用地審批制度改革對土壤污染防治影響分析

用地審批制度改革對土壤污染防治影響分析依據(jù)國務院印發(fā)的《關(guān)于授權(quán)和托付用地審批權(quán)的打算》（以下簡稱《打算》），將進一步深化“放管服”改革，加大土地管理制度改革力度，在《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）總體框架下，給予了省級人民政府更大的用地自主權(quán)。2020年是我國污染防治攻堅戰(zhàn)的決勝之年，國家相關(guān)重大管理制度的改革舉措，勢必將對生態(tài)環(huán)境愛護工作產(chǎn)生深刻影響。這一《打算》的發(fā)布實施，將直接或間接影響到污染治理設(shè)施建設(shè)用地管理、受污染土地平安利用等一系列生態(tài)環(huán)境愛護工作，特殊是對土壤污染防治工作將產(chǎn)生諸多影響。重點下放兩方面用地審批權(quán)并強化監(jiān)管措施一方面，根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，將國務院可以授權(quán)的永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批事項授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準。另一方面，試點將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和國務院批準土地征收審批事項托付部分省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準。首批試點省份為北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶，試點期限1年。國務院建立健全省級人民政府用地審批工作評價機制，依據(jù)綜合評估結(jié)果，對試點省份進行動態(tài)調(diào)整?！洞蛩恪诽厥鈴娬{(diào)了審批權(quán)監(jiān)管，要求各地嚴格審查把關(guān)，特殊要嚴格審查涉及占用永久基本農(nóng)田、生態(tài)愛護紅線、自然愛護區(qū)的用地，切實愛護耕地，節(jié)省集約用地，盤活存量土地，維護被征地農(nóng)夫合法權(quán)益，確保相關(guān)用地審批權(quán)“放得下、接得住、管得好”。總體來看，《打算》對相關(guān)審批權(quán)下放旨在“增效”，通過給予省級人民政府更多的用地自主權(quán)，使其能夠因地制宜破解優(yōu)質(zhì)項目用地“落地難”和“落地慢”問題，從而提高審批、項目落地和土地利用效率。同時，也有助于推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，解決一批產(chǎn)業(yè)進展項目落地、農(nóng)村土地資源利用低效鋪張等問題。從優(yōu)化土地利用視角為各地推動土壤污染防治供應了新途徑《土壤污染防治行動方案》（以下簡稱《土十條》）提出“實施農(nóng)用地分類管理，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境平安”、“實施建設(shè)用地準入管理，防范人居環(huán)境風險”、“強化未污染土壤愛護，嚴控新增土壤污染”等重大任務，并明確受污染耕地平安利用、污染地塊平安利用等指標要求，嚴守農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量平安和人居環(huán)境健康底線。此次《打算》的發(fā)布實施，將有助于相關(guān)地方從優(yōu)化轄區(qū)范圍內(nèi)土地資源合理利用視角，基于土壤污染風險管控的目標導向，因地制宜探究土壤平安利用模式，成為推動《土十條》目標任務落實的一個重要舉措。簡化審批流程，加快農(nóng)用地平安利用進程。我國部分重有色金屬礦區(qū)、重污染企業(yè)及工業(yè)園區(qū)周邊存在農(nóng)用地土壤污染問題，農(nóng)用地平安利用和嚴格管控的任務較重。目前主要通過實施農(nóng)藝調(diào)控、替代種植、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、退耕還林還草等措施，往往需要較長的時間才能實現(xiàn)平安利用目標。