最低生活保障：最后的安全網(wǎng)

最低生活保障：

最后的安全網(wǎng)最低生活保障：最后的安全網(wǎng)123歷史回顧：從邊緣到主流改革：問題與難點前瞻：與全面小康同步歷史回顧：從邊緣到主流建國初期的社會救濟制度120世紀80年代以農(nóng)村為重點的社會救濟制度220世紀90年代以城市為重點的最低生活保障制度3建國初期的社會救濟制度20世紀50年代初城市居民最低生活保障制度的前身是城市社會救濟制度，始建于20世紀50年代初。20世紀50年代后期到20世紀50年代后期，我國與計劃經(jīng)濟相配套的傳統(tǒng)社會救濟制度框架基本確立。傳統(tǒng)社會救濟制度在城鎮(zhèn)，以充分就業(yè)為基礎(chǔ)，將絕大部分城鎮(zhèn)人口組織到全民所有制和集體所有制單位之中就業(yè)，社會會保障是隨著就業(yè)而生效的。傳統(tǒng)社會救濟制度在農(nóng)村，隨著農(nóng)業(yè)合作化的層次越來越高，范圍越來越廣，到1958年建立人民公社，幾乎所有農(nóng)民都成了社員，他們可以享受集體保障。20世紀80年代以農(nóng)村為重點的社會救濟制度改革開放以來，作為世界上最大的發(fā)展中國家，我國的貧困問題引起了國內(nèi)、國際的普遍關(guān)注。在20世紀80年代，我國社會救濟工作的主要管理部門民政部門在國家規(guī)定的職責(zé)范圍內(nèi)對社會救濟工作進行了一系列的改革，主要包括4個方面：救災(zāi)、救濟、五保和扶貧救災(zāi)五保社會救濟救災(zāi)是為幫助災(zāi)民脫離災(zāi)難險情，減輕災(zāi)害損失，客服災(zāi)后生活和生產(chǎn)困難而提供的社會救濟。救助：1.保障基本口糧；2.一定量成衣、布匹和棉花；3.提供建房救助款物；4.提供醫(yī)療救濟款。五保是指由農(nóng)村社區(qū)（集體）負責(zé)保證無法定撫養(yǎng)人、無勞動能力、無可靠生活來源的老年人、殘疾人和孤兒基本生活需求的社會援助，即對他們“保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬”，簡稱“五?！?。供養(yǎng)方式：集中供養(yǎng)和統(tǒng)供分養(yǎng)。社會救濟是中央和地方政府通過財政撥款，依法對特定的社會救助對象按規(guī)定向他們提供的社會救助。分類：定期定量救濟和臨時救濟。存在問題：1.社會救助經(jīng)費沒有能夠與國民經(jīng)濟的發(fā)展同步增長。2.社會救助標準過低。20世紀90年代以城市為重點的最低生活保障制度背景：

20世紀90年代以來，由于經(jīng)濟體制改革明確了以市場經(jīng)濟為取向，經(jīng)濟體制的急劇轉(zhuǎn)軌和企業(yè)改革的逐步深化，加上國際上經(jīng)濟全球化和亞洲金融風(fēng)暴的影響，引發(fā)出我國城市社會很多經(jīng)濟、社會矛盾。改革的動因下崗和失業(yè)貧富差距拉大城市貧困群體規(guī)模的擴大改革的過程試點階段1993.6——1995.52.推廣階段1995.5——1997.81993年6月1日，上海市率先建立了城市居民最低生活保障線制度。1994年，提出了“對城市社會救濟對象逐步實行按當?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€標準進行救助”的改革目標，并部署在東部沿海地區(qū)進行試點。1995年5月民政部在廈門、青島分別召開了全國城市最低生活保障線工作座談會，并好找將這項制度推向全國。改革的過程3.普及階段1997.8——1999.104.提高階段1999.10至今1997年8月，國務(wù)院頒發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》要求到1999年底，全國所有的城市和縣政府所在的鎮(zhèn)都要建立這項制度。1999年9月，國務(wù)院頒布了《城市居民最低生活保障條例》，并立即與10月1日實施。2000年4月，國務(wù)院總理朱镕基在遼寧視察時提出：要建立一個“獨立于企業(yè)之外”的社會保障制度。2001年下半年，取得了突破性的進展。2001年全年最低生活保障支出達到了空前的42億元。到2002年，預(yù)算達到105億元。但是，也應(yīng)該看到差距。低保制度：問題與難點1.貧困標準的界定Text4.資金運行低保制度：問題與難點2.制度的靈活性3.“應(yīng)保盡?！?.認識貧困5.配套措施與優(yōu)惠政策6.家什調(diào)查7.工作經(jīng)費與管理體系1.貧困標準的界定貧困線設(shè)置面臨的主要問題是巨大的地區(qū)差異方法一：

