調研文章：淺議“拆窗破網(wǎng)”行動中的法律風險防范

調研文章：淺議“拆窗破網(wǎng)”行動中的法律風險防范長期以來，消防安全始終是關系國計民生的重要一環(huán)，但消防安全不托底始終沖擊著人民群眾的安全感?！靶』鸫鬄摹?、“大險巨災”等現(xiàn)象時有發(fā)生，近年來的多起涉火涉爆等突發(fā)事件，均造成了重大人員傷亡。事故發(fā)生初期影響遇險人員逃生，事故處置過程中遲滯消防救援力量救援速度，事后調查處理因為未履行查處整改責任被追責問責比比皆是。消防救援機構在日常監(jiān)督檢查執(zhí)法過程中，施行行政許可、行政處罰、行政指導等行政行為較多，但是涉及到臨時查封等行政強制措施、強制拆除等行政強制執(zhí)行較少，存在一定法律風險，可能導致“好心辦壞事”的結果。當前，我國法治水平日益提升，人民群眾敢于拿起法律武器維護自己的合法權益，對消防救援機構依法履職提出了更高要求，且強制拆除等行為具有對公民組織權益造成重大影響、暴力性強的特點容易成為輿論焦點，處理不當極易引發(fā)矛盾且不易化解。本文從規(guī)范“拆窗破網(wǎng)”的流程出發(fā)，提升消防救援機構的執(zhí)法水平，堅定執(zhí)法信心，避免因行政行為不當導致行政復議改變或者行政敗訴情形出現(xiàn)。一、認清“拆窗破網(wǎng)”行為實質“拆窗破網(wǎng)”的行為定性至關重要。法律依據(jù)是《中華人民共和國消防法》第二十八條規(guī)定：人員密集場所的門窗不得設置影響逃生和滅火救援的障礙物。同時第六十條第一款第六項規(guī)定：人員密集場所在門窗上設置影響逃生和滅火救援的障礙物的，責令改正，處五千元以上五萬元以下罰款。有本條第一款第三項、第四項、第五項、第六項行為，經(jīng)責令改正拒不改正的，強制執(zhí)行，所需費用由違法行為人承擔?！吨腥A人民共和國行政強制法》第二條第一款和第三款規(guī)定：本文所稱行政強制，包括行政強制措施和行政強制執(zhí)行。行政強制執(zhí)行，是指行政機關或者行政機關申請人民法院，對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制履行義務的行為。行政強制執(zhí)行的方式包括加處罰款或者滯納金、劃撥存款匯款、拍賣扣押查封財物、排除妨礙、恢復原狀、代履行及其他。第四十條規(guī)定：對違法的建筑物、構筑物、設施等需要強制拆除的，應當由行政機關予以公告，限期當事人自行拆除。當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機關可以依法強制拆除。由此可見：“拆窗破網(wǎng)”行為的實質屬于強制當事人履行義務，要求其排除妨礙、恢復原狀，應當屬于行政強制執(zhí)行?！吨腥A人民共和國消防法》賦予了消防救援機構實施行政強制執(zhí)行的法定職責，執(zhí)法主體資格合法明確。二、分析“拆窗破網(wǎng)”潛在風險消防救援機構監(jiān)督執(zhí)法人員在日常監(jiān)督檢查執(zhí)法過程中，當發(fā)現(xiàn)人員密集場所門窗設置影響逃生和滅火救援的障礙物的違法行為時，依法下發(fā)法律文書，要求違法行為人限期整改，處相應額度的罰款。違法行為人未按期整改隱患的，消防救援機構監(jiān)督執(zhí)法人員應當依法強制拆除。在拆除障礙物的過程中主要存在以下法律風險：（一）未按法定程序拆除。消防救援機構在在監(jiān)督執(zhí)法過程中，不按法定程序履行的行為較多，例如重視《行政處罰決定書》、《立案決定書》等“主要文書”，卻不重視《權利義務告知書》、《催告書》等“輔助文書”，忽視違法行為人的權益造成程序不公正導致復議改變或者訴訟敗訴。（二）授權或委托其他部門代為施行。消防救援機構在施行行政強制執(zhí)行過程中，錯誤授權或委托其他部門施行，造成行政強制主體不適格的原則性錯誤。（三）拆除對象錯誤。消防救援機構在施行行政強制執(zhí)行過程中，因為業(yè)務能力參差不齊，對拆除對象定性不準確，擴大拆除對象范圍，將不屬于拆除對象的建筑納入拆除對象，導致行政強制行為被確認違法。三、規(guī)范“拆窗破網(wǎng)”程序步驟在實施“拆窗破網(wǎng)”行動中，應將執(zhí)法結果公正和執(zhí)法程序公正放在同等重要的地位考量。