗爭，可能影響村級組織的選舉，甚至加劇改革推進的風(fēng)險，引發(fā)群體性的對抗。四是本次改革不可避免將會涉及資產(chǎn)、債務(wù)、人事等方面問題，群眾個體對政策的理解支持程度、村社內(nèi)各方關(guān)系復(fù)雜情況、不同村社間對立緊張情緒可能進一步加劇信訪壓力。如XX鎮(zhèn)龍歸寺村、XX鎮(zhèn)黃龍村都是信訪突出的村子。（二）行政管理矛盾，有影響便民服務(wù)的風(fēng)險。一是由于職數(shù)有限，村干部崗位競爭不可避免，出于自身利益考慮，民眾可能不可避免地?fù)?dān)憂選舉出現(xiàn)“大村吃小村”的現(xiàn)象，擔(dān)心原來的小村在選舉中“剃光頭”。尤其是一些小村保留原村“代言人”的愿望將會更為迫切，明年換屆選舉時，很可能導(dǎo)致選票不夠集中，甚至票數(shù)不過半的問題，宗族勢力也可能會抱團參選，甚至采取相互串通、徇私舞弊等行為，破壞換屆選舉，阻礙基層民主發(fā)展。例如XX鎮(zhèn)龍泉村、小圍村都不同程度存在選舉困難的風(fēng)險。二是改革后人多干部少、區(qū)域大事務(wù)多，可以預(yù)見新的矛盾將會增加，農(nóng)村情況更加復(fù)雜，用老村的辦法來治理新村根本行不通，新干部對合并進來的村情況不了解，后續(xù)管理工作難度會加大，開展工作受到限制。調(diào)研中甚至發(fā)現(xiàn)部分村干部年齡偏大、存在合并后選不出干部的風(fēng)險，例如XX鎮(zhèn)三清廟村。三是建制村撤并后，學(xué)校、衛(wèi)生室等公共服務(wù)設(shè)施將調(diào)整布局，一些公用服務(wù)站點將會被撤銷合并，加之農(nóng)村道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施并不完善，保留的公共服務(wù)機構(gòu)短期難以達到應(yīng)有的輻射半徑和服務(wù)水平，造成一部分偏遠(yuǎn)村組特別是山區(qū)偏遠(yuǎn)村組群眾辦事、就醫(yī)、上學(xué)困難。并村后，村辦公室外遷，有的人生地不熟，有的路遠(yuǎn)，給村民辦事帶來不便，對村民的各項服務(wù)很難保證。（三）資產(chǎn)債務(wù)復(fù)雜，有產(chǎn)生新型糾紛的風(fēng)險。一是由于村與村之間經(jīng)濟發(fā)展不平衡,各村的集體資源資產(chǎn)多寡不均，債權(quán)債務(wù)也不統(tǒng)一，極可能普遍存在“大村不愿意與小村分利”“富村不愿意給窮村還債”的問題。目前政府尚未出臺相關(guān)意見，無法確保原村資產(chǎn)不平調(diào)、難以確保各方利益不受損，村民將不可避免地?fù)?dān)心自己的利益會被侵吞。二是在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，幾乎每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都存在個別村財務(wù)混亂的現(xiàn)象，甚至有些村資金缺口較大，新舊債權(quán)債務(wù)交接能否到位、村內(nèi)債權(quán)債務(wù)來源能否有效厘清將直接影響債務(wù)的后續(xù)化解進度。債權(quán)村、債務(wù)村合并后若不能及時得到妥善處理，勢必激發(fā)新村矛盾糾紛，甚至引發(fā)群體性事件。（四）資源整合困難，有阻礙產(chǎn)業(yè)發(fā)展的風(fēng)險。一是目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制村撤并方案初稿僅局限于個別黨委成員之間，尚未在村干部中放風(fēng)、宣傳，村干部目前的發(fā)展規(guī)劃僅僅局限于本村，合并之后村干部必然對新村發(fā)展思路不清。