審理城市拆遷行政案件亟待解決的八個問題

審理城市拆遷行政案件亟待解決的八個問題王彥城市房屋拆遷案件是當(dāng)前人民法院行政審判的一個熱點，也是一個難點。城市房屋拆遷案件總的特點是：案件數(shù)量多，隨著舊城改造力度的加大，拆遷行政案件增長勢頭甚猛，據(jù)統(tǒng)計，該類案件在有的省市占了行政案件總受案數(shù)的百分之四十之多。牽涉面大，房屋拆遷動輒影響幾十戶、上百戶人家，甚至涉及一個居住片區(qū)的集體搬遷，常常引起社會廣泛關(guān)注。矛盾突出，開發(fā)商以贏利為目的舊城開發(fā)與提高被拆遷戶人的居住水平的政策導(dǎo)向存在矛盾，各方當(dāng)事人常常在拆遷安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、方式等核心問題引起激烈爭議。法律適用難點較多，國務(wù)院于2001年11月頒布施行的《城市房屋拆遷管理條例》為成為目前解決該類糾紛最高層次的規(guī)范性依據(jù)，但該條例較為原則，難以統(tǒng)一全國各地所有的拆遷活動，尤其是拆遷補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，更是由各個地方政府甚至縣級政府所制定的規(guī)范性文件為依據(jù)，增加了人民法院適用法律的難度。因此，如何依法受理、審理和執(zhí)行因行政機(jī)關(guān)介入拆遷而引發(fā)的行政爭議，維護(hù)拆遷各方當(dāng)事人合法權(quán)益，是當(dāng)前人民法院行政審判工作的一項重要任務(wù)。筆者擬結(jié)合國務(wù)院新頒布的《城市房屋管理條例》的規(guī)定，就人民法院審理拆遷行政案件時亟待解決的八個問題進(jìn)行探討，以期對規(guī)范拆遷行政案件的審理提供一些幫助。一、關(guān)于拆遷公告的可訴性問題。公民、法人或其他組織對拆遷公告可否提起訴訟，全國各地做法不一，有的地方規(guī)定不予受理，有的地方則規(guī)定應(yīng)當(dāng)受理。不予受理拆遷公告的主要理由有二點：一是拆遷公告對象不特定，沒有給當(dāng)事人直接設(shè)定權(quán)利義務(wù)，且不具有可執(zhí)行性，屬于抽象行政行為范疇。二是拆遷公告只是拆遷行政行為的一個步驟，單獨告拆遷公告尚不成熟，當(dāng)事人可以通過告頒發(fā)拆遷許可證、拆遷裁決來實現(xiàn)其目的。我們認(rèn)為，對拆遷公告的可訴性問題，應(yīng)當(dāng)具體問題具體分析，關(guān)鍵看拆遷公告的內(nèi)容是什么，而不僅著眼于公告的形式，如果拆遷公告僅為政府的某項區(qū)域性建設(shè)決定，從形式和內(nèi)容都可歸入抽象行政行為范疇，該拆遷公告就不可訴。但如果拆遷公告中包含對特定對象的拆遷補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)、搬遷方法和某些限制性強(qiáng)制措施，而公民、法人和其他組織就公告的這些內(nèi)容提起訴訟，人民法院就應(yīng)當(dāng)受理。最高法院對此作出過判例，在涉及采礦權(quán)等形式上屬于抽象行政行為的規(guī)范性文件的認(rèn)定上，使用了"含有可訴的具體行政行為內(nèi)容"的表述，判定當(dāng)事人可就該部分內(nèi)容向人民法院提起行政訴訟。對這個規(guī)定，我們不應(yīng)僅僅限于一般法理層面的理解，更應(yīng)從給予被拆遷人充分救濟(jì)，對社會弱勢群體的人文關(guān)懷多多著想，這也是我們審理好拆遷行政案件的一個基本立足點。因此，我們認(rèn)為，當(dāng)公民、法人和其它組織對人民政府發(fā)布的有關(guān)區(qū)域性建設(shè)不含具體行政行為內(nèi)容的公告等規(guī)范性文件不服提起訴訟的，人民法院不作為行政案件受理。