通過嚴格的執(zhí)法程序確保執(zhí)法結果公正，通過公正的執(zhí)法結果確?！安鸫捌凭W(wǎng)”取得實效，提升消防安全管理水平。（一）充分認清行政行為。行政處罰和行政強制執(zhí)行屬于獨立的行政行為，可以單獨或者共同作為復議和訴訟的對象。消防救援機構監(jiān)督執(zhí)法人員要區(qū)分因“人員密集場所的門窗不得設置影響逃生和滅火救援的障礙物”引起的后續(xù)執(zhí)法程序，首先下達《責令限期整改通知書》，依法下發(fā)《行政處罰決定書》，《責令限期整改通知書》到期后當事人仍不整改的，啟動行政強制執(zhí)行程序。由此可見：行政處罰程序和行政強制執(zhí)行程序相互獨立。消防救援機構在施行行政處罰和行政強制執(zhí)行的過程中，要高度重視程序合法性，雙人執(zhí)法、依法下發(fā)相應的法律文書、影像文字等形式記錄等基本執(zhí)法步驟要合法合理，充分保障被執(zhí)行人合法權益，做好執(zhí)行內容的登記造冊，做好證據(jù)的保存工作，防止因執(zhí)行不當導致行政行為違法。（二）“拆窗破網(wǎng)”的執(zhí)法對象。明確為人員密集場所，不得作出擴大解釋?！吨腥A人民共和國消防法》第七十三條第四項規(guī)定：人員密集場所，是指公眾聚集場所，醫(yī)院的門診樓、病房樓，學校的教學樓、圖書館、食堂和集體宿舍，養(yǎng)老院，福利院，托兒所，幼兒園，公共圖書館的閱覽室，公共展覽館、博物館的展示廳，勞動密集型企業(yè)的生產(chǎn)加工車間和員工集體宿舍，旅游、宗教活動場所等。第七十三條第三項規(guī)定：公共聚集場所，是指賓館、飯店、商場、集貿市場、客運車站候車室、客運碼頭候船廳、民用機場航站樓、體育場館、會堂以及公共娛樂場所。（三）影響逃生和滅火救援的障礙物的界定?！吨腥A人民共和國消防法》明文規(guī)定“人員密集場所的門窗不得設置影響逃生和滅火救援的障礙物”，在近期的國家局會議中做出了人員密集場所的門窗設置便于開啟的裝置可以不作為拆除對象的變通解釋。根據(jù)現(xiàn)行《建筑防火通用規(guī)范》7.1.4規(guī)定：疏散出口門的凈寬度不應小于0.8m；首層疏散外門、公共建筑中的室內疏散樓梯的凈寬度均不應小于1.1m；7.1.5規(guī)定：疏散通道、疏散走道、疏散出口的凈高度均不應小于2.1m。3.4.3規(guī)定：除受環(huán)境地理條件限制只能設置1條消防車道的公共建筑外，其他高層公共建筑和占地面積大于3000㎡的其他單多層公共建筑應至少沿建筑的兩條長邊設置消防車道。3.4.6規(guī)定：高層建筑應至少沿其一條長邊設置消防車登高操作場地。2.2.3關于消防救援口的規(guī)定“消防救援口的凈高度和凈寬度均不應小于1.0m，當利用門時，凈寬度不應小于0.8m?！庇纱私ㄗh：（1）影響逃生和滅火救援的障礙物宜為金屬、木質及其他不易拆除的固定框架或者其他固定裝修裝飾物，能夠從建筑內部或者外部開啟的框架和裝修裝飾物不屬于障礙物；（2）疏散門的凈寬度不應小于0.8m、凈高度不應小于2m，另有規(guī)定從其規(guī)定；（3）窗戶的凈寬度和凈高度均不應小于1.0m，另有規(guī)定從其規(guī)定。（4）應符合《建筑門窗洞口尺寸系列》和《建筑門窗洞口尺寸協(xié)調要求》等國標要求。（四）“拆窗破網(wǎng)”的執(zhí)法主體。明確為各級消防救援機構，具備相應的執(zhí)行權限，不用申請法院強制執(zhí)行，不得授權執(zhí)行、委托執(zhí)行?！吨腥A人民共和國行政強制法》第七十條規(guī)定：法律、行政法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織在法定授權范圍內，以自己的名義實施行政強制，適用本法有關行政機關的規(guī)定。結合消防救援部門實際情況，《中華人民共和國消防法》未授權其他組織，法律禁止行政強制執(zhí)行采用委托其他部門執(zhí)行的方式。（五）“拆窗破網(wǎng)”的執(zhí)法程序?！吨腥A人民共和國行政強制法》第四章第一節(jié)對關行政強制執(zhí)行的一般程序做出了具體的規(guī)定。