淺析地方政府競(jìng)爭(zhēng)與環(huán)境規(guī)制政策執(zhí)行機(jī)制

淺析地方政府競(jìng)爭(zhēng)與環(huán)境規(guī)制政策執(zhí)行機(jī)制一、問(wèn)題的提出

伴隨著財(cái)政分權(quán)改革，中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)。與此同時(shí)，環(huán)境污染水平以及相應(yīng)的環(huán)境群體性事件卻仍居高不下。在學(xué)術(shù)界普遍關(guān)注這種鮮明對(duì)比現(xiàn)象的同時(shí)，我們是否更應(yīng)該思考:中國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中的環(huán)境問(wèn)題究竟是世界性共有現(xiàn)象，還是蘊(yùn)含著中國(guó)特有規(guī)律抑或中國(guó)特色?環(huán)境規(guī)制能否有效地解決這個(gè)問(wèn)題?

環(huán)境外部性以及相應(yīng)的市場(chǎng)失靈為政府進(jìn)行環(huán)境規(guī)制提供了合理空間。環(huán)境規(guī)制一也由此成為了政府社會(huì)性規(guī)制的重要方面。然而，政府的環(huán)境規(guī)制并非完美，規(guī)制同樣存在著外部性(李郁芳，李頂峰，2007)。較早的文獻(xiàn)以及部分最新文獻(xiàn)對(duì)環(huán)境規(guī)制失靈進(jìn)行了一定的研究。這些文獻(xiàn)停留在從政企博弈或政企合謀的視角分析環(huán)境規(guī)制失靈。環(huán)境規(guī)制中的政企博弈側(cè)重于說(shuō)明:在信息不對(duì)稱的情況下，政府規(guī)制的執(zhí)行力度被企業(yè)機(jī)會(huì)主義行為所減弱;持政企合謀論觀點(diǎn)的文獻(xiàn)更關(guān)注于，政府與企業(yè)通過(guò)某種紐帶使政府與企業(yè)處于利益共同體中，政企的共容利益使環(huán)境規(guī)制失靈。

二、環(huán)境規(guī)制中的地方政府與地方政府的環(huán)境規(guī)制行為

環(huán)境規(guī)制的主體是政府，而作為公共部門的政府具有科層制結(jié)構(gòu)的組織形態(tài)，中央政府與地方政府是不同層級(jí)的兩個(gè)節(jié)點(diǎn)。既然政府規(guī)制是糾正環(huán)境外部性的相對(duì)完美形式。那么，從一般意義上講，環(huán)境規(guī)制的主體由中央政府還是地方政府承擔(dān)更有效?一方面，從信息有效性與對(duì)稱的角度看，由于較為接近轄區(qū)企業(yè)與公眾，地方政府在環(huán)境規(guī)制方面具有得天獨(dú)厚的信息優(yōu)勢(shì)，環(huán)境規(guī)制中不同行為主體的異質(zhì)性偏好也能得到相對(duì)有效的顯示;另一方面，環(huán)境規(guī)制中的地區(qū)外溢性是環(huán)境外部性的重要表現(xiàn)形式，這就決定了中央政府對(duì)跨地區(qū)間的環(huán)境規(guī)制行為應(yīng)該承擔(dān)監(jiān)管與協(xié)調(diào)職能。否則，地方政府間的策略性行為可能產(chǎn)生環(huán)境治理中的囚徒困境因此，在一般情況下，環(huán)境規(guī)制的任務(wù)通常由中央政府委托給地方政府，環(huán)境規(guī)制中政府間委托代理鏈條得以形成。

然而，環(huán)境規(guī)制并非是政府間單向的委托代理過(guò)程，而是涉及到政府、企業(yè)以及公眾的互動(dòng)過(guò)程，存在非單純的市場(chǎng)決策程序。因此，在這個(gè)意義上看，環(huán)境規(guī)制的實(shí)質(zhì)是一個(gè)公共選擇過(guò)程。以布坎南}Z}(Buchanan)為代表的公共選擇理論進(jìn)而成為木文研究地方政府環(huán)境規(guī)制的有力工具。布坎南以個(gè)人作為邏輯起點(diǎn)，以市場(chǎng)過(guò)程的思維研究政治過(guò)程與公共決策，完成了經(jīng)濟(jì)人范式與政治人范式的融合與統(tǒng)一，經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)中的個(gè)人選擇行為與政治市場(chǎng)中的公共選擇行為納入同一個(gè)分析模式。政治市場(chǎng)的主體同樣符合理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)。公共選擇理論的分析范式修正凱恩斯經(jīng)濟(jì)學(xué)把政治制度置于經(jīng)濟(jì)分析之外的理論局限。因此，環(huán)境規(guī)制行為在木質(zhì)上既是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)又是政治活動(dòng)?；诖丝紤]，木文沿用坎南的公共選擇理論以增進(jìn)對(duì)政府環(huán)境規(guī)制行為木質(zhì)的認(rèn)識(shí)。

三、環(huán)境規(guī)制中的政治市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、利益主體與治理機(jī)制