二是調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對現(xiàn)有村級資源整合缺乏辦法，幾乎都是尚未思考到這個層面，精力尚在“物理合并上”，甚至寄希望于“緩沖”“磨合”上，對尚有集體收入的建制村，如未征土地的耕種、征用發(fā)展用地兌現(xiàn)、村代征地問題、山林管理問題，如果利益處理不當(dāng)，可能會影響各項改革的推進，甚至產(chǎn)生新的矛盾。三是隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷推進，XX鎮(zhèn)城邊一些村土地已逐步被征收，區(qū)位上已經(jīng)融入城區(qū)，在上一輪行政區(qū)域調(diào)整被劃入其中的原百頃鎮(zhèn)、東塔鎮(zhèn)，在此次撤并時“融城”資源配置上是否存在難題尚無明確對策。三、破解建制村撤并問題風(fēng)險的對策建議（一）堅持統(tǒng)籌兼顧協(xié)調(diào)推進，著力把規(guī)模調(diào)大、布局調(diào)優(yōu)。一是撤并前，對長期在外務(wù)工的村民，要進行電話聯(lián)系，分別征求意見，確保全縣村民家喻戶曉、人人皆知。在制訂撤并方案時應(yīng)充分尊重群眾意愿和歷史沿襲，不能簡單地“拉郎配”，要及時對方案進行必要的調(diào)整，應(yīng)盡量避免矛盾集中爆發(fā)。二是撤并過程中，建議給鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)留至少一周左右的時間，作為撤并的“緩沖期”，進行適當(dāng)?shù)男麄?、發(fā)動，讓基層干部群眾充分認(rèn)識到村級建制調(diào)整的重大意義，避免因短期內(nèi)全力推進引發(fā)對立，全力減少基層震蕩。同時，針對各類矛盾糾紛，建議以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級相關(guān)部門為主體，分別成立工作專班，隨時掌握各鄉(xiāng)鎮(zhèn)片區(qū)動態(tài)，防患于未然。三是撤并后，要加強村干部的培訓(xùn)，及時召開群眾會議，統(tǒng)一思想，共謀發(fā)展;要做好村老干部、老黨員的思想工作，引導(dǎo)他們加入到新村發(fā)展建設(shè)中來。同時，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部普遍反映，村民小組類似城區(qū)網(wǎng)格，對于基層治理具有十分重要的意義，同時各村民小組情況各不相同，也具有一定的復(fù)雜性，建議由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)實際情況自主制定撤并方案。（二）堅持問題導(dǎo)向?qū)ΠY施策，著力把隊伍調(diào)活、機制調(diào)優(yōu)。一是配強臨時村干隊伍。在新村合并后新村班子尚未選舉前的過渡期間，要及時組建臨時工作小組主持新村工作，臨時工作小組成員可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村領(lǐng)導(dǎo)干部、第一書記、原村優(yōu)秀村支干部組成，確保過渡期間村級工作正常開展。新設(shè)立的村應(yīng)按照人口比例適當(dāng)增加村干部職數(shù)。二是明確并落實過渡時期村干部待遇和村級工作經(jīng)費。20XX年村委會換屆落選的村干部，在本次合并建制村工作中表現(xiàn)良好、起到積極作用、經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合考評合格、離享受村老干部補貼待遇差X年以內(nèi)的可考慮享受村老干部補貼待遇。三是優(yōu)化村干部責(zé)任分工。要打破村干部“群分、類聚”格局，解決“人浮于事”的突出問題，進一步“細(xì)化分工，明確職責(zé)”，淡化“老村界”，促進融合，最后達到統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的目標(biāo)。