完善社會救助促進社會和諧

完善社會救助促進社會和諧洪大用2012-11-1914:01:08來源：《教學與研究》(京)2004年12期第18～23頁【作者簡介】洪大用，中國人民大學教授，社會學博士。（北京100872）

【內(nèi)容提要】當前我國社會救助的突出問題表現(xiàn)為：沒有實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、救助項目單一、救助水平偏低、救助理念落后、資金分擔不合理、救助管理缺乏協(xié)調(diào)。為了切實保障民生，緩和社會矛盾，進而促進社會和諧，有必要以最低生活保障制度為基礎(chǔ)，以覆蓋城鄉(xiāng)困難人群為目標，進一步完善與我國社會經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的社會救助體系。

【關(guān)鍵詞】社會救助/社會和諧/政府/權(quán)益

黨的十六大報告提出，要全面建設(shè)惠及十幾億人口的更高水平的小康社會，使社會更加和諧。黨的十六屆四中全會更進一步指出，構(gòu)建社會主義和諧社會的能力是共產(chǎn)黨執(zhí)政能力的重要體現(xiàn)。從社會學的角度看，完善社會救助制度，保障困難人群的基本權(quán)益，是促進社會和諧的重要機制之一。

改革開放以來，我國在整體上進入從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的加速轉(zhuǎn)型時期，與原有計劃經(jīng)濟體制相適應的社會救助制度也面臨著全面轉(zhuǎn)型。自20世紀90年代開始，以城市社會救助改革為突破口，我國社會救助制度建設(shè)取得了一些重要成就，但是依然存在諸多問題，仍需進一步改革和完善，以充分發(fā)揮其保障民生、促進社會和諧的作用。

一、社會救助與社會和諧

社會救助可以這樣理解，即當社會成員由于各種原因陷入社會生活困境或無法伸張其權(quán)益時，由國家和社會按照法定的程序和標準向其提供現(xiàn)金、物資或其他方面的援助與支持。社會救助制度是現(xiàn)代社會保障制度的重要內(nèi)容，在一些國家和地區(qū)甚至是社會保障制度的主體內(nèi)容。對于社會和諧這個概念，事實上可以有多種理解角度。我們認為，在基本生活需求得到滿足的基礎(chǔ)上，社會成員各盡所能、各得其所、和睦相處，這是社會和諧的一個重要方面。由此來看，社會救助對于促進社會和諧有著十分重要的意義。

第一，社會救助體現(xiàn)了政府和社會對于困難人群的關(guān)懷，有助于促進社會認同?；ブ巧鐣幕緝r值。任何社會成員都有可能因為個人的、家庭的或社會的原因陷入貧困，此時如果不能從他人、社會和政府得到任何支持，他們就難以生存。而求生的本能會促使人們采取各種極端的手段獲取生存資源，從社會的角度講，社會穩(wěn)定就面臨著嚴重威脅。不僅如此，如果生活困難的人長期得不到有效的社會支持，還會滋生疏離主流社會，甚至反抗主流社會的情緒和心態(tài)，對他人、社會和政府失去認同和信任，由此造成社會隔閡乃至分裂，這不利于社會和諧發(fā)展。

第二，社會救助有助于縮小社會成員在競爭起點上的差距，從而有助于促進社會公正。而社會公正是社會和諧的前提。人類社會是充滿著競爭的社會，現(xiàn)代社會的競爭尤其激烈。由于個人、家庭或者社會的原因。一些人總是有可能與其他人在競爭的起點上存在差距，比如說窮人與富人相比，有病的人和沒病的人相比，不能接受教育的人和能夠接受教育的人相比，就在社會競爭方面居于明顯的

另據(jù)我們對農(nóng)村五保供養(yǎng)狀況的調(diào)查，五保戶本應享受的衣、食、住、醫(yī)、葬或教育等方面的保障，在很多地區(qū)都演變成兩保（保吃、保葬）甚至一保（保吃）。[2]

第三，社會救助的水平偏低。現(xiàn)行社會救助或者沿用十幾年前的救助標準，或者有意制定偏低的救助標準，在實施社會救助時，過分強調(diào)保障“最低”生活水平。根據(jù)我們的研究，全國很多地區(qū)的城市居民最低生活保障標準要比當?shù)氐膶嶋H貧困線低，一般只占實際貧困線的79%，有的地區(qū)低保標準僅占實際貧困線的54%。[3]

