2024年構(gòu)建新時期國際稅收工作新機(jī)制思考

第頁2024年構(gòu)建新時期國際稅收工作新機(jī)制思考

經(jīng)濟(jì)決定稅收，作為國家稅收的國際方面，世界政治經(jīng)濟(jì)格局的重大變動必然深刻影響國際稅收。面對百年未有之大變局，如何認(rèn)識和把握國際稅收新任務(wù)，如何構(gòu)建新時期國際稅收工作的新機(jī)制，如何迎接新挑戰(zhàn)、開創(chuàng)新局面是當(dāng)前亟待研究的重大課題。

一、新時期國際稅收職能的新定位

國際稅收是國家稅收的國際方面，在開放經(jīng)濟(jì)條件下，國際稅收影響著國際經(jīng)濟(jì)格局和一國對外開放程度。在當(dāng)前錯綜復(fù)雜的國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，應(yīng)重新認(rèn)識和定位國際稅收的職能，以應(yīng)對新時期國際稅收面臨的新形勢及新挑戰(zhàn)。筆者認(rèn)為，新時期國際稅收的職能構(gòu)成應(yīng)為“*+*+*”模式，即一個基本職能、一個核心職能和四個輔助職能。

（一）基本職能

稅收是一國政府財政最主要的收入形式和來源，其本質(zhì)是國家憑借公共權(quán)力，按照法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，強(qiáng)制無償?shù)貐⑴c國民收入分配而形成的特殊分配關(guān)系。組織財政收入是稅收最基本的職能。一國對納稅人跨境交易活動取得的所得進(jìn)行課稅，就產(chǎn)生了國際稅收，因而組織財政收入也是國際稅收的基本職能。

（二）核心職能

稅收管轄權(quán)是國家主權(quán)的重要組成部分，是國家權(quán)益的重要體現(xiàn)。在當(dāng)前數(shù)字經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、跨境稅源爭奪激烈、跨境逃避稅普遍存在的情形下，必須管理好國家稅收的國際方面，防止稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)利潤在經(jīng)濟(jì)活動發(fā)生地和價值創(chuàng)造地征稅，切實(shí)維護(hù)國家的稅基安全。因此，維護(hù)國家稅收權(quán)益是國際稅收的核心職能。

（三）輔助職能

跨境經(jīng)濟(jì)活動受世界政治經(jīng)濟(jì)形勢、國內(nèi)市場環(huán)境等因素的影響，國際稅收在其中雖然發(fā)揮著重要作用，但不是主導(dǎo)性的，而是輔助性的。國際稅收政策一定程度上影響要素的跨境流動，進(jìn)而影響跨境經(jīng)濟(jì)活動的資源配置和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展；

同時，通過對跨境稅源的變化分析，監(jiān)控經(jīng)濟(jì)的健康程度，客觀反映一國外向型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度。因此，在基本職能和核心職能的衍生下，國際稅收具有捍衛(wèi)國家經(jīng)濟(jì)安全、促進(jìn)國際經(jīng)濟(jì)合作、促進(jìn)世界經(jīng)濟(jì)增長、參與全球治理等輔助職能。

二、建立并完善國際稅收工作新機(jī)制

新時期下，根據(jù)國際稅收職能的新定位，要相應(yīng)建立和完善國際稅收工作新機(jī)制，就必須以數(shù)據(jù)治理為核心，以風(fēng)險管理為導(dǎo)向，以分級分類為抓手，將服務(wù)、管理、調(diào)查貫穿于國際稅收工作始終，按*W要素構(gòu)建環(huán)環(huán)相扣、運(yùn)行順暢、循序漸進(jìn)、螺旋式上升的新機(jī)制。

（一）構(gòu)建數(shù)據(jù)體系

構(gòu)建國際稅收新格局，實(shí)現(xiàn)要素的順暢運(yùn)行，數(shù)據(jù)治理是核心，構(gòu)建數(shù)據(jù)體系是必然要求。只有構(gòu)建起完整的國際稅收數(shù)據(jù)體系，才能看清跨境交易的邏輯和趨勢、搭建數(shù)據(jù)架構(gòu)、厘清數(shù)據(jù)關(guān)系，提升數(shù)據(jù)治理能力。而要構(gòu)建國際稅收數(shù)據(jù)體系，則必須明確數(shù)據(jù)源、數(shù)據(jù)類型及數(shù)據(jù)關(guān)系。

1.國際稅收數(shù)據(jù)源是新機(jī)制運(yùn)行的基礎(chǔ)

