論我國(guó)社會(huì)福利制度的改革與完善樣本

論中國(guó)社會(huì)福利制度改革和完善改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家對(duì)社會(huì)福利制度和社會(huì)保障其它項(xiàng)目（社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、優(yōu)撫安置等）逐步進(jìn)行改革，到現(xiàn)在社會(huì)福利在保障范圍、享受待遇條件和待遇標(biāo)準(zhǔn)、福利資金籌措等方面全部有了較大發(fā)展和完善，并逐步適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要，愈加好地發(fā)揮它促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，穩(wěn)定社會(huì)作用。和此同時(shí)，我們也應(yīng)看到，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，對(duì)社會(huì)福利制度中不適應(yīng)情況表現(xiàn)出強(qiáng)烈改革要求，逐步完善不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求福利制度，是擺在立法者面前一項(xiàng)嚴(yán)峻而艱巨任務(wù)。1.社會(huì)福利事業(yè)改革和完善（1）社會(huì)福利企業(yè)自黨十一屆三中全會(huì)以來(lái)，社會(huì)福利生產(chǎn)在國(guó)家政策扶持下，依靠社會(huì)力量，得以快速發(fā)展，它在處理殘疾人就業(yè)，改善殘疾人生活，提升殘疾人社會(huì)地位、促進(jìn)社會(huì)安定團(tuán)結(jié)、為國(guó)家發(fā)明財(cái)富，為開(kāi)展殘疾人職業(yè)康復(fù)等方面作出了主動(dòng)貢獻(xiàn)。不過(guò)進(jìn)入九十年代以后，因?yàn)樯鐣?huì)福利生產(chǎn)發(fā)展一些外部環(huán)境發(fā)生了改變，行業(yè)之間，企業(yè)之間競(jìng)爭(zhēng)日益加劇，福利企業(yè)在猛烈市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中不停處于劣勢(shì)：“八五”期間，宏觀調(diào)控政策和方法出臺(tái)，使部分福利企業(yè)舉步維艱；價(jià)格、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，全部超出福利企業(yè)內(nèi)部消化能力：“三角債”困擾、國(guó)家信貸規(guī)模控制也使福利企業(yè)發(fā)展受到嚴(yán)重制約。全部這些全部使社會(huì)福利企業(yè)面臨越來(lái)越嚴(yán)重考驗(yàn)。就社會(huì)福利企業(yè)本身來(lái)說(shuō)，企業(yè)職員素質(zhì)普遍偏低。有福利企業(yè)管理人員素質(zhì)不高，管理意識(shí)落后，缺乏科學(xué)管理方法和手段；有基礎(chǔ)工作微弱，規(guī)章制度不健全，經(jīng)濟(jì)責(zé)任制不完善，沒(méi)有切實(shí)經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)；有商品經(jīng)濟(jì)意識(shí)和市場(chǎng)觀念不強(qiáng)，在新產(chǎn)品開(kāi)發(fā)、新技術(shù)應(yīng)用、技術(shù)改造、人員培訓(xùn)等方面方法不得力；部分民政直屬福利企業(yè)內(nèi)部“大鍋飯”和“鐵飯碗”機(jī)制沒(méi)有得到根本改變。同時(shí)，各級(jí)民政部門現(xiàn)有管理機(jī)構(gòu)、管理方法和管理水平和現(xiàn)在福利生產(chǎn)發(fā)展規(guī)模難以適應(yīng)。管理粗放、管理不適應(yīng)發(fā)展需要，已經(jīng)成為影響和制約福利生產(chǎn)鞏固和發(fā)展關(guān)鍵原因。為此，民政部于1992年1月4日公布了《相關(guān)加強(qiáng)社會(huì)福利生產(chǎn)管理工作決定》，該決定有以下幾項(xiàng)改革內(nèi)容：1.加強(qiáng)民政部門宏觀管理。各級(jí)民政部門要根據(jù)轉(zhuǎn)變職能和政企分開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置統(tǒng)一專門行政管理機(jī)構(gòu)；民政部門每十二個(gè)月對(duì)社會(huì)福利企業(yè)進(jìn)行一次檢驗(yàn)和認(rèn)定，把安置殘疾職員百分比、殘疾職員定崗和上崗情況和殘疾職員勞保福利待遇作為年檢關(guān)鍵內(nèi)容；加強(qiáng)福利生產(chǎn)管理費(fèi)征收和稅收減免金使用監(jiān)督工作。2.落實(shí)和完善扶持保護(hù)政策。爭(zhēng)取地方政府和相關(guān)部門支持，對(duì)適合殘疾人尤其是盲人生產(chǎn)產(chǎn)品，優(yōu)先安排或調(diào)劑給福利企業(yè)生產(chǎn)。