根據(jù)民政部發(fā)布的數(shù)據(jù)，2003年全國城市居民最低生活保障金月人均支出水平僅有59元，最低的海南省屯昌縣，全年人均月補差金額只有20元。[4]很明顯，這種救助水平是偏低的。低水平的救助不僅不能有效地支持救助對象擺脫貧困，甚至有可能制造貧困陷阱。

第四，社會救助理念落后?，F(xiàn)行社會救助基本上還是延續(xù)傳統(tǒng)的救助理念，即以個人或家庭的收入調(diào)查為基礎(chǔ)，只有那些個人或家庭收入低于政府確定的救助標準的人才可以獲得救助。實際救助的金額等于政府救助標準減去申請救助者的實際收入。

基于這種理念實施的救助，不可避免地導致以下結(jié)果：1.申請者想方設(shè)法隱瞞自己的實際收入，因為隱瞞多少意味著可以從政府那里多拿多少。2.申請者無意通過勞動或其他方式增加自己的收入，因為增加多少意味著失去多少，實際上意味著承擔100%的收入稅。一旦其實際收入水平超過政府頒布的救助標準，他／她還將失去享受救助的資格。3.由此，現(xiàn)行社會救助制度無助于貧困者擺脫貧困，相反卻有可能長期維持一個最低收入階層。4.如果收入補助之外的其他社會救助繼續(xù)以這一部分人為對象，又會在客觀上制造不公平，特別是那些收入雖然高出政府救助標準，但是并沒有高出太多的人，將會感受到比較明顯的相對剝奪，尤其是當他們確實存在一些專門的救助需求時，例如，確實需要住房救助、醫(yī)療救助等等。因此，現(xiàn)行社會救助所秉持的基本理念還是比較落后的。

第五，社會救助資金分擔不太合理?，F(xiàn)行社會救助在制度規(guī)定上過于強調(diào)地方責任。例如，《城市居民最低生活保障條例》規(guī)定：該項制度實行地方各級人民政府負責制，所需資金由地方人民政府列入財政預算?，F(xiàn)行《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》甚至規(guī)定：五保供養(yǎng)工作是“農(nóng)村集體福利事業(yè)”，因此資金籌措的主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村集體，尤其是村集體。事實上，目前中國基層財政狀況不好是眾所周知的事實。在2001年以前，城市低保制度總是存在嚴重的“應保未?！眴栴}，一個重要原因就是地方政府拿不出錢來。而目前農(nóng)村五保供養(yǎng)問題突出，同樣是因為基層沒有錢，尤其是村集體沒有錢。[2]

自2001年以后，為了推動“應保盡?！保醒胴斦黄屏酥贫纫?guī)定，大幅度增加了社會救助支出，主要是增加城市低保金支出。然而，新的問題又出來了，主要表現(xiàn)為地方不配套、少配套或假配套，過度依賴中央資金，由此甚至導致低保金不能按時足額發(fā)放。

根據(jù)民政部發(fā)布的數(shù)據(jù)，2003年，全國累計支出城市低保金153億元，[4]其中中央財政支出了92億元，占到60%多。2004年全國城市低保金支出預算為180.87億元，其中中央財政92億元，占50.86%；省級財政22.1億元，占12.22%；地市級財政20.2億元，占11.17%，區(qū)縣級財政46.57億元，占25.74%。[5]很明顯，在中央財政出錢的情況下，低保金支出主要就依靠中央財政，省、地兩級財政支出所占比例過小，財政狀況最差的區(qū)縣又負擔較重。

第六，社會救助管理缺乏統(tǒng)籌。由于我國社會救助沒有統(tǒng)一的設(shè)計和專門的立法，各項救助制度是在實際工作中逐步發(fā)展起來的，因此，社會救助的管理表現(xiàn)出缺乏統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)的特征。首先是沒有統(tǒng)一的社會救助管理部門，例如，災害救助、最低生活保障、流浪乞討人員救助雖然都歸民政部門管理，但是在民政部內(nèi)部卻又分屬不同的部門；而一些專項救助，例如教育救助、醫(yī)療救助、住房救助以及司法援助等，更是屬于不同的部門管理。其次，由于部門分割，導致社會救助缺乏聯(lián)動機制，難以有效地滿足救助對象的各種救助需求。再次，由于不能適當?shù)貐^(qū)分基本生活救助與專項救助，常常將它們捆綁在一起，由此導致一些迫切需要獲得專項救助的人不能享受救助。