但受限于簡單的審批程序，尤其對于實行退耕還林還草措施的嚴格管控類耕地，需要相關(guān)地方根據(jù)有關(guān)規(guī)定向國家報送退耕還林還草需求和方案，經(jīng)嚴格審批確定，難以短期內(nèi)實現(xiàn)平安利用?！洞蛩恪返念C布實施，給予省級政府更大自主權(quán)調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和空間布局，縮短了審批周期，可以對受污染農(nóng)用地更快地實行平安利用措施。而對于無法有效切斷污染源的受污染農(nóng)用地，根據(jù)“因土施策、土盡其用”原則，在總體用地指標方案范圍內(nèi)，通過合理的用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化，既可加快鄉(xiāng)村振興等重大項目落地，又有效降低了由于農(nóng)用地受到污染產(chǎn)出超標農(nóng)產(chǎn)品的食品平安風險。優(yōu)化空間布局，削減新增土壤污染?！锻潦畻l》提出強化空間布局管控，鼓舞工業(yè)企業(yè)集聚進展，提高土地節(jié)省集約利用水平，削減土壤污染。隨著各地城鎮(zhèn)化進程加快和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，對可利用土地資源的需求日益迫切。特殊是隨著城鎮(zhèn)人口密集區(qū)危急化學品生產(chǎn)企業(yè)搬遷、長江經(jīng)濟帶化工污染整治等工作推動，搬遷企業(yè)新的選址問題日益突出。在各級國土空間規(guī)劃、土地供應指標、空間用途管制的約束下，建設(shè)用地供應的關(guān)注意點仍舊是挖“存量”、控“增量”。在此背景下，具備開發(fā)利用價值的受污染嚴峻農(nóng)用地、工礦污染地塊等成為補充建設(shè)用地的重要來源?！洞蛩恪返念C布實施，為拓寬可利用土地資源供應了新的選擇。通過污染土地再開發(fā)利用，既解決企業(yè)搬遷選址難問題，又可通過園區(qū)建設(shè)推動工業(yè)企業(yè)集聚進展，實現(xiàn)污染統(tǒng)一規(guī)范治理，削減新增土壤污染。提高審批效率，推動建立土壤資源平安利用的多元投入機制。我國土壤污染防治工作起步較晚、基礎(chǔ)薄弱，長期以來，農(nóng)用地平安利用主要由政府兜底，依靠各級政府財政投入。但是，農(nóng)用地平安利用周期長、投入大，農(nóng)夫樂觀性不高，給地方政府帶來較大的經(jīng)濟壓力；同時，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益低、見效慢，且受政策、土地審批權(quán)限等限制，難以吸引社會資本進入?！洞蛩恪钒l(fā)布實施后，通過提高土地審批效率和項目落地效率，可改善營商環(huán)境，結(jié)合漂亮鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略實施，引入社會資本參加有機食品基地、鄉(xiāng)村生態(tài)旅游等依托良好土壤環(huán)境的項目落地，從而加快推動農(nóng)用地平安利用。雖然用地審批權(quán)限下放，但耕地愛護仍舊是一條不行逾越的紅線。《土十條》提出要將符合條件的優(yōu)先愛護類耕地劃為永久基本農(nóng)田，實行嚴格愛護?！洞蛩恪窂娬{(diào)，加強對用地審批狀況的監(jiān)督檢查。國家雖然下放部分農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批權(quán)，但監(jiān)督加嚴，實行最嚴格的耕地愛護制度和堅決守住耕地愛護紅線的要求沒有絲毫放松，生態(tài)愛護、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條掌握線仍舊是調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)進展、推動城鎮(zhèn)化不行逾越的紅線?！锻寥牢廴痉乐畏ā诽岢?，建立土壤資源愛護和合理利用制度，對開發(fā)建設(shè)過程中剝離的表土單獨收集和存放，符合條件的優(yōu)先用于土地復墾、土壤改良、造地和綠化等。在開發(fā)利用部分農(nóng)用地的同時，寶貴的、富含養(yǎng)分的表土要嚴格保存、合理利用。通過建立系統(tǒng)的事前事中事后監(jiān)管制度，嚴格農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審查把關(guān)，督促地方政府深化落實耕地占補平衡、質(zhì)量和數(shù)量并重的要求，推動落實最嚴格耕地愛護制度，實現(xiàn)土壤資源可持續(xù)利用。