在法律文書方面規(guī)定了《催告書》、《行政強制執(zhí)行決定書》等；在執(zhí)行程序上規(guī)定了執(zhí)行中止、執(zhí)行終結、執(zhí)行協(xié)議等；明規(guī)定了對于除居民以外的其他執(zhí)行對象不得在夜間或者法定節(jié)假日實行。因為行政強制執(zhí)行涉及到執(zhí)行對象的重大權益，因此在整個執(zhí)行過程中必須高度重視執(zhí)行對象的權益保護。從以下幾個方面重點規(guī)范執(zhí)法程序：1、消防救援機構強制執(zhí)行前的催告義務。消防救援機構作出強制執(zhí)行決定前，應當事先催告當事人履行義務。催告應當以書面形式作出，并載明下列事項：（一）履行義務的期限；（二）履行義務的方式；（三）當事人依法享有的陳述權和申辯權?！洞吒鏁芬话阋螽斒氯寺男辛x務的期限為十日。2、重申當事人的陳述權和申辯權。當事人收到《催告書》后有權進行陳述和申辯。消防救援機構應當充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據(jù)，應當進行記錄、復核。當事人提出的事實、理由或者證據(jù)成立的，消防救援機構應當采納。3、消防救援機構作出強制執(zhí)行決定。經(jīng)催告，當事人逾期仍不履行行政決定，且無正當理由的，消防救援機構可以作出強制執(zhí)行決定。強制執(zhí)行決定應當以書面形式作出，并載明下列事項：（一）當事人的姓名或者名稱、地址；（二）強制執(zhí)行的理由和依據(jù)；（三）強制執(zhí)行的方式和時間；（四）申請行政復議或者提起行政訴訟的途徑和期限；（五）消防救援機構的名稱、印章和日期?！稕Q定書》決定的執(zhí)行時間不得處于節(jié)假日或者夜間，特殊情況除外。4、執(zhí)行協(xié)議的適用。法律并不鼓勵施行行政強制執(zhí)行。實施行政強制執(zhí)行，消防救援機構可以在不損害公共利益和他人合法權益的情況下，與當事人達成執(zhí)行協(xié)議。執(zhí)行協(xié)議應當履行。當事人不履行執(zhí)行協(xié)議的，消防救援機構應當恢復強制執(zhí)行。在執(zhí)行中消防救援機構與當事人達成協(xié)議，既保證了行政決定的執(zhí)行，又減少了社會沖突，符合構建社會主義和諧社會的要求。5、明確送達方式?！洞吒鏁贰ⅰ缎姓娭茍?zhí)行決定書》應當直接送達當事人。當事人拒絕接收或者無法直接送達當事人的，應當依照《中華人民共和國民事訴訟法》的有關規(guī)定送達。6、未經(jīng)公告，不得強制執(zhí)行。這是專門針對過去個別執(zhí)法部門不經(jīng)公告便強行拆除公民建筑物等違法行為而專門作出的限制性規(guī)定。對違法的建筑物、構筑物、設施等需要強制拆除的，應當由消防救援機構予以公告，限期當事人自行拆除。當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不拆除的，消防救援機構可以依法強制拆除。7、行政強制執(zhí)行費用的承擔?！吨腥A人民共和國行政強制法》專門規(guī)定代履行和申請法院強制執(zhí)行的費用由被執(zhí)行人承擔。按照《中華人民共和國消防法》的規(guī)定，行政強制執(zhí)行所需費用也應由被執(zhí)行人承擔，從而達到懲戒目的。8、行政強制執(zhí)行的施行保障。消防救援機構在施行行政強制執(zhí)行過程中，當事人拒不配合甚至阻礙執(zhí)行的，消防救援機構工作人員可以采取報警等方式維護單位和自身的合法權益，協(xié)同公安部門按照《中華人民共和國治安管理處罰法》的規(guī)定，嚴厲打擊妨害社會管理、破壞執(zhí)行現(xiàn)場秩序的行為，保證執(zhí)行工作的權威性，達到“處理一個、警示一片、教育一方”的目的，從而推動“拆窗破網(wǎng)”有序進行。（六）關于“代履行”程序的探討。《中華人民共和國行政強制法》第五十條規(guī)定：行政機關依法作出要求當事人履行排除妨礙、恢復原狀等義務的行政決定，當事人逾期不履行，經(jīng)催告仍不履行，其后果已經(jīng)或者將危害交通安全、造成環(huán)境污染或者破壞自然資源的，行政機關可以代履行，或者委托沒有利害關系的第三人代履行。由此建議：法律明確規(guī)定了代履行適用的領域為“交通安全、