淺析城鎮(zhèn)化進程中地方政府治理策略轉換的邏輯

淺析城鎮(zhèn)化進程中地方政府治理策略轉換的邏輯一、問題的提出

改革開放以來，在30多年的經(jīng)濟增長過程中，中國一直存在著中央政府與地方政府在政治集權與經(jīng)濟分權方面的制度配置。而隨著我國城鎮(zhèn)化改革和生態(tài)環(huán)境治理措施的推進，企業(yè)和民眾等利益相關者的角色開始日益凸顯，與中央政府、地方政府一起構成了新的區(qū)域治理網(wǎng)絡。尤其在城市空間場域，私營部門、非政府組織和民眾等地方成員已經(jīng)逐漸嵌入到地方政府的政策制定和執(zhí)行過程中。因此，我們在對中國模式的國家、市場與社會關系作任何一種理論解釋時，都需要回答的一個重要問題就是:在當前中國的增長模式不得不由工業(yè)社會的經(jīng)濟增長范式向限制工業(yè)增長的生態(tài)范式轉型過程中，地方政府如何實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的協(xié)同治理?進而，在更大范圍的區(qū)域事務治理中，地方政府如何與其他地方政府、私營部門、民眾一起構建共同的合作網(wǎng)絡，從而緩解經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的利益沖突?

二、地方政府治理策略的轉換:從增長機器到城市治理聯(lián)盟

在公共管理理論和思潮的影響下，中國地方政府的行動場域從關注經(jīng)濟增長向關注生態(tài)環(huán)境治理等方面轉換，地方政府的治理策略，或者說其橫向互動也在發(fā)生著變化。地方政府間的關系，以及地方政府與轄區(qū)內(nèi)私營部門和民眾的關系，經(jīng)歷了以下幾個不同的階段。

(一)從傳統(tǒng)科層制到增長機器主導下的地方政府行為

韋伯的傳統(tǒng)科層制理論強調(diào)通過專業(yè)分工和層級的官僚體制來實現(xiàn)組織的效率，權力是可辨認的、明顯的、集中于政府核心的，因而地方政府是作為一種操縱和控制的機構存在。①在這樣的理論背景影響下，我國地方政府的角色是中央政府各項職能的延伸，各個地區(qū)呈現(xiàn)行政分割，依靠單一的行政手段來實現(xiàn)區(qū)域事務的管理。改革開放后，我國各個地方政府圍繞經(jīng)濟建設這個中心，開始了以經(jīng)濟增長為主要目標的發(fā)展階段。在地方政府內(nèi)部，為了促進地方經(jīng)濟增長并且謀求自身利益最大化，中國的地方政府與區(qū)域內(nèi)諸多經(jīng)濟發(fā)展主體結成了不同類型的利益同盟，形成了復雜而有力的城市增長聯(lián)盟。②這種聯(lián)盟是地方官員發(fā)展地方經(jīng)濟的強烈愿望和商業(yè)精英聚斂財富的動機相結合的產(chǎn)物，也是城市中政治精英與經(jīng)濟精英的聯(lián)合體。③在我國經(jīng)濟發(fā)展過程中，城市增長聯(lián)盟最突出的表現(xiàn)就是地方政府與房地產(chǎn)企業(yè)達成的增長聯(lián)盟。④對于經(jīng)濟增長或者GDP的過分關注，導致了地方政府之間的競爭多于合作，并且各個地方政府之間的合作也僅限于經(jīng)濟領域的某些合作。

(二)從增長聯(lián)盟到城市治理聯(lián)盟

雖然這種以土地換發(fā)展的增長聯(lián)盟策略在中國快速城市化進程中起到了推動城市改造的作用，但也有學者認為它帶來了城市文化的破壞和城市居民權益的削弱等負面效應。⑤進人21世紀，很多學者和實踐者也發(fā)現(xiàn)，新公共管理理論指導下的私營化改革效果并不明顯，反而帶來了諸如公共管理碎片化、政府職能削弱甚至公共服務質(zhì)量下降等問題。于是西方的公共管理學者提出了整體性治理復雜網(wǎng)絡治理等概念，強調(diào)政府在進行公共事務治理時不僅要對政府內(nèi)部各部門的機構與功能進行整合，而且也要促使政府與政府之間，政府、私營部門和非營利組織之間進行協(xié)作。因此，在這種新的治理理念指導下，地方政府在區(qū)域治理中要實現(xiàn)與私人部門、社會組織和公眾的權力分配，形成不同行動者責任融合、行為邊界交叉的治理網(wǎng)絡。在這樣的模式下，區(qū)域治理的效率通過合作和伙伴關系來實現(xiàn)，權力分化并在共同建設的網(wǎng)絡中得到共享。