需要關(guān)注的幾個問題用地審批過程中需強化國土空間規(guī)劃的約束管制作用?！洞蛩恪诽岢龅膶徟鷻?quán)下放是在土地利用總體規(guī)劃的總體規(guī)模掌握下進行審批。因此，要發(fā)揮各級國土空間規(guī)劃、土地供應方案、空間用途管制規(guī)定的約束作用，防止濫用用地審批權(quán)。加強規(guī)劃區(qū)劃和建設(shè)項目布局選址論證，依據(jù)資源環(huán)境承載力量、土地開發(fā)相宜性等評價論證結(jié)果，合理確定區(qū)域功能定位、空間布局和用地結(jié)構(gòu)。督促各地將污染土地再開發(fā)利用與各類土地利用規(guī)劃，以及重大基礎(chǔ)設(shè)施用地保障、新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地需求、扶貧搬遷等建設(shè)項目有機結(jié)合，根據(jù)國家有關(guān)技術(shù)規(guī)定嚴格開展土壤污染狀況調(diào)查，把握轄區(qū)內(nèi)土壤污染風險，建立風險清單，為實施有效的土壤污染風險管控與土地再開發(fā)利用供應依據(jù)。加快推動農(nóng)用地分類管理與平安利用?！洞蛩恪返念C布實施為各地優(yōu)化用地布局結(jié)構(gòu)、促進農(nóng)用地平安利用供應了新的契機?！锻潦畻l》要求，以土壤污染狀況詳查結(jié)果為依據(jù)，開展耕地土壤和農(nóng)產(chǎn)品協(xié)同監(jiān)測與評價，在試點基礎(chǔ)上有序推動耕地土壤環(huán)境質(zhì)量類別劃定，逐步建立分類清單。目前，各地農(nóng)用地土壤污染詳查基本結(jié)束，應依據(jù)詳查結(jié)果，將符合條件的優(yōu)先愛護類耕地劃為永久基本農(nóng)田，實行嚴格愛護，確保其面積不削減、土壤環(huán)境質(zhì)量不下降，嚴守18億畝耕地紅線，推動落實最嚴格耕地愛護制度。同時，應結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，大力進展農(nóng)村生態(tài)產(chǎn)業(yè)，提高土地利用效率，降低平安利用成本，結(jié)合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)進展規(guī)劃，加快區(qū)域受污染農(nóng)用地平安利用，形成規(guī)模化、精細化、集約化的農(nóng)用地平安利用模式。嚴把土壤環(huán)境質(zhì)量要求準入關(guān)?！锻潦畻l》提出，重度污染農(nóng)用地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地的，要開展調(diào)查評估。《土壤污染防治法》第五十九條規(guī)定，用途變更為住宅、公共管理與公共服務用地的，變更前應當根據(jù)規(guī)定進行土壤污染狀況調(diào)查。雖然許多實踐表明，歷史上始終作為農(nóng)業(yè)種植使用的土地，其超過建設(shè)用地風險管控標準的概率很低，但從保障人體健康和用地環(huán)境平安角度動身，仍需根據(jù)要求開展土壤污染狀況調(diào)查評估。為指導規(guī)范各地開展相關(guān)調(diào)查評估和后續(xù)工作，應討論制定特地的程序規(guī)范和技術(shù)規(guī)定。加快建立多元化的市場投入機制。近期印發(fā)的《土壤污染防治專項資金管理方法》提出，專項資金支配時統(tǒng)籌考慮相關(guān)地區(qū)重點領(lǐng)域重點任務完成狀況及土壤污染風險管控成效，突出對資金使用績效和生態(tài)環(huán)境改善狀況較好地區(qū)的激勵，將設(shè)立土壤污染防治基金等改革創(chuàng)新舉措，作為資金安排考慮的重要因素之一。因此，應鼓舞有條件的地區(qū)加快設(shè)立土壤污染防治基金，建立完善土壤污染防治投入機制，對通過優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和布局推動土壤污染防治并符合相關(guān)條件的重大項目予以支持，創(chuàng)新土壤污染治理模式。對已經(jīng)受到污染的土地，鼓舞采納“修復+開發(fā)”模式，激發(fā)企業(yè)、社會組織、村