完善行政復議程序的思考

完善行政復議程序的思考

《中華人民共和國行政復議法》自1999年10月1日施行以來,對促進行政機關依法行政保護相對人的合法權益起到了很大的作用,但由于行政復議法對復議程序規(guī)定的欠缺,使得這種作用的發(fā)揮受到了很大的影響。筆者結合復議工作實際擬就完善行政復議程序作一番粗淺的探討。

一、現(xiàn)行行政復議程序的概況及存在的問題

(一)、現(xiàn)行行政復議程序的概況

根據(jù)《中華人民共和國行政復議法》第三、四、五章的規(guī)定,我國現(xiàn)行政復議程序的內容主要有:

1、申請。認為具體行政行為侵犯自己合法權利的公民、法人、其他組織可以自知道該具體行政行為之日起60日內提出行政復議申請(法律規(guī)定的申請期限超過60日的除外);復議申請原則上由申請人本人提出;申請人為公民死亡的,其近親屬可以提出;申請人為無民事行為能力或限制民事行為能力的,其法定代理人可代為提出;申請人為組織終止的,承受其權利的組織可以提出;同申請復議的具體行政行為有利害關系的公民、法人或其他組織可以作為第三人參加復議。

2、受理。行政復議機關收到復議申請后應在5日內進行審查,除不符規(guī)定不予受理并書面告知申請人和不屬本機關管轄告知申請人并轉送有權機關外,行政復議機關法制工作機構收到之日即為受理。屬復議前置的申請,復議機關在法定期間內不作答復的,申請人可以自復議期滿之日起十五日內依法向人民法院提出行政訴訟。

3、審查。行政復議原則上采取書面審查的辦法;在行政復議過程中,被申請人不得自行收集證據(jù)。

4、決定。行政復議決定的種類包括維持、責令限期履行、撤銷、變更、確認具體行政行為違法、責令重新作出具體行政行為。復議決定應自受理之日起60日內作出(法律規(guī)定少于60日的除外);情況復雜的,經(jīng)復議機關負責人批準,可以延長30日。

5、送達。復議決定作出后,應依照民事訴訟法的規(guī)定送走。

6、責任。違反程序作出復議決定的直接負責的主管人員和其他直接責任人員應承擔相應的行政處分。

(二)行政復議法關于行政復議程序的規(guī)定存在以下問題:

1、條文規(guī)范不嚴謹。如對申請人的規(guī)定沒有規(guī)定當申請人的人身自由被行政機關限制時(如被拘留或勞教),由誰提出復議申請;再如非復議前置申請在法定期限內不予答復及不服復議決定申請人訴權的規(guī)定在行政復議法中沒有明確,盡管在《中華人民共和國行政訴訟法》中有相應規(guī)定,但作為行政復議的專門法律,至于應規(guī)定“按《中華人民共和國行政訴訟法》的規(guī)定執(zhí)行”。

2、不利于實現(xiàn)行政復議法的立法目的。

施行行政復議法,是“為了防止和糾正違法或者不當?shù)木唧w行政行為,保護公民、法人和其他組織的合法權益,保障和監(jiān)督行政機關依法行使職權”,但對復議程序的一些規(guī)定并不足以保證該目的的實現(xiàn)。如對行政復議機關自動受理的規(guī)定,因沒有規(guī)定行政復議機關對收到復議申請應出具收函,便無從監(jiān)控復議機關的受理行為;又如行政復議法規(guī)定了最長達90日的作出復議決定的期間,同時又規(guī)定實行書面審為原則,不利于復議機關及時作出決定;再如對違反復議程序作出決定的責任承擔上,只是相關人員受到行政處分,復議機關無責任,有違責任的公平負擔;又由于復議機關出于“保護干部”的行政理論,往往不追究相關人員責任,使得責任追究規(guī)定形同虛設,不利于依法作出復議決定,還破壞了法律的嚴肅性。

3、復議參加人程序性權利沒有明確規(guī)定。

行政復議法對復議參加人的地位和陳述權、申辯權、回避權、申請重新鑒定權等程序性權利沒有明確規(guī)定,導致在復議實踐中,復議機關不理會復議參加人的請求,復議行為隨意性大,不尊重復議參加人的地位,復議參加人的合法權益有可能得不到維護甚至受到侵害。