環(huán)境規(guī)制行為源于政治市場(chǎng)結(jié)構(gòu)及其運(yùn)作機(jī)制。因?yàn)檎缜拔乃觯h(huán)境規(guī)制并不僅僅是經(jīng)濟(jì)決策行為，更是一種政治決策過(guò)程，其必然會(huì)遵循一定的政治經(jīng)濟(jì)邏輯。當(dāng)然，政治市場(chǎng)結(jié)構(gòu)取決于制度結(jié)構(gòu)。公共選擇學(xué)派認(rèn)為，政治市場(chǎng)存在三層結(jié)構(gòu)，相繼影響著政府的公共選擇過(guò)程與公共政策。根據(jù)Peacock的研究，政治市場(chǎng)的三層結(jié)構(gòu)包括初級(jí)政治市場(chǎng)、政策供給市場(chǎng)和政策執(zhí)行市場(chǎng)。皮科克(Peacock)所論述的第一層結(jié)構(gòu)為初級(jí)政治市場(chǎng)在初級(jí)政治市場(chǎng)上，政治家出信相關(guān)的公共政策給選民，而選民根據(jù)白身偏好與所購(gòu)買的政策以及所享受的公共服務(wù)支付選票初級(jí)政治市場(chǎng)涉及根據(jù)選票如何顯示偏好以及公眾的投票權(quán)問(wèn)題。在競(jìng)選壓力下，政治家同樣通過(guò)利益集團(tuán)的支持以增加當(dāng)選的概率，規(guī)制俘獲由此產(chǎn)生。在一定程度上，初級(jí)政治市場(chǎng)從總體上決定了公共政策的目標(biāo)函數(shù)。政治市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的第二層表現(xiàn)為政策供給市場(chǎng)，政府官員(或者說(shuō)官僚)向當(dāng)選政治家提供政策選項(xiàng)和實(shí)施政策的手段，而政治家據(jù)此向地方政府官員提供財(cái)政預(yù)算。此時(shí)的地方政府官員成為政治企業(yè)家，類似于經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)中的公司經(jīng)理，其追求的目標(biāo)為財(cái)政預(yù)算最人化，財(cái)政預(yù)算是實(shí)現(xiàn)地方政府官員各種混合利益的前提(尼斯坎南151，2004)。在這個(gè)過(guò)程中，政治家與政府官員實(shí)質(zhì)上存在著委托代理關(guān)系。因此，必須警惕地方政府官員的機(jī)會(huì)主義傾向。政治家、利益集團(tuán)與地方政府官員的鐵三角關(guān)系初步得以形成第三層為政策執(zhí)行市場(chǎng)，地方政府官員向選民提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，而選民向政府繳納相應(yīng)的稅收。這涉及到公眾偏好能否滿足并與稅收相適應(yīng)的問(wèn)題。公共政策可能被有意或無(wú)意的扭曲執(zhí)行，進(jìn)而導(dǎo)致規(guī)制失靈等情況的發(fā)生。選民據(jù)此對(duì)政府的公共政策具體執(zhí)行做出反應(yīng)。選民可以通過(guò)呼吁退出(voice-exit)甚至革命的方式表達(dá)利益訴求。Peacock所論述的政治市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的核心是政治家為當(dāng)選的目的如何迎合公眾偏好。這對(duì)于一個(gè)國(guó)家公共政策的制定與實(shí)施具有很深遠(yuǎn)的影響，成為解釋環(huán)境規(guī)制行為的重要切入點(diǎn)。

四、中國(guó)地方政府競(jìng)爭(zhēng)與環(huán)境規(guī)制失靈的制度解釋

中國(guó)的制度結(jié)構(gòu)決定了政治市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制與相應(yīng)的公共選擇過(guò)程。從總體上審視，中國(guó)式分權(quán)的政府治理的核心是經(jīng)濟(jì)分權(quán)與政治集權(quán)。政治結(jié)構(gòu)的集權(quán)程度較高，表現(xiàn)為政治上的垂直管理，由上到下的人事任命權(quán)力與相對(duì)應(yīng)的政績(jī)考核;同級(jí)人民代表人會(huì)等機(jī)構(gòu)不能對(duì)地方政府進(jìn)行有效約束與監(jiān)管;公眾對(duì)地方政府公共政策的約束力較弱。借鑒Peacock對(duì)政治市場(chǎng)的論述，木文認(rèn)為中國(guó)的三層政治市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的運(yùn)作機(jī)制是:首先，中央政府為了執(zhí)政合法性的需要，通過(guò)實(shí)施公共政策(比如教育、醫(yī)療、環(huán)境等)提高公眾福利，以獲取公眾對(duì)其執(zhí)政的認(rèn)可。

五、結(jié)論性評(píng)述

木文主要利用公共選擇的分析范式，借助政治市場(chǎng)結(jié)構(gòu)模型分析中國(guó)的環(huán)境規(guī)制問(wèn)題。中國(guó)環(huán)境規(guī)制的實(shí)質(zhì)是一個(gè)極為復(fù)雜的公共選擇過(guò)程，涉及中央政府、地方政府、企業(yè)與公眾的不同的偏好、利益訴求以及多方互動(dòng)關(guān)系，同時(shí)也反映出地方政府與中央政府、企業(yè)、公眾以及其他地方政府動(dòng)態(tài)博弈沖突。因此，環(huán)境規(guī)制的治理機(jī)制在不恰當(dāng)?shù)闹贫冉Y(jié)構(gòu)中必然存在著結(jié)構(gòu)性失衡的風(fēng)險(xiǎn)。木文的研究表明，中國(guó)的政治市場(chǎng)結(jié)構(gòu)容易導(dǎo)致這種潛在風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)?；诖?，一個(gè)有效的環(huán)境規(guī)制與治理機(jī)制應(yīng)該努力通過(guò)恰當(dāng)?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)，減少組織從事某項(xiàng)活動(dòng)的交易成木，弱化相關(guān)利益主體的沖突。在這個(gè)意義上講，環(huán)境的有效治理與規(guī)制機(jī)制應(yīng)是為了協(xié)調(diào)地方政