設(shè)定一條全國統(tǒng)一的貧困線而不關(guān)心各個地區(qū)的差異方法二：

各地區(qū)確定自己的貧困線，全國貧困線只是各地區(qū)貧困線的簡單平均貧困線設(shè)置兩種方法1.貧困標準的界定方法一忽略了消費結(jié)構(gòu)、收入、價格指數(shù)及生活標準等因素的不同，而這些因素在不同地區(qū)往往差別很大。方法二由于地方財政預(yù)算的約束，一些貧困地區(qū)有意將它們的貧困線設(shè)在一個非常低的水平上，導(dǎo)致貧困人口數(shù)被低估。問題（目前民政部劃定的貧困線是采用方法二）需注意：保障標準目前由各地自行制訂的規(guī)定是與原來中央財政不直接投入的做法相一致的?，F(xiàn)在在財政投入上中央拿了大頭，而各地在制定標準時，偏高偏低的現(xiàn)象都存在（當然主要是后者）。要謹防一種苗頭：以往標準低，中央的財政撥款少，覺得“吃了虧”，現(xiàn)在標準的制定權(quán)在我手中，何不調(diào)高一些，以獲取更多的中央財政撥款。如果自行調(diào)標成為一種風(fēng)氣，在大局上就有可能失控，在財政預(yù)算上會很被動。1.貧困標準的界定保障標準下的低保人口數(shù)量統(tǒng)計

民政部的數(shù)據(jù)是基于戶口制度的，該數(shù)據(jù)排除了那些從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的流動人口。城鎮(zhèn)和農(nóng)村的低保標準不同，那么必須搞清楚的問題是：進城務(wù)工人員到底屬于城鎮(zhèn)的低保范圍還是農(nóng)村的低保范圍？必須認清的事實是：在低保資金有限且追求“應(yīng)保盡?！痹瓌t的情況下，低保對象數(shù)量的多少將會影響到低保水平的高低。2.制度的靈活性家庭規(guī)模、結(jié)構(gòu)不同生理因素不同（年齡、體制等）社會角色不同消費支出不同現(xiàn)行制度對所有的“保戶”都是“一視同仁”的，按家庭收入平均，該補多少是多少。綜合制度的實際執(zhí)行，要在一定程度上“因人而異”低保改革：要建立一個針對不同需要具有一定靈活性的、綜合的制度構(gòu)架。3.“應(yīng)保盡保”誰“應(yīng)”誰“不應(yīng)”，要有個可操作的說法“應(yīng)得收入”仍然不愿自動退出歷史舞臺規(guī)定低保對象的若干應(yīng)盡義務(wù)觀念問題資金問題低保資金是納稅人的錢3.“應(yīng)保盡保”應(yīng)得收入

大致包括基本工資、獎金、津貼和補貼（如果有的話）以及其他收入來源。“應(yīng)得收入”與“實際收入”之間的矛盾和差距很難把握。低保工作的家庭收入測算，只有由“應(yīng)得收入”改按“實際收入”后，才能從總體上擴大保障范圍，提高保障水平，增強保障力度，真正做到“應(yīng)保盡?！?。

4.“資金運行”低保制度的“資金瓶頸”被突破是近年來我國在社會政策和公共財政方面的一大進步。中央和地方財政“一刀切”的資金配套或分擔(dān)比例是低保制度遇到的新的“資金運行瓶頸”。轉(zhuǎn)移支付始終是在一個“灰箱”中進行。注：“灰箱模型”（GrayBox）——指那些內(nèi)部規(guī)律尚不十分清楚，在建立和改善模型方面都還不同程度地有許多工作要做的問題。4.“資金運行”政府的轉(zhuǎn)移支付，實際上是把國家的財政收入還給個人，所以有的西方經(jīng)濟學(xué)家稱之為負稅收。貨幣學(xué)派代表人物

米爾頓·弗里德曼，“負所得稅”：

指政府規(guī)定某種收入保障數(shù)額，再根據(jù)個人實際收入，給予適當補助。為了不把低收入者的收入一律拉平，補助金應(yīng)該根據(jù)個人實際收入的多少按比例發(fā)給，運用稅收手段來支付。

公式：負所得稅﹦收入保障數(shù)額–﹙實際收入×負所得稅稅率﹚個人可支配收入﹦個人實際收入﹢負所得稅。

4.“資金運行”假定維持一定社會生活水平的保障數(shù)額為1500美元，負所得稅稅率為50％，則按照個人不同的實際收入額計算的“負所得稅款”及稅后個人可支配收入的情況如下表所示：

單位：美元個人實際收入負所得稅（即政府給予的補助）個人可支配收入01500-0=1500150010001500-（1000×50%）=1000200015001500-（1500×50%）=750225020001500-（2000×50%）=500250030001500-（3000×50%）=030004.“資金運行”“負所得稅”提出的社會背景：美國的收入保證計劃十分繁瑣且弊端明顯：全國標準不統(tǒng)一按照凱思斯的福利思想運作，對低收入者發(fā)放差額補助

實行“負所得稅”可以通過收入或享受上的差別，來鼓勵低收入階層的工作積極性。

5.配套措施與優(yōu)惠政策配套措施：加快建立失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障制度，實施最低工資制和再就業(yè)工程。優(yōu)惠政策：如在學(xué)費、房租、公交費、醫(yī)療費、喪葬費等方面享受減免或優(yōu)惠等。