二、行政復議程序應體現(xiàn)的價值

行政復議從法律性上看,屬行政司法的范疇,即行政機關在行政管理中以裁判者的身份,按照特定的法律程序(準司法程序),依法解決行政糾紛或特定民事糾紛的活動。但行政復議制度畢竟是行政機關內部的層級監(jiān)督制度,它與司法機關的行政審判活動有本質的區(qū)別,行政復議機關審查具體行政行為的活動是行政機關的職能活動,是上下級監(jiān)督的形式,其適用的程序雖有司法的特點,但仍屬行政程序的性質。因此,行政復議行為從本質上講,是對具體行政行為合法性和合理性進行裁判的具體行政行為。

行政復議行為既是一種具體行政行為,則行政復議程序亦應體現(xiàn)行政程序的基本價值,筆者認為,在行政復議程序的設置上,應體現(xiàn)以下兩種價值。

(一)效率

行政效率是行政權的生命,沒有基本的行政效率就不可能實現(xiàn)行政權任統(tǒng)一。由于《行政訴訟法》規(guī)定“經(jīng)復議的案件,復議機關決定維持原具體行政行為的,作出原具體行政行為的行政機關是被告?！薄吨腥A人民共和國國家賠償法》對賠償義務機關的規(guī)定,亦為:“經(jīng)復議機關復議的,最初造成侵權行為的行政機關為賠償義務機關,但復議機關的復議決定加重損害的,復議機關對加重的部分履行賠償義務?！币虼?復議機關即使違反行政復議程序(如超期復議),只要其作出維持具體行政行為的決定,即可既避免當被告,又避免成賠償義務主體,這樣,使得在復議實踐中一些復議機關即使發(fā)現(xiàn)被申請人的具體行政行為有違法情況,也作出維持的決定,使得行政復議的救濟功能得不到體現(xiàn)。為改變這一狀況,應在行政復議程序中明確:申請人認為復議決定是違反程序作出的,也可將復議機關作為訴訟被告或賠償義務機關,經(jīng)人民法院審查,認定復議機關確實違反復議程序的,應確認復議決定違法;申請人提出賠償請求的,復議機關也應作為賠償義務機關承擔相應的責任。這與《國家賠償法》的規(guī)定即國家機關違法行使職權侵犯公民、法人或其他組織的合法權益的應承擔賠償責任是一致的。何況行政復議機關違反程序作出決定的行為也有可能直接對申請人合法權益造成損害。(如違法查封、扣押而復議,復議機關欠拖不決的)。復議機關在承擔相應的賠償責任后,按照《國家賠償法》的規(guī)定可對直接責任人追償,同時直接責任人亦應承擔相應的行政處分責任。

(六)關于復議期限及超期復議效力問題

《行政復議法》規(guī)定復議實行書面審查為原則,又規(guī)定最長期限有3個月,這本是有違效率與公平要求的:書面審查剝奪了復議參與人的程序參與權,有違公平,最長3個月的復議期限又影響行政效率的提高。因此,應在肯定開庭審查的同時,縮短復議期限,可規(guī)定復議期限一般為45日,情況復雜的經(jīng)本機關負責人批準,可延長15日;實行書面審查的期限最長為30日。這與行政監(jiān)督的特點也是相吻合的。

對超期作出復議決定的,復議決定仍然有效。但應賦予申請人在超出規(guī)定期限中的訴權。實踐中可能出現(xiàn)這樣的情況:有的復議機關在60日內未作出復議決定,申請人查詢時,以已經(jīng)機關負責人批準延長30日。延長期限屆后提起訴訟時,復議機關又以未延長復議期限,申請應當在60日期滿后15日內提起訴訟,以申請人已超過訴訟時效為由提出異議。申請人要獲得起訴資格,只得起訴復議機關履行職責,待法院判決并由復議機關對申請的具體行政行為作出決定后,申請人的訴權才能實現(xiàn)。這