高校部門(mén)整體績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐探索-以某試點(diǎn)學(xué)院為例

《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》的出臺(tái)，以及修訂后的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》正式實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理改革駛?cè)肟燔?chē)道，要求以預(yù)算資金管理為主線，構(gòu)建全方位預(yù)算績(jī)效管理格局，實(shí)施部門(mén)和單位預(yù)算績(jī)效管理。然而，高校部門(mén)整體績(jī)效評(píng)價(jià)相對(duì)于項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)而言起步較晚，缺乏實(shí)踐案例，更無(wú)管理辦法，亟待探索。為此，省教育廳哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目《高校部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)創(chuàng)新研究》課題組聯(lián)合第三方機(jī)構(gòu)率先在省屬高校開(kāi)展部門(mén)整體績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)。本文從試點(diǎn)探索出發(fā)，設(shè)置高校部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)的二級(jí)、三級(jí)指標(biāo)，建立高校部門(mén)整體績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，確定績(jī)效指標(biāo)分級(jí)和評(píng)分規(guī)則，完成高校部門(mén)整體績(jī)效評(píng)價(jià)。一、部門(mén)整體績(jī)效評(píng)價(jià)的現(xiàn)狀及難點(diǎn)目前，對(duì)于部門(mén)整體績(jī)效評(píng)價(jià)的研究還處于實(shí)踐探索階段，整體績(jī)效評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建還有待逐步完善。由于高校部門(mén)整體績(jī)效的復(fù)雜性，使得這方面的研究和探索更少。（一）部門(mén)整體績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)管理辦法缺失2018年印發(fā)的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），明確要求構(gòu)建全方位預(yù)算績(jī)效管理格局，全面實(shí)施部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理，推動(dòng)提高部門(mén)整體績(jī)效水平。但目前為止，國(guó)家尚未出臺(tái)有關(guān)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)方面的法律法規(guī)，盡管各地出臺(tái)了有關(guān)制度、辦法等規(guī)范性文件，但沒(méi)有立法層次的法律保障，權(quán)威性及約束力明顯不夠，對(duì)于如何開(kāi)展整體績(jī)效評(píng)價(jià)，僅僅停留在通知要求層面。（二）部門(mén)整體績(jī)效評(píng)價(jià)的理論和實(shí)踐缺乏因理論基礎(chǔ)薄弱，部門(mén)整體績(jī)效評(píng)價(jià)缺乏科學(xué)、系統(tǒng)的理論基礎(chǔ)，導(dǎo)致部門(mén)在設(shè)定績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)時(shí)缺乏指導(dǎo)。因?qū)嵺`經(jīng)驗(yàn)不足，部門(mén)整體績(jī)效評(píng)價(jià)缺乏豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，部門(mén)在設(shè)定績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)時(shí)難以借鑒成功案例，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)工作缺乏科學(xué)性和有效性。部門(mén)整體績(jī)效評(píng)價(jià)缺乏專(zhuān)業(yè)人才，部門(mén)在設(shè)定績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)時(shí)難以獲得專(zhuān)業(yè)的意見(jiàn)和建議，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)工作缺乏科學(xué)性與合理性。