三、一個案例分析:H市大氣污染治理中的政府、企業(yè)和民眾

H市是位于河北省的一個縣級市。近20年以來，該市GDP年增長率一直保持在10%以上，其綜合經(jīng)濟實力多年來位居本省前列。H市是一個典型的資源型城市，由于具備豐富的鐵礦石資源，鋼鐵產(chǎn)業(yè)一直是當?shù)鼐哂薪^對優(yōu)勢的支柱產(chǎn)業(yè)，主要工業(yè)產(chǎn)品有鐵礦石、水泥、焦炭、生鐵、粗鋼、鋼材等。2011年H市規(guī)模以上工業(yè)增加值為554億元，其中324.31億元來自鋼鐵行業(yè)，占全市規(guī)模以上工業(yè)增加值的60%，H市的鋼鐵行業(yè)對其所屬S市(地級市)乃至河北省的經(jīng)濟帶動作用明顯。

(一)GDP增長與大氣污染治理目標的沖突

從H市市長在市委會議上的報告中可以看到，H市政府一直以經(jīng)濟建設為工作中心，面臨的最迫切壓力是如何轉型以實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和GDP增長。H市鋼鐵工業(yè)生產(chǎn)規(guī)模雖大，但當?shù)劁撹F企業(yè)多年來主要以生產(chǎn)生鐵和粗鋼等低端產(chǎn)品為主，發(fā)展方式粗放并且產(chǎn)能落后。從2005年至2011年，H市生鐵和粗鋼的產(chǎn)量明顯高于鋼材的產(chǎn)量。由于之前鋼鐵企業(yè)的效益較好，所以企業(yè)對產(chǎn)業(yè)結構轉型升級的動力不足，這導致了鋼鐵企業(yè)的污染排放隨著產(chǎn)能的日益增長而愈加嚴重。從當?shù)啬觇b記錄的各部門工作總結中可發(fā)現(xiàn)，當?shù)卣畮缀跄昴陱娬{(diào)產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和升級，但低端鋼鐵產(chǎn)品的產(chǎn)量依舊增長顯著。③而2013年以來鋼鐵行業(yè)因產(chǎn)能過剩而整體下滑，全線虧損的市場現(xiàn)實終于逼迫政府和企業(yè)窮則思變，謀求產(chǎn)業(yè)轉型。

(二)大氣污染任務的層層施壓

面對京津冀地區(qū)大氣污染程度不斷升級的嚴峻形勢，H市所在的河北省面臨治理大氣污染的巨大壓力，而H市的上屬地級市S市作為河北省的鋼鐵產(chǎn)業(yè)聚集地承擔著重要減排任務，因而H市鋼鐵產(chǎn)業(yè)也面臨從省政府到S市政府的多重壓力。

在河北省政府層面，《京津冀及周邊地區(qū)落實大氣污染防治行動計劃實施細則》明確要求，河北省到2017年底，細顆粒物(PM2.5)濃度在2012年基礎上下降25%左右。河北省印發(fā)的《大氣污染防治行動計劃實施方案》要求全省到2017年鋼鐵產(chǎn)能削減6000萬噸，S市到2017年細顆粒物比2012年下降33%。

四、從增長機器到城市治理聯(lián)盟:共生者戰(zhàn)略如何實現(xiàn)?

(一)委托與代理:行政和財權的層層發(fā)包

中國國家治理的規(guī)模之大和地區(qū)的多元性使得中央政府在信息、激勵和多重目標等組織成本方面遭遇到了無法回避的治理挑戰(zhàn)。因而，政府層級間的委托與代理關系成為國家治理的重要特征。在這一關系中體現(xiàn)最為突出的就是行政發(fā)包制，即以中央政府為頂端，國家的行政、經(jīng)濟和社會事務被層層分包給下級地方政府，中間轉包人(如省和地級市)主要行使監(jiān)督和指導之責，對其直接上級負責，最后基層政府承擔了絕大部分的發(fā)包事務。

(二)監(jiān)督與激勵:名與實的轉換

與委托代理關系中的行政發(fā)包制相藕合，政府間在行政事務方面的考核監(jiān)督和人員激勵方面亦是人格化、結果導向的外部切入式監(jiān)察與問責。④因而，在政策制定和執(zhí)行過程中，中央政府在宏觀層面提出大政方針，把具體的細化責任和貫徹實施的靈活性放在了基層政府。周雪光的一段話為我們下面的討論提供了很好的解釋框架:在一些情形下，官僚體制通過正式文件傳達、檢查部署、考核指標、人事安排等機制來調(diào)動下級部門的注意力，凸顯正式規(guī)則、任務環(huán)境的重要性;但在另外情形下，自上而下的工作部署表現(xiàn)出落實環(huán)節(jié)缺位、檢查驗收權下放等做法，為非正式行為敞開大門。這些做法的交替運作微妙地調(diào)節(jié)著上下級關系在名與實間的邊界。

五、結論

本文從地方政府如何實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的協(xié)同治理這一問題出發(fā)，在行動場域從關注經(jīng)濟增長向關注生態(tài)環(huán)境治理轉換的背景中，在生態(tài)環(huán)境問題凸顯的今天，中國的地方政府受到持續(xù)追逐的經(jīng)濟增