相應(yīng)的，對人民政府發(fā)布的含有具體行政行為內(nèi)容的公告等規(guī)范性文件，當(dāng)事人不服提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)予以受理。二、關(guān)于區(qū)人民政府房屋拆遷主管部門訴訟主體資格問題。根據(jù)國務(wù)院于2001年11月1日頒布施行的《城市房屋拆遷管理條例》(以下簡稱新條例)規(guī)定，市、縣人民政府房屋拆遷管理部門負(fù)責(zé)頒發(fā)房屋拆遷許可證，并在當(dāng)事人達(dá)不成拆遷協(xié)議的情況下，應(yīng)當(dāng)事人申請對拆遷安置補(bǔ)償進(jìn)行裁決。新條例的該規(guī)定，明顯與舊的《城市房屋拆遷管理條例》存在不同，它排除了區(qū)人民政府拆遷主管部門頒發(fā)拆遷許可證和對拆遷糾紛進(jìn)行裁決的權(quán)力。新條例的這個規(guī)定，對加強(qiáng)拆遷批準(zhǔn)權(quán)的監(jiān)管力度，杜絕基層房管部門濫批濫劃，減少"半截子工程"的產(chǎn)生有著積極意義。但是，在實踐中，要完全排除區(qū)人民政府房屋拆遷主管部門頒發(fā)拆遷許可證既不可能也無必要，當(dāng)區(qū)人民政府房屋拆遷主管部門以自己名義對外頒發(fā)拆遷許可證，其訴訟地位如何確定？我們認(rèn)為，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》(以下簡稱《若干解釋》)第21條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在沒有法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的情況下，授權(quán)其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)實施行政行為，應(yīng)當(dāng)視為委托，公民、法人和其他組織不服提起訴訟的，應(yīng)以該行政機(jī)關(guān)為被告。因此，如果區(qū)拆遷主管部門頒發(fā)拆遷許可證而引發(fā)的訴訟，應(yīng)視為接受市拆遷主管部門的委托，以市拆遷主管部門為被告。但是，有的地方以地方法規(guī)形式對市拆遷主管部門授權(quán)區(qū)拆遷主管部門頒發(fā)拆遷許可證作出規(guī)定，則應(yīng)以區(qū)拆遷主管部門為被告。譬如重慶，由于下轄九個城區(qū)，地域遼闊，但凡拆遷皆由市拆遷主管部門發(fā)放拆遷許可證，并對拆遷糾紛進(jìn)行裁決，人力物力皆成問題，故頒布地方法規(guī)規(guī)定，主城九區(qū)拆遷主管部門有權(quán)頒發(fā)開發(fā)面積在1萬平方米以下的拆遷許可證，進(jìn)而有權(quán)對這些糾紛進(jìn)行裁決。我們認(rèn)為，人民法院在審理該類案件時，既要堅持國務(wù)院新條例規(guī)定的原則，即頒發(fā)拆遷許可證以及據(jù)以作出裁決的主體為市、縣政府及其拆遷管理部門，也應(yīng)具備一定靈活性，在地方性法規(guī)有規(guī)定的情況下，應(yīng)當(dāng)對地方實際情況予以照應(yīng)，否則難以推進(jìn)有關(guān)案件的審理工作。三、關(guān)于拆遷行政案件的管轄問題。該問題的分岐在于，拆遷行政案件管轄究竟適用地域管轄還是適用特殊管轄。按地域管轄，拆遷行政案件一律由被告所在地人民法院管轄，而按特殊管轄，因不動產(chǎn)提起的訴訟，由不動產(chǎn)所在地人民法院管轄，故拆遷行政案件應(yīng)由被拆遷房屋所在地人民法院管轄。