由于業(yè)務(wù)體系的不同，國際稅收數(shù)據(jù)源也大相徑庭，但無論是非居民稅收數(shù)據(jù)、反避稅數(shù)據(jù)、境外稅收管理數(shù)據(jù)還是國際稅收征管協(xié)作數(shù)據(jù)，從獲取方式看，數(shù)據(jù)均來源于稅務(wù)所受理環(huán)節(jié)，并集成于稅收征管信息系統(tǒng)中。

2.國際稅收數(shù)據(jù)類型和數(shù)據(jù)關(guān)系是新機(jī)制運(yùn)行的關(guān)鍵

國際稅收數(shù)據(jù)體系主要分為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、核心數(shù)據(jù)、輔助數(shù)據(jù)三種類型?；A(chǔ)數(shù)據(jù)是受理環(huán)節(jié)獲取的體現(xiàn)納稅人基本情況的數(shù)據(jù)，其質(zhì)量決定了國際稅收后續(xù)管理的質(zhì)效，是國際稅收數(shù)據(jù)管理的起點(diǎn)，也是國際稅收業(yè)務(wù)開展的前提。核心數(shù)據(jù)主要反映納稅人申報入庫、享受優(yōu)惠等情況，體現(xiàn)了納稅人生產(chǎn)經(jīng)營和跨境交易等過程，反映了國際稅收服務(wù)外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策落實(shí)效果等，是國際稅收數(shù)據(jù)管理的核心，也是國際稅收管理的重點(diǎn)。輔助數(shù)據(jù)包括來源于稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部、納稅人財務(wù)會計核算及其他第三方數(shù)據(jù)，有利于輔助稅務(wù)機(jī)關(guān)更好地開展國際稅收服務(wù)，印證和體現(xiàn)國際稅收管理、調(diào)查結(jié)論的客觀公正性，是國際稅收數(shù)據(jù)的必要補(bǔ)充。

（二）優(yōu)化工作模式

1.非居民稅收管理模式

（1）登記認(rèn)定環(huán)節(jié)

該環(huán)節(jié)是非居民稅收管理的起點(diǎn)，也是掌握非居民企業(yè)稅源的源頭。該環(huán)節(jié)的工作基礎(chǔ)性較強(qiáng)，由稅務(wù)所主辦受理相關(guān)事宜，受理時應(yīng)關(guān)注納稅人或扣繳義務(wù)人填報內(nèi)容和報送資料的完整性、稅（費(fèi)）種或身份認(rèn)定的準(zhǔn)確性。

（2）申報備案環(huán)節(jié)

該環(huán)節(jié)受理事項涉及的數(shù)據(jù)信息反映了設(shè)立機(jī)構(gòu)、場所的非居民企業(yè)的綜合經(jīng)營情況，以及未設(shè)立機(jī)構(gòu)、場所的非居民企業(yè)服務(wù)貿(mào)易等項目下跨境交易的具體情況，對于掌握非居民企業(yè)稅源特點(diǎn)、挖掘相關(guān)涉稅疑點(diǎn)具有重要作用。該環(huán)節(jié)工作由稅務(wù)所主辦受理事宜，受理時應(yīng)關(guān)注納稅人或扣繳義務(wù)人填報內(nèi)容和報送資料的完整性；

區(qū)縣局負(fù)責(zé)組織實(shí)施轄區(qū)內(nèi)的非居民稅收政策宣傳輔導(dǎo)；

市局負(fù)責(zé)組織實(shí)施市級宣傳輔導(dǎo)服務(wù)活動，以及對區(qū)縣局的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。

（3）后續(xù)管理環(huán)節(jié)

后續(xù)管理環(huán)節(jié)是在登記認(rèn)定和申報備案環(huán)節(jié)獲取非居民稅收管理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)后，結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀對非居民稅收收入情況進(jìn)行分析，同時對納稅人申報的涉稅事項開展事后審核，篩查疑點(diǎn)，并對涉稅疑點(diǎn)予以應(yīng)對，具體包括稅收經(jīng)濟(jì)分析、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)控、對外支付稅務(wù)備案審查、減免稅監(jiān)督管理、協(xié)定待遇后續(xù)管理等。

稅收經(jīng)濟(jì)分析要求綜合反映稅源的變化情況和增減原因，由市局負(fù)責(zé)全市的非居民稅收收入分析，區(qū)縣局負(fù)責(zé)轄區(qū)的非居民稅收收入分析。