部門(mén)整體績(jī)效評(píng)價(jià)缺乏有效的評(píng)價(jià)工具，部門(mén)在設(shè)定績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)時(shí)難以準(zhǔn)確衡量績(jī)效表現(xiàn)，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)工作缺乏客觀性和公正性。部門(mén)整體績(jī)效評(píng)價(jià)缺乏規(guī)范的評(píng)價(jià)流程，部門(mén)在設(shè)定績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)時(shí)難以遵循科學(xué)、合理、有效的評(píng)價(jià)流程，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)工作缺乏科學(xué)性和規(guī)范性。因此，部門(mén)整體績(jī)效評(píng)價(jià)的理論和實(shí)踐缺乏的原因較多，需要部門(mén)在設(shè)定績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)時(shí)，充分考慮理論基礎(chǔ)、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、專(zhuān)業(yè)人才、評(píng)價(jià)工具和評(píng)價(jià)流程等因素，以提高績(jī)效評(píng)價(jià)的科學(xué)性和有效性。（三）部門(mén)整體績(jī)效評(píng)價(jià)缺乏合理規(guī)范的評(píng)價(jià)體系部門(mén)整體績(jī)效評(píng)價(jià)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及范圍廣、資金量大、程序復(fù)雜、技術(shù)性強(qiáng)。為了開(kāi)展有效的部門(mén)整體績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐工作，需要建立科學(xué)可行的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，靈活運(yùn)用適當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)方法，采用客觀公正的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并制定規(guī)范統(tǒng)一的績(jī)效評(píng)價(jià)規(guī)章制度等。當(dāng)前，部門(mén)整體績(jī)效評(píng)價(jià)確實(shí)缺乏合理規(guī)范的評(píng)價(jià)體系，這也是需要努力改進(jìn)和完善的方面。（四）高校部門(mén)整體績(jī)效評(píng)價(jià)具有特殊性高校與其他行政事業(yè)單位不同，產(chǎn)出的數(shù)量和質(zhì)量、服務(wù)對(duì)象滿意度、成本效益等都難以簡(jiǎn)單界定。因而使得績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)科學(xué)合理的設(shè)定難度非常大，部門(mén)整體績(jī)效評(píng)價(jià)工作更是難以進(jìn)行。高等教育的產(chǎn)出，一是獲得知識(shí)而具有一定技能的人，二是能轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力的科學(xué)技術(shù)和服務(wù)，三是能傳承世間的思想文化，這些不光通過(guò)其數(shù)量，更通過(guò)其質(zhì)量體現(xiàn)著教育系統(tǒng)的效率。要定量地測(cè)量這種教育質(zhì)量非常難。高校絕大多數(shù)費(fèi)用是間接費(fèi)用，直接費(fèi)用很少，并且將費(fèi)用歸集與分配到成本核算對(duì)象很煩瑣。高校服務(wù)對(duì)象滿意度也與其他行政事業(yè)單位不同，高校的社會(huì)效益、可持續(xù)影響等更難計(jì)量。二、高校部門(mén)整體績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐探索的意義（一）有助于促進(jìn)高校相應(yīng)責(zé)任的履行與績(jī)效意識(shí)的提升高校部門(mén)整體績(jī)效評(píng)價(jià)以預(yù)算資金支出為主線，以部門(mén)整體績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)為基礎(chǔ)，通過(guò)評(píng)價(jià)結(jié)果充分反映高校管理水平、辦學(xué)效益、師資隊(duì)伍、科研能力、社會(huì)服務(wù)等方面的情況。只有明確了各部門(mén)和各崗位的職責(zé)和績(jī)效，才能更好地進(jìn)行管理和監(jiān)督，提高工作效率和質(zhì)量。同時(shí)，這也有助于提升部門(mén)的工作透明度和公眾的滿意度，進(jìn)一步推動(dòng)高校的發(fā)展和進(jìn)步。