實踐中，我們發(fā)現(xiàn)相當(dāng)一些法院在確定拆遷行政案件管轄時，一律適用行政訴訟法第十九條的特殊管轄規(guī)定，致使作為被告的拆遷主管部門不解，應(yīng)訴不積極，常常延誤審理期限。我們認(rèn)為，關(guān)于拆遷行政案件的管轄，應(yīng)當(dāng)確定以地域管轄為主，以特殊管轄為輔的原則。其理由是，盡管拆遷行政案件不可避免要涉及到拆遷房屋，但并不意味著所有的拆遷行政案件都是"因不動產(chǎn)提起的訴訟"。拆遷行政案件主要是由拆遷許可、拆遷裁決以及與拆遷有關(guān)的處罰和強(qiáng)制措施等內(nèi)容組成，而這些內(nèi)容大都只牽涉拆遷的房屋，或者說拆遷房屋能否最終被拆遷，大多與拆遷許可行為、拆遷裁決行為的合法性有聯(lián)系，但畢竟不同于直接針對拆遷房屋的行政行為。"因不動產(chǎn)提起的訴訟"，不能理解為凡涉及不動產(chǎn)的訴訟，應(yīng)理解為針對不動產(chǎn)提起的訴訟。我們不應(yīng)將涉及拆遷房屋的行政行為與針對拆遷房屋的行政行為相混同。拆遷裁決案件、拆遷許可案件以及與拆遷有關(guān)的處罰案件屬于涉及不動產(chǎn)的訴訟，應(yīng)由作出行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地基層人民法院管轄，因其占拆遷糾紛的比重最大，拆遷行政案件的管轄理應(yīng)以地域管轄為主。而市、縣(區(qū))人民政府所作的涉及房屋強(qiáng)制拆遷決定的行政案件，屬于直接針對拆遷房屋而引起的爭議，應(yīng)由拆遷房屋所在地基層人民法院管轄，該類案件較拆遷裁決案件、拆遷許可案件為少，故特殊管轄可作為確定拆遷行政案件管轄的一個輔助的、例外的規(guī)定。四、拆遷裁決案件的審理范圍問題。拆遷裁決案件的審理范圍究竟有多寬？是不是涉及拆遷的方方面面，人民法院都要進(jìn)行全面審查？譬如，在審理裁決案件時是否要對行政機(jī)關(guān)頒發(fā)拆遷許可證的合法性進(jìn)行審查？進(jìn)而，對規(guī)劃部門頒發(fā)規(guī)劃許可證、國土部門頒發(fā)建設(shè)用地許可證的行為進(jìn)行合法性審查？按此邏輯，如果上述環(huán)節(jié)中任一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，人民法院是否應(yīng)當(dāng)撤銷拆遷裁決？我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)正確理解行政案件的全面審查原則。全面審查指對涉及被訴具體行政行為合法性的諸環(huán)節(jié)進(jìn)行的審查，包括行政機(jī)關(guān)認(rèn)定事實是否清楚，適用法律是否得當(dāng)，是否違反法定程序，是否存在超越職權(quán)、濫用職權(quán)情形等，對這些環(huán)節(jié)的審查缺一不可，任一環(huán)節(jié)有問題，行政行為都可能被判違法。但是，由于事物的普遍聯(lián)系，關(guān)系被訴具體行政行為合法性的因素并不僅限于此，構(gòu)成被訴具體行政行為的某些前提或基礎(chǔ)事實仍可能存在違法，但我們不能為這種普遍聯(lián)系付出無止境的代價。因此，我們認(rèn)為，在審查行政機(jī)關(guān)所作拆遷裁決是否合法時，只能就行政機(jī)關(guān)作出裁決時認(rèn)定的事實是否清楚，適用法律是否正確，是否遵守了法定程序以及是否具有裁決主體資格等方面進(jìn)行審查，不能擴(kuò)大審查行政機(jī)關(guān)頒發(fā)拆遷許可證是否合法。在裁決案件中，拆遷許可證