基礎(chǔ)數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)控是依托信息化手段或與外部數(shù)據(jù)的比對分析，對登記認(rèn)定和申報備案環(huán)節(jié)采集的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性進(jìn)行跟蹤監(jiān)控，對錯誤或疑點(diǎn)數(shù)據(jù)進(jìn)行審核修正。在此過程中，市局負(fù)責(zé)搭建分析模型，掃描并向區(qū)縣局推送疑點(diǎn)數(shù)據(jù)；

區(qū)縣局負(fù)責(zé)審核涉稅業(yè)務(wù)受理質(zhì)量，并對市局推送的疑點(diǎn)數(shù)據(jù)進(jìn)行清分，統(tǒng)籌稅務(wù)所對相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行修正完善。

對外支付稅務(wù)備案審查是對支付人對外支付服務(wù)貿(mào)易等項目相關(guān)費(fèi)用后是否正確履行扣繳義務(wù)或納稅人是否正確履行納稅義務(wù)的跟蹤審查。區(qū)縣局負(fù)責(zé)統(tǒng)籌開展轄區(qū)內(nèi)審查工作；

稅務(wù)所負(fù)責(zé)審查的具體落實(shí)；

涉及相關(guān)案件的報市局，由市局主導(dǎo)開展調(diào)查。

減免稅監(jiān)督管理和協(xié)定待遇后續(xù)管理均是對納稅人享受稅收優(yōu)惠的后續(xù)審核分析，區(qū)縣局負(fù)責(zé)布置和推動轄區(qū)內(nèi)納稅人享受非居民稅收優(yōu)惠的后續(xù)管理工作；

稅務(wù)所負(fù)責(zé)后續(xù)管理具體情況的核實(shí)等；

涉及相關(guān)案件的報市局，由市局主導(dǎo)開展調(diào)查。

（4）結(jié)果評價環(huán)節(jié)

結(jié)果評價是實(shí)施一次非居民稅收閉環(huán)管理的終點(diǎn)，同時也是該事項下次管理的起點(diǎn)。市局負(fù)責(zé)對全市非居民稅收管理事項開展情況進(jìn)行總結(jié)分析，查找管理過程中存在的問題，提出優(yōu)化方案，并運(yùn)用于下一次管理中。區(qū)縣局負(fù)責(zé)對轄區(qū)內(nèi)非居民稅收管理事項開展結(jié)果評價，具體過程與市局類似。以全市組織開展的對非居民納稅人享受協(xié)定股息條款待遇后續(xù)管理工作為例，在本次工作結(jié)束后，市局在總結(jié)工作時發(fā)現(xiàn)稅務(wù)機(jī)關(guān)在后續(xù)管理中應(yīng)對納稅人的持股情況進(jìn)行核實(shí)，如在前期組織開展相關(guān)工作時，市局未予以提示，則在下次開展此項工作時，應(yīng)細(xì)化相關(guān)提示，幫助基層稅務(wù)局更好地開展協(xié)定待遇后續(xù)管理工作，以此形成內(nèi)部的小循環(huán)。

2.反避稅工作模式

（1）管理環(huán)節(jié)

管理環(huán)節(jié)是反避稅“三位一體”工作機(jī)制的基礎(chǔ)和起點(diǎn)，通過對關(guān)聯(lián)交易等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的管理，宏觀上分析轄區(qū)內(nèi)關(guān)聯(lián)交易的特點(diǎn)和趨勢，明確管理的重點(diǎn)；

中觀上掌握轄區(qū)內(nèi)地域和行業(yè)關(guān)聯(lián)交易現(xiàn)狀，判定管理的難點(diǎn)；

微觀上識別企業(yè)的風(fēng)險等級，選擇合適的應(yīng)對措施。在管理環(huán)節(jié)中，市局主要負(fù)責(zé)制定工作指引和審核模版，搭建信息化平臺，構(gòu)建風(fēng)險模型等；

區(qū)縣局和稅務(wù)所負(fù)責(zé)宣傳相關(guān)政策，輔導(dǎo)納稅人完成關(guān)聯(lián)申報和同期資料準(zhǔn)備，并運(yùn)用工作指引和審核模板進(jìn)行審核，把好數(shù)據(jù)質(zhì)量關(guān)。然后運(yùn)用風(fēng)險模型，進(jìn)一步識別涉稅風(fēng)險，引導(dǎo)低風(fēng)險納稅人自行調(diào)整，提高遵從度，同時為下一環(huán)節(jié)采取調(diào)查或服務(wù)提供依據(jù)。

（2）服務(wù)環(huán)節(jié)