三、近期完善社會救助的重點

鑒于以上社會救助存在的突出問題，為了充分發(fā)揮社會救助保障民生、促進社會和諧的重要作用，有必要進一步改革我國社會救助制度，加速形成與中國社會經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的社會救助體系。我們認為，近期的工作重點應該包括以下內(nèi)容：

第一，進一步調(diào)整和轉(zhuǎn)變觀念，正確認識社會救助。首先要轉(zhuǎn)變的是對于窮人的看法和態(tài)度，不能簡單地把窮人的貧窮歸結(jié)為個人原因。在結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌的當代社會，很多人的貧困不是由于個人原因造成的，更多的是由于社會原因，政府和社會應當承擔對于窮人的救助責任，支付社會變遷的成本。

其次，不能把救助窮人單純地看作是增加政府和社會的負擔，而應看作是政府和社會的應盡之責，是保障公民基本生存權(quán)利的客觀需要。與社會保險、社會福利相比，人們過多地談論社會救助的消極色彩。實際上，在促進勞動力的再生產(chǎn)，保障基本民生和維護社會穩(wěn)定方面，社會救助、社會保險、社會福利是完全一致的。

再次，應當深入領(lǐng)會社會救助的內(nèi)涵，明確區(qū)分現(xiàn)代社會救助與傳統(tǒng)式的社會救濟的差異。社會救助是向陷入困境者傳遞多種資源的復雜過程，而不僅僅是一次性的現(xiàn)金救濟。社會救助也不以保障被救助者的生存為最終目標，而是把保障其生存看作一個基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上通過各種配套救助和社會工作，促進被救助者通過自助擺脫貧困狀態(tài)，融入主流社會。因此，現(xiàn)代社會救助遠比傳統(tǒng)式的社會救濟要復雜，是一項有著很強專業(yè)性的工作，是一項真正體現(xiàn)以人為本的工作。

最后，要正確看待社會救助在我國社會保障體系中的位置。一種比較流行的觀點認為，我國社會保障體系應該以社會保險為中心。但是，目前社會保險的實踐并不理想，在很大程度上使雇主、員工和政府都不滿意。必須認真考慮的一個問題是，源于西方早期工業(yè)化、市場化實踐的社會保險制度在當代中國社會究竟有多大的適用性和發(fā)展空間？基于社會救助現(xiàn)收現(xiàn)付、程序公開、運作成本低、收效明顯以及很容易為中國公眾所接受等特點，我們認為，必須高度重視社會救助體系的作用，甚至應該認真考慮構(gòu)建以社會救助體系為核心的真正具有中國特色的社會保障體系。

第二，積極促進社會救助的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。逐步縮小城鄉(xiāng)差距，消滅城鄉(xiāng)差別是社會主義現(xiàn)代化的一個重要目標，也是當前全面建設(shè)小康社會，促進社會和諧，促進經(jīng)濟健康、持續(xù)發(fā)展的客觀需要。所有的社會政策、經(jīng)濟政策都不應偏離這一重要目標。社會救助作為一項重要的社會政策，理應促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)，而不能進一步強化城鄉(xiāng)分割，擴大城鄉(xiāng)差距。

為了促進社會救助的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，需要強調(diào)各級政府在保障城鄉(xiāng)居民基本生活方面具有義不容辭的責任，需要突破農(nóng)民有土地提供保障的錯誤觀念，需要加速推進城鄉(xiāng)一體的居民最低生活保障制度。事實上，由于農(nóng)業(yè)比較收益的持續(xù)下降、農(nóng)村社會經(jīng)濟的持續(xù)市場化和城鄉(xiāng)差距的持續(xù)擴大，土地和家庭對于農(nóng)民的保障作用已經(jīng)明顯衰減，為農(nóng)村貧困居民提供制度化的社會救助已經(jīng)迫在眉睫。而一些地區(qū)的試點表明，建立農(nóng)村居民最低生活保障制度是完全可行的，在財政上也不會增加過大的壓力；當務之急是總結(jié)經(jīng)驗，廣泛推行。