這樣的績(jī)效評(píng)價(jià)方式有助于高校各部門(mén)更好地履行職責(zé)，提高工作效率，提升服務(wù)質(zhì)量，從而更好地服務(wù)學(xué)校和社會(huì)。（二）為部門(mén)預(yù)算決策和預(yù)算管理提供重要的參考依據(jù)實(shí)施部門(mén)整體績(jī)效評(píng)價(jià)，建立科學(xué)合理且適合高校工作實(shí)際的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，選擇適合的評(píng)價(jià)方法、采用合理的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，有利于獲得更為準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)結(jié)果。準(zhǔn)確、客觀的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，不僅可以反映部門(mén)預(yù)算資金的使用情況，而且可以充分利用評(píng)價(jià)結(jié)果了解該部門(mén)的績(jī)效情況，便于對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題采取有效措施，從而提高預(yù)算資金的使用效率，為部門(mén)預(yù)算決策和預(yù)算管理提供重要的參考依據(jù)。三、高校部門(mén)整體績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架構(gòu)建（一）構(gòu)建部門(mén)整體績(jī)效指標(biāo)體系高校部門(mén)整體績(jī)效指標(biāo)體系的構(gòu)建應(yīng)以學(xué)校定位和戰(zhàn)略思想為指導(dǎo)，采用平衡計(jì)分卡模型與方法構(gòu)建部門(mén)整體績(jī)效指標(biāo)體系主框架。這個(gè)框架應(yīng)從資金投入、能力建設(shè)、職能履行、服務(wù)效果四個(gè)層面層層遞進(jìn)，呈現(xiàn)部門(mén)整體的績(jī)效表現(xiàn)以及邏輯關(guān)聯(lián)。在構(gòu)建過(guò)程中，應(yīng)更關(guān)注職能履行、服務(wù)效果、能力建設(shè)等關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)，以突出部門(mén)的戰(zhàn)略目標(biāo)，反映部門(mén)整體績(jī)效。（二）設(shè)定差異化績(jī)效指標(biāo)根據(jù)部門(mén)差異化的特點(diǎn)，將部門(mén)整體績(jī)效指標(biāo)分為維持型、提升型、創(chuàng)新型三類(lèi)，這是一種非常科學(xué)且實(shí)用的方法。維持基本工作水平的設(shè)置為維持型指標(biāo)，這些指標(biāo)主要是用來(lái)保證部門(mén)的基本工作水平。通過(guò)有效措施能較好解決問(wèn)題的設(shè)置為提升型指標(biāo)，這些指標(biāo)主要是用來(lái)提高部門(mén)的工作效率和服務(wù)質(zhì)量。通過(guò)體制創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新、科技創(chuàng)新等能獲突破性進(jìn)展的設(shè)置為創(chuàng)新型指標(biāo)，這些指標(biāo)主要是用來(lái)推動(dòng)部門(mén)的發(fā)展和創(chuàng)新。通過(guò)績(jī)效指標(biāo)分層分類(lèi)，可以更好地分析部門(mén)在維持、提升、創(chuàng)新方面取得的成績(jī)和存在的問(wèn)題，這樣就可以提出有針對(duì)性的改進(jìn)措施，有利于部門(mén)對(duì)自身的履職效能有更清晰的認(rèn)知和明確的改進(jìn)方向。這樣的績(jī)效評(píng)價(jià)方式將有助于提高部門(mén)的工作效率和服務(wù)質(zhì)量，推動(dòng)部門(mén)的發(fā)展和創(chuàng)新。（三）分類(lèi)設(shè)置績(jī)效指標(biāo)權(quán)重指標(biāo)權(quán)重的科學(xué)確定非常重要，它直接影響著績(jī)效評(píng)價(jià)的分?jǐn)?shù)，繼而影響績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)論，影響著績(jī)效評(píng)價(jià)的科學(xué)性和客觀性。由于各部門(mén)特點(diǎn)不同，職能也會(huì)不盡相同，有些部門(mén)側(cè)重于基礎(chǔ)工作，有些部門(mén)側(cè)重于創(chuàng)新工作。因此，應(yīng)該根據(jù)部門(mén)職能職責(zé)、行業(yè)特點(diǎn)等因素，按不同比例設(shè)置權(quán)重。通過(guò)分類(lèi)設(shè)置績(jī)效指標(biāo)權(quán)重的方式，可以更清晰地反映部門(mén)不同的職能定位，也能更精確地反映部門(mén)的績(jī)效水平。