服務(wù)環(huán)節(jié)是管理環(huán)節(jié)的延伸。主要通過預(yù)約定價談簽和雙邊磋商為企業(yè)未來年度的轉(zhuǎn)讓定價問題提供確定性。在該環(huán)節(jié)，區(qū)縣局和稅務(wù)所主要負(fù)責(zé)受理納稅人提起的預(yù)約定價安排和雙邊磋商的申請、簽訂和監(jiān)控執(zhí)行。市局主要負(fù)責(zé)組織骨干成立團(tuán)隊，評估分析預(yù)約定價和雙邊磋商的方案，與納稅人協(xié)商談判，集中優(yōu)勢力量應(yīng)對復(fù)雜案件。

（3）調(diào)查環(huán)節(jié)

調(diào)查環(huán)節(jié)是管理環(huán)節(jié)和服務(wù)環(huán)節(jié)的兜底。對遵從度較低的高風(fēng)險納稅人，在不適宜提供服務(wù)、也無法用強(qiáng)制性較低的管理手段解決其風(fēng)險時，開展調(diào)查。調(diào)查環(huán)節(jié)主要包括立案、查案、結(jié)案。作為反避稅工作中最為復(fù)雜的事項，在此環(huán)節(jié)中，區(qū)縣局和稅務(wù)所主要負(fù)責(zé)收集線索發(fā)起立案，配合市局做好取證、功能風(fēng)險訪談、案頭審計，參與談判，并發(fā)起結(jié)案、歸檔等相關(guān)事項；

市局主要負(fù)責(zé)審批立案，組織骨干力量成立工作團(tuán)隊，制定調(diào)查方案，擬定訪談提綱，進(jìn)行案頭審計和可比性分析，測算調(diào)整方案，與企業(yè)協(xié)商談判，審批結(jié)案等。

3.境外稅收管理模式

（1）投資環(huán)節(jié)

企業(yè)“走出去”起步階段最主要的涉稅行為就是投資。投資環(huán)節(jié)主要關(guān)注企業(yè)境外人員、機(jī)構(gòu)設(shè)置及投資金額情況，日常管理手段主要是“走出去”清冊管理及企業(yè)境外投資和所得信息報告事項管理。市局主要負(fù)責(zé)統(tǒng)一獲取第三方數(shù)據(jù)，部署推動全市清冊管理和相關(guān)事項后續(xù)管理工作；

區(qū)縣局主要負(fù)責(zé)落實(shí)市局任務(wù)，并根據(jù)本局情況進(jìn)一步完善具體工作措施；

稅務(wù)所主要負(fù)責(zé)輔導(dǎo)企業(yè)正確申報數(shù)據(jù)，從源頭保證數(shù)據(jù)質(zhì)量，并按稅法規(guī)定加強(qiáng)日常管理，落實(shí)區(qū)縣局交辦的核查任務(wù)。

（2）發(fā)展環(huán)節(jié)

發(fā)展環(huán)節(jié)是企業(yè)“走出去”的擴(kuò)張階段。該環(huán)節(jié)主要關(guān)注企業(yè)境外投資對象、金額、比例的變化，境外所得稅收申報、協(xié)定待遇享受、稅收抵免、爭議處理等事項，日常管理服務(wù)手段包括季度預(yù)繳申報管理、年度匯算清繳、《中國稅收居民身份證明》（以下簡稱“稅收居民身份證明”）開具、稅收協(xié)定相互協(xié)商程序運(yùn)用等。市局主要負(fù)責(zé)對區(qū)縣局難以判斷的稅收居民身份證明有關(guān)事項進(jìn)行判定，受理稅收協(xié)定相互協(xié)商程序申請，統(tǒng)一獲取第三方數(shù)據(jù)，設(shè)置指標(biāo)模型，部署推動申報、證明開具、相互協(xié)商事項后續(xù)管理工作；

區(qū)縣局主要負(fù)責(zé)稅收居民身份證明日常審核，協(xié)助市局處理相互協(xié)商程序涉及的事宜，根據(jù)本局情況設(shè)置指標(biāo)模型，推動本局相關(guān)后續(xù)管理工作；

稅務(wù)所主要負(fù)責(zé)受理稅收居民身份證明開具申請，開展政策宣傳，輔導(dǎo)企業(yè)正確申報數(shù)據(jù)等日常管理事項。

（3）退出環(huán)節(jié)

退出環(huán)節(jié)是企業(yè)“走出去”項目完工清算、資金回籠的退出階段。該環(huán)節(jié)主要關(guān)注企業(yè)境外所得稅收申報，日常管理服務(wù)手段包括企業(yè)所得稅年度匯算清繳。匯算清繳事項各層級職責(zé)與投資、發(fā)展環(huán)節(jié)的申報管理事項基本相同。