在工作片（區(qū)）劃分和干部的調(diào)配環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮黨組織的引領(lǐng)作用，打破行政壁壘和人際關(guān)系網(wǎng)，把責(zé)任固定下來，把“抱團”思想徹底沖散。四是盡快縮短合并村的磨合期。加快推進新村村級工作規(guī)范化建設(shè)，建立重大村務(wù)公決制、村級事務(wù)聽證制、村級事務(wù)提議制、村級財務(wù)公示制、財務(wù)管理制度、財務(wù)審計制度、民主聽證會制度、村干部工作報告制和村民事務(wù)全程代理服務(wù)制等相關(guān)工作制度，規(guī)范村務(wù)決策程序，暢通村情民意交流渠道。加強財務(wù)管理，確保新村規(guī)范運作，進一步規(guī)范財務(wù)操作規(guī)程，嚴(yán)格財務(wù)管理制度，加強對財務(wù)管理人員的培訓(xùn)，加大村務(wù)公開力度，提高村務(wù)透明度。（三）堅持以人為本加大投入，著力把基礎(chǔ)調(diào)硬、服務(wù)調(diào)優(yōu)。一是加大涉農(nóng)資金整合力度，提升撤并建制村財力保障。要抓住省市鄉(xiāng)村振興改革、涉農(nóng)改革、涉農(nóng)政策等各種機遇，強力推進XX縣涉農(nóng)資金整合。建議盡快出臺相關(guān)扶持政策，設(shè)立建制村撤并專項資金，在涉農(nóng)資金方面給予撤并建制村、特別是對偏遠(yuǎn)村莊的財政傾斜力度。二是加大部門協(xié)調(diào)配合，推進合并村組基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將撤并后的新村基礎(chǔ)調(diào)強。三是加大村組活動中心建設(shè)，實行村干部坐班代辦制度。新合并村社后，黨員干部隊伍壯大，村級服務(wù)對象增多，必然會出現(xiàn)現(xiàn)有辦公設(shè)施不夠、場地?fù)頂D的現(xiàn)象，要因地制宜整合現(xiàn)有辦公資源、擴建村組活動中心，使黨員教育學(xué)習(xí)和村級會議召開有足夠的場地，使基層組織生活開展“硬起來”、經(jīng)常性地持續(xù)下去。（四）堅持理清債務(wù)民主理財，著力把財務(wù)調(diào)清、關(guān)系調(diào)優(yōu)。一是全面加強撤并村社資產(chǎn)債務(wù)清理。二是積極化解村級債務(wù)，防控村集體資產(chǎn)流失。要剝離撤并建制村各資產(chǎn)債務(wù)，由縣上統(tǒng)一制定處理方案。建議設(shè)立專項資金，通過財政轉(zhuǎn)移支付、專項資金撥付等形式，逐年逐步化解村級集體債務(wù)；及時出臺撤并建制村閑置資產(chǎn)處置方案，盤活辦公場所，確保國有資產(chǎn)保值增值。三是加強農(nóng)村“三資”管理，曬出村級賬本。要做到摸清底子，登記造冊；建立“三資”處置小組和監(jiān)督小組，做到依法、公正、公開，處理情況資料整理歸檔，同時要在村民代表大會上公開報告，保證村民的知情權(quán)，減少村干部濫用職權(quán)的機會，減少因此而上交、上訪的各種信訪問題。四是加強制度執(zhí)行，嚴(yán)厲打擊違法違規(guī)行為。制定建制村撤并賬務(wù)管理制度規(guī)范，杜絕建制村撤并前的突擊花錢、違規(guī)舉債、變賣集體資產(chǎn)等行為，村級資產(chǎn)財務(wù)要按照債務(wù)與收益由各原始村負(fù)責(zé)收益和償還，新合并村所產(chǎn)生的收入和開支實行新賬統(tǒng)一管理。在并村工作中，由縣紀(jì)委下發(fā)相關(guān)文件，對全縣干部在并村工作中，亂表態(tài)、打招呼、干預(yù)干擾并村工作，以及推諉扯皮、不作為、亂