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的面向全民的最低生活保障制度，從資金保障方面看，應該堅持各級財政合理分擔的原則。中央財政和省級財政應該負主要責任，承擔主要的資金；地市級財政負次要責任；區(qū)縣級財政負一定責任。四級財政具體分擔比例可以考慮為40%,30%,20%,10%。

第三，使社會救助更有針對性。首先是要進一步識別和區(qū)分受助者的需求差異，改革平均施助的方式，推廣分類施助和差異施助。研究表明，不同類型、不同規(guī)模的家庭對于生活資源的需求也是不同的。比如，有未成年人、老人、病人或殘疾人的家庭，與那些沒有這類成員的家庭相比，可能就需要更多數(shù)量和更多種類的生活資源；而人口多的家庭由于規(guī)模效應的影響，可以共享很多資源，所以其所需生活資源比人口少的家庭要節(jié)約一些。有鑒于此，如果簡單地按照家庭人均收入與政府救助標準之差計算并發(fā)放救助金，就會使得救助的針對性較差，也可以說是效率不高。事實上，有些地區(qū)已經(jīng)在嘗試分類施助和差異施助，近期應該在規(guī)范的基礎(chǔ)上進行大力推廣。

其次，應當適當區(qū)分基本生活救助和其他專項救助，這兩個方面的救助對象不能完全重合。事實上，那些需要基本生活救助的人不一定全部需要教育、醫(yī)療等專項救助，盡管他們當中需要這些專項救助的人可能占的比例要高一些。如果將專項救助的目標人群鎖定在需要生活救助的人，不僅有可能造成救助資源閑置或浪費，而且有可能制造相對不公平，使那些基本生活水平略微高于政府救助標準的人不能享受急需的專項救助。因此，為了使專項救助更有針對性、更有效率，應使其救助范圍大于需要接受基本生活救助的人，也就是說，應當把那些收入稍微高于貧困線的人也納入到專項救助的范圍。

第四，重視受助者的能力建設(shè)。社會救助的最終目的不是為了維持或“制造”一個最低收入階層，而是要使受助者借助外力擺脫貧困。為此，需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的救助理念，變消極救助為積極救助，變單純現(xiàn)金救助為綜合性服務提供，變對象化救助為參與式救助，變救助赤貧為促進資產(chǎn)積累，最終增進受助者自我擺脫貧困的能力。

具體到實際工作，主要體現(xiàn)為以下五點：一要改變救助工作者對于受助者的對象化態(tài)度，加強施助者與受助者的互動，促進受助者的社會參與；二是要適當豐富救助項目，不能把救助工作理解為簡單地提供現(xiàn)金或物質(zhì)支持，要拓展有助于受助者社會參與和社會競爭能力提高的服務項目；三是要允許受助者在一定的范圍內(nèi)積累資產(chǎn)，不能簡單地把赤貧作為接受救助的前提，不能使受助者面臨100%的收入稅而失去增加收入的動機；四是提高社會救助工作人員的素質(zhì)，提升社會救助的專業(yè)化水平；五是鼓勵專業(yè)社會工作者和非政府組織介入社會救助事務。

第五，積極推動社會救助制度的有機整合。現(xiàn)行社會救助制度是在不同時期，由不同部門，為了因應不同的社會需求，而逐步建立起來的。因此，各項制度之間缺乏有機整合，不成體系，這是可以理解的。但是，這種狀況妨礙了社會救助制度發(fā)揮其應有的功能，與完善我國社會保障制度不相稱，與切實保障民生、促進社會和諧不相稱。在一定意義上講，能否在新的形勢下加速構(gòu)建更加完善的社會救助制度體系，是對執(zhí)政黨執(zhí)政能力的一項考驗。

我們認為，近期一個很迫切的任務是推動社會救助立法，這是促進社會救助整合的重要基礎(chǔ)。從國外經(jīng)驗看，社會救助立法在社會保障的各項立法中是予以優(yōu)先考慮的。但是，我國目前的社會救助所依據(jù)的還是各種“條例”、