6.家什調(diào)查

家什調(diào)查對于世界上任何一個社會救助制度來說都是難題。一是，低保申請人及其家庭不配合或弄虛作假；二是，低保申請人所在單位不配合或開假證明。7.工作經(jīng)費與管理體系

基層工作經(jīng)費有缺口，嚴重影響了基層結(jié)構(gòu)的工作積極性管理體系不健全的問題日益突出

最低生活保障制度在全國普遍建立之時，恰逢“小政府、大社會”的政府機構(gòu)改革熱火朝天地在全國推開。

8.認識貧困

市場經(jīng)濟是一把“雙刃劍”在一個蒸蒸日上的社會中，弱勢群體很可能會被忽視

關(guān)于貧困的認識，必須向全社會普及。

前瞻：

前瞻：

與全面小康同步全面小康同步在今后較長的一段時間內(nèi)，我國政府和整個社會都要把失業(yè)和貧困問題，尤其是城市的失業(yè)和貧困問題作為發(fā)展中的一個基本國情來對待。因此，我國的城鄉(xiāng)最低保障制度在整個社會保障體系中的地位也應(yīng)該相應(yīng)地得到提高，甚至有必要將其看成是一項基本的國家制度。進一步健全和完善城鄉(xiāng)最低生活保障制度建立綜合的最低生活保障制度1完善低保制度的社會監(jiān)督機制2完善財政撥款制度，確保低保經(jīng)費3建立健全有效的低保工作體制4建立綜合的最低生活保障制度日常需要、特殊需要、酌情提供農(nóng)民向城市移民，城鄉(xiāng)一體勢在必然救助標準制度框架城鄉(xiāng)一體最低生活保障資金和貧困線標準相對統(tǒng)一救助標準其一，因為過去實行完全的“地方屬地管理”原則，中央財政不負擔(dān)最低生活保障開支，保障標準自然只能由各地自定原因其二，標準由地方自行確定的做法忽略了一個基本事實，即制定一個合適的保障標準并不是一件輕而易舉的事在制定最低生活保障時，還需要注意的三個問題其一按照國際慣例，由勞動能力的低保對象本人的最低生活保障標準一般相當于沒有勞動能力的對象的2/3或3/4。其二對于一些情況特殊的低保對象，如孤寡老人和孤兒以及單親家庭可以考慮適當提高標準10%~20%。其三優(yōu)撫對象的生活困難不應(yīng)該在低保制度中解決，而應(yīng)該參照低保制度的保障方式重新設(shè)計國家補助制度，標準應(yīng)該高于最低生活保障標準。建立綜合的最低生活保障制度1.救助標準——中央政府的民政部門應(yīng)該以各地自行制定的最低生活保障標準為基礎(chǔ)，加強學(xué)術(shù)理論界的合作，在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，用科學(xué)的方法制定出一個指導(dǎo)性的標準或一個確定最低生活保障標準的統(tǒng)一的工作框架和程序。2.制度框架——（1）日常需要。這個層次提供的主要是購買日常生活必需品的救助金，但不包括醫(yī)療、教育和住房的支出。

（2）特殊需要。這個層次主要包括房租、教育經(jīng)費（義務(wù)教育階段）和醫(yī)療費用（主要是慢性病患者的門診費用）等等。

（3）酌情提供。這個層次主要可以考慮兩個方面：一個是非教育階段的教育費用、教育部門收取的其他費用、大病醫(yī)療費用（部分提供），等等3.城鄉(xiāng)一體——從長遠看，目前的城市居民最低生活保障制度還需要發(fā)展。在21世紀，我過農(nóng)民在工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化的過程中想城市大移民勢在必然。所以要使城市的最低生活保障制度和農(nóng)村的最低生活保障制度接軌乃至合二為一。

完善低保制度的社會監(jiān)督機制建立有關(guān)低保的投訴與行政復(fù)議制度建立非政府的低保制度社會監(jiān)督委員會發(fā)揮群眾團體和社會團體的作用要創(chuàng)立一整套與低保制度相配合的行政、法律監(jiān)察機制。城市居民在申請低保沒有獲得批準時，可以向上級機關(guān)提請行政復(fù)議；建立有關(guān)低保的暢通的投訴渠道以群眾團體和社會團體、社會知名人士和學(xué)術(shù)界的專業(yè)人士為主，建立民間性質(zhì)的最低生活保障制度社會監(jiān)督委員會。負責(zé)對低保制度政策評估，并設(shè)最低生活保障制度社會監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。給予群眾團體最低生活保障投訴的轉(zhuǎn)介權(quán)，有關(guān)政府機構(gòu)必須接受轉(zhuǎn)介，同時作出調(diào)查處理，并將處理結(jié)果反饋給原接案機構(gòu)?？偠灾?，上述政策設(shè)計都是為了廣開言路，既然是為群眾做好事，既然是為了穩(wěn)定社會，就應(yīng)該增加最低生活保障制度實