這樣的權(quán)重設(shè)置方式，將有助于更準(zhǔn)確、客觀地評(píng)價(jià)部門(mén)的績(jī)效，為部門(mén)的管理和決策提供有力的支持。四、高校部門(mén)整體績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)探索（一）科學(xué)確立績(jī)效評(píng)價(jià)原則1.緊密?chē)@學(xué)校定位和審核評(píng)估依據(jù)教育部《普通高等學(xué)校本科教育教學(xué)審核評(píng)估實(shí)施方案（2021—2025年）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“審核評(píng)估”），試點(diǎn)學(xué)院適用于第二類(lèi)第三種，屬于已通過(guò)合格評(píng)估5年以上，首次參加審核評(píng)估、本科辦學(xué)歷史較短的地方應(yīng)用型普通本科高校。審核評(píng)估重點(diǎn)考察高校辦學(xué)方向與本科地位、培養(yǎng)過(guò)程、教學(xué)資源與利用、教師隊(duì)伍、學(xué)生發(fā)展、質(zhì)量保障、教學(xué)成效等，并設(shè)置了一系列的必選指標(biāo)和可選指標(biāo)，大大提升了對(duì)高校評(píng)價(jià)的科學(xué)性和針對(duì)性。因此，本次試點(diǎn)首先通過(guò)選取審核評(píng)估的關(guān)鍵必選指標(biāo)和部分可選指標(biāo)，以及教學(xué)基本狀態(tài)核心指標(biāo)等，對(duì)學(xué)校本科教育教學(xué)的基本質(zhì)量要求和其他剛性要求的達(dá)成情況做出評(píng)價(jià)。2.緊密關(guān)聯(lián)學(xué)?！笆奈濉币?guī)劃為將學(xué)校建成地方高水平應(yīng)用型大學(xué)，試點(diǎn)學(xué)院結(jié)合本省“十四五”規(guī)劃戰(zhàn)略部署、地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求和學(xué)校發(fā)展實(shí)際，制定了學(xué)?！笆奈濉笔聵I(yè)發(fā)展規(guī)劃。因此，本次試點(diǎn)充分利用學(xué)校良好的管理基礎(chǔ)，選取“十四五”規(guī)劃的階段性目標(biāo)，并結(jié)合具有問(wèn)題導(dǎo)向的重點(diǎn)提升事項(xiàng)，對(duì)“十四五”規(guī)劃的執(zhí)行和落地成效，以及重點(diǎn)事項(xiàng)的達(dá)成情況做出評(píng)價(jià)。3.聚焦學(xué)校特色發(fā)展和創(chuàng)新發(fā)展舉措以上通過(guò)對(duì)標(biāo)“審核評(píng)估”和“十四五”規(guī)劃階段性目標(biāo)，對(duì)學(xué)校展開(kāi)評(píng)價(jià)，是從高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展的角度審視學(xué)校。根據(jù)高等教育多樣化發(fā)展需求和面臨著越來(lái)越大的競(jìng)爭(zhēng)壓力來(lái)看，內(nèi)涵發(fā)展、特色發(fā)展和創(chuàng)新發(fā)展才是學(xué)校的真正出路。因此，本次試點(diǎn)聚焦學(xué)校精準(zhǔn)定位和特色發(fā)展的創(chuàng)新舉措和成效，以評(píng)價(jià)學(xué)校是否實(shí)現(xiàn)了階段性的辦學(xué)目標(biāo)，或初步取得了成功辦學(xué)的成果。（二）構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系根據(jù)平衡計(jì)分卡（BSC）基本原理，從資金投入、能力建設(shè)、職能履行、服務(wù)效果四個(gè)層面，層層遞進(jìn)綜合呈現(xiàn)試點(diǎn)學(xué)院部門(mén)整體的績(jī)效表現(xiàn)。此四個(gè)層面又分別匹配按《意見(jiàn)》要求的運(yùn)行成本、可持續(xù)發(fā)展能力、履職效能、管理效率、服務(wù)對(duì)象滿意度和社會(huì)效應(yīng)六個(gè)維度（即一級(jí)指標(biāo)），并繼續(xù)往下鏈接具有部門(mén)共性和行業(yè)特點(diǎn)的二級(jí)指標(biāo)，包括：運(yùn)行成本經(jīng)濟(jì)性和運(yùn)行成本效率性；黨建引領(lǐng)、學(xué)科建設(shè)、師資隊(duì)伍建設(shè)、改革創(chuàng)新和治理能力、條件支持和保障能力；戰(zhàn)略規(guī)劃管理、學(xué)生工作和校園文化建設(shè)、財(cái)務(wù)和資產(chǎn)管理、預(yù)算和績(jī)效管理；人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)；社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益；學(xué)生滿意度、服務(wù)和協(xié)作單位滿意度、上級(jí)單位滿意度。