4.國際稅收征管協(xié)作模式

（1）發(fā)出環(huán)節(jié)

情報交換需求來源于稅源管理、納稅評估、稽查等工作實(shí)踐。對于發(fā)出專項情報事項，稅務(wù)所負(fù)責(zé)在稅源管理、納稅評估、稅務(wù)稽查等工作中，發(fā)現(xiàn)需要提出專項情報請求的問題，或者可以發(fā)出自發(fā)情報交換的案件，層報市局。在對外方核查結(jié)果的調(diào)查使用上，市局負(fù)責(zé)根據(jù)外方提供的核查結(jié)果，發(fā)現(xiàn)有疑點(diǎn)或有稅收違法嫌疑的，組織區(qū)縣局、稅務(wù)所展開核查。

（2）接收環(huán)節(jié)

接收外方情報需求，按時回復(fù)，是我國作為稅收協(xié)定締約國承擔(dān)的一項國際義務(wù)。市局負(fù)責(zé)根據(jù)外方專項情報請求內(nèi)容，通知相關(guān)區(qū)縣局開展資料收集或調(diào)查工作；

對發(fā)現(xiàn)有疑點(diǎn)或有稅收違法嫌疑的，組織開展核查。區(qū)縣局、稅務(wù)所按照市局部署，實(shí)施核查。對于核查結(jié)果，稅務(wù)所負(fù)責(zé)按規(guī)定的要求和時限，層報市局。

（三）建立運(yùn)行機(jī)制

構(gòu)建數(shù)據(jù)體系、優(yōu)化工作模式是建立和完善國際稅收工作新機(jī)制的前置條件。新時期要充分發(fā)揮國際稅收的職能作用，應(yīng)對新形勢、新挑戰(zhàn)，還須明確各業(yè)務(wù)體系間的結(jié)構(gòu)關(guān)系和運(yùn)行方式。雙循環(huán)運(yùn)行機(jī)制是國際稅收工作新機(jī)制的必然選擇，即服務(wù)、管理、調(diào)查在各業(yè)務(wù)體系內(nèi)形成貫穿始終的小循環(huán)，同時在各業(yè)務(wù)體系間形成互為始終的大循環(huán)。

1.小循環(huán)運(yùn)行機(jī)制

各業(yè)務(wù)體系存在一定的獨(dú)立性，在每個體系內(nèi)，“服務(wù)—管理—調(diào)查”三個環(huán)節(jié)均貫穿于始終，以服務(wù)為起點(diǎn)，通過服務(wù)發(fā)現(xiàn)管理方面存在的問題，并對問題開展調(diào)查分析。每一次調(diào)查完成后，并不意味著此項工作的結(jié)束，而應(yīng)將調(diào)查結(jié)果進(jìn)行拓展應(yīng)用，轉(zhuǎn)換為下一次服務(wù)和管理的起點(diǎn)，最終形成“服務(wù)—管理—調(diào)查”循環(huán)往復(fù)、持續(xù)改進(jìn)的循環(huán)局面。

2.大循環(huán)運(yùn)行機(jī)制

在各體系獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)實(shí)現(xiàn)各業(yè)務(wù)體系間的相互銜接、相互促進(jìn)、互為始終的大循環(huán)。

（1）開展非居民稅收管理時，發(fā)現(xiàn)非居民財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓交易存在作價不公允、非居民納稅人可能被認(rèn)定為受控外國企業(yè)或非境內(nèi)注冊境外中資控股企業(yè)、非居民享受協(xié)定待遇后續(xù)管理需請求締約國另一方主管當(dāng)局協(xié)助查證等情形時，需分別與反避稅工作體系、境外稅收管理體系、國際稅收征管協(xié)作體系銜接，按照相應(yīng)的工作流程和崗位職責(zé)開展工作。

（2）開展境外稅收管理時，可通過國際稅收征管協(xié)作，獲取“走出去”企業(yè)境外經(jīng)營涉及的賬戶、收入、成本、費(fèi)用等數(shù)據(jù)；

通過企業(yè)報送的國別報告、受控外國企業(yè)報告等掌握企業(yè)境外所得情況，涉及轉(zhuǎn)讓定價、受控外國企業(yè)問題的，可通過與反避稅工作體系銜接予以應(yīng)對；

對于“走出去”企業(yè)境外主體返程投資的情形，應(yīng)與非居民稅收體系銜接。