圍繞上述二級(jí)指標(biāo)，經(jīng)過(guò)多輪討論、反復(fù)修改和補(bǔ)充，在綜合新一輪教育教學(xué)審核評(píng)估必選和可選指標(biāo)、教學(xué)基本狀態(tài)數(shù)據(jù)庫(kù)核心指標(biāo)、學(xué)校目標(biāo)管理考核工作要求、省財(cái)政廳部門(mén)整體績(jī)效指標(biāo)、學(xué)校“十四五”規(guī)劃階段性目標(biāo)以及專(zhuān)家建議等指標(biāo)來(lái)源的基礎(chǔ)上，設(shè)置了相應(yīng)的三級(jí)指標(biāo)。最終形成試點(diǎn)學(xué)院部門(mén)整體績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。（三）創(chuàng)新運(yùn)用績(jī)效評(píng)價(jià)方法績(jī)效評(píng)價(jià)采取定性和定量相結(jié)合的方式，按照《省財(cái)政廳部門(mén)整體績(jī)效管理辦法（暫行）》，采用“績(jī)效指標(biāo)分級(jí)”和“8-1-1打分制”。1.績(jī)效指標(biāo)分級(jí)根據(jù)績(jī)效提升與創(chuàng)新程度，將績(jī)效指標(biāo)分為三類(lèi)：績(jī)效維持型指標(biāo)、績(jī)效提升型指標(biāo)和績(jī)效創(chuàng)新型指標(biāo)?？?jī)效維持型指標(biāo)是指維持日常基本工作水平的指標(biāo)，這些指標(biāo)主要關(guān)注部門(mén)在保持基本工作水平方面的表現(xiàn)?？?jī)效提升型指標(biāo)是指通過(guò)有效措施能得到明顯改進(jìn)和提升的指標(biāo)，這些指標(biāo)主要關(guān)注部門(mén)在已有基礎(chǔ)上進(jìn)行改進(jìn)和提升方面的表現(xiàn)。績(jī)效創(chuàng)新型指標(biāo)是指通過(guò)創(chuàng)新手段能獲得突破性進(jìn)展的指標(biāo)，這些指標(biāo)主要關(guān)注部門(mén)在創(chuàng)新方面取得的突破和進(jìn)展。部門(mén)整體績(jī)效評(píng)價(jià)在遵循績(jī)效指標(biāo)分級(jí)基本要求的基礎(chǔ)上，對(duì)指標(biāo)內(nèi)涵進(jìn)行了深度的挖掘，并有機(jī)結(jié)合預(yù)算部門(mén)的管理思想、考核要求和業(yè)務(wù)特點(diǎn)，將績(jī)效維持型、提升型和創(chuàng)新型指標(biāo)分別對(duì)應(yīng)于“審核評(píng)估”“十四五”規(guī)劃階段性目標(biāo)和學(xué)校按定位特色創(chuàng)新發(fā)展目標(biāo)。2.評(píng)分規(guī)則（1）評(píng)分采取“8-1-1”打分制，即通過(guò)“基準(zhǔn)分”和“加分項(xiàng)”區(qū)分績(jī)效目標(biāo)完成質(zhì)量，將分級(jí)后的績(jī)效維持型、績(jī)效提升型和績(jī)效創(chuàng)新型指標(biāo)按80%：10%：10%設(shè)置得分權(quán)重，并根據(jù)各項(xiàng)指標(biāo)分值和權(quán)重自動(dòng)計(jì)算綜合得分。（2）評(píng)價(jià)績(jī)效維持型指標(biāo)采取“減法制”，學(xué)校達(dá)成審核評(píng)估等剛性要求即得分，指標(biāo)未達(dá)標(biāo)予以扣分。該部分為基準(zhǔn)分，滿分為80分。（3）評(píng)價(jià)績(jī)效提升型指標(biāo)采取“減法制”和“加法制”相結(jié)合的方法。對(duì)于明確設(shè)定“十四五”規(guī)劃階段性目標(biāo)的，達(dá)成得分，未達(dá)成扣分；對(duì)于工作有明顯提升的，采取“加法制”，實(shí)行“無(wú)證據(jù)，不得分”的原則。（4）評(píng)價(jià)績(jī)效創(chuàng)新型指標(biāo)采取“加法制”，按提供的佐證依據(jù)，切實(shí)采取了相關(guān)創(chuàng)新舉措并取得了一定成效，反映出成功辦學(xué)的階段性成果，按照指標(biāo)值實(shí)際完成情況給予相應(yīng)加分。（四）深入分析績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果經(jīng)過(guò)前期一系列的準(zhǔn)備和工作，試點(diǎn)學(xué)院部門(mén)整體績(jī)效評(píng)價(jià)等級(jí)為“良好”。服務(wù)效果層面：學(xué)校以服務(wù)地方為使命，堅(jiān)持高水平應(yīng)用型大學(xué)的定位，服務(wù)效果較好，取得了良好的社會(huì)效應(yīng)和較高的服務(wù)對(duì)象滿意度。職能履行層面：學(xué)校全面貫徹黨的教育方針，以立德樹(shù)人為根本，以高質(zhì)量發(fā)展為主題，緊緊圍繞學(xué)?！笆奈濉币?guī)劃和工作要點(diǎn)，較好完成核心工作任務(wù)，管理效率突出，履職效能良好。能力建設(shè)層面：學(xué)校始終堅(jiān)持黨的全面