組織教授論證，逐步確定一些產(chǎn)品由福利企業(yè)生產(chǎn)。各專業(yè)銀行和金融機(jī)構(gòu)對(duì)福利企業(yè)貸款利息實(shí)施下浮20％優(yōu)惠。對(duì)福利企業(yè)所需原材料，由計(jì)劃和物資部門確保供給。3.進(jìn)行技術(shù)改造和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整。以國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策為依據(jù)，調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，開(kāi)發(fā)一批新產(chǎn)品和拳頭產(chǎn)品；要發(fā)展創(chuàng)匯產(chǎn)品，形成一批外向型企業(yè)。民政部和地方民政部門每十二個(gè)月從中募委資金中拿出1／3（1000萬(wàn)元），用于福利企業(yè)技改貸款貼息。4.重視人員培養(yǎng)和人才開(kāi)發(fā)，不停提升干部和職員管理素質(zhì)和技術(shù)素質(zhì)。6.強(qiáng)化福利企業(yè)管理。包含加強(qiáng)企業(yè)管理基礎(chǔ)工作、抓好質(zhì)量管理工作、搞好營(yíng)銷工作等。（2）公辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)公辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)因?yàn)閲?guó)家財(cái)力有限，所以首要問(wèn)題是覆蓋面窄、保障范圍小。就拿sos村來(lái)說(shuō)，中國(guó)現(xiàn)在在天津、煙臺(tái)、齊齊哈爾等地建立了sos村，這三地共收養(yǎng)孤兒400余名；再說(shuō)兒童福利院，諾大北京僅有兩所兒童福利院。由此可見(jiàn)絕大多數(shù)孤殘兒童或流落社會(huì)或由家庭撫養(yǎng)。公辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)是社會(huì)福利發(fā)展終極目標(biāo)，在國(guó)家財(cái)力不足情況下，國(guó)家擔(dān)保發(fā)展小區(qū)服務(wù)，填補(bǔ)社會(huì)福利機(jī)構(gòu)之不足。所以，要發(fā)展社會(huì)福利機(jī)構(gòu)最根本是增強(qiáng)國(guó)力，這是一個(gè)長(zhǎng)久任務(wù)。另外，對(duì)公辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)組織、職權(quán)義務(wù)、收容人員權(quán)利和義務(wù)等，除了《殘疾人社會(huì)保障法》在第六章第43條作了標(biāo)準(zhǔn)性要求外，國(guó)家沒(méi)有制訂單行法規(guī)規(guī)范這方面社會(huì)關(guān)系。缺乏有力法律保障，是公辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)發(fā)展緩慢又一個(gè)原因。所以，國(guó)家應(yīng)加強(qiáng)公辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)方面立法，明確要求在什么情況下應(yīng)設(shè)置社會(huì)福利機(jī)構(gòu)，收容人員條件，提供哪些保障、解除收容條件、對(duì)有條件收容人員司法保護(hù)等等，用立法形式促進(jìn)這項(xiàng)事業(yè)發(fā)展。（3）社會(huì)福利有獎(jiǎng)募捐社會(huì)福利有獎(jiǎng)募捐由各地具體舉行，各地將籌集來(lái)資金按要求百分比上繳、留成、使用，為地方社會(huì)福利事業(yè)發(fā)展作出了貢獻(xiàn)。1994年12月民政部公布了《中國(guó)福利彩票管理措施》，對(duì)福利彩票發(fā)行和銷售、資金使用、監(jiān)督和處罰等內(nèi)容作了要求，使福利彩票管理和運(yùn)行有法可依。不過(guò)該措施第六章監(jiān)督和處罰中三條要求過(guò)于標(biāo)準(zhǔn)，缺乏可操作性，最終影響該措施適用社會(huì)效果。比較突出問(wèn)題是，根據(jù)民政部1994年12月公布《有獎(jiǎng)募捐社會(huì)福利資金管理使用措施》第8條第4款要求：“社會(huì)福利資金關(guān)鍵用于資助為老年人、殘疾人、孤兒服務(wù)社會(huì)福利事業(yè)，幫助有特殊困難人，支持小區(qū)服務(wù)和社會(huì)福利企業(yè)發(fā)展?！钡珜?shí)際上，資金使用僅僅以“定時(shí)向社會(huì)公布募集資金收入、支出使用情況”（《中國(guó)社會(huì)福利有獎(jiǎng)募捐委員會(huì)章程》第19條第2款）形式通知公民，將會(huì)因?yàn)槿狈ν该鞫群涂尚哦榷ゴ蠹覍?duì)它支持。社會(huì)福利有獎(jiǎng)募捐是由國(guó)家組織實(shí)施、動(dòng)員社會(huì)力量，籌集社會(huì)福利資金公益活動(dòng)，資金取之于民、用之于民。各級(jí)社會(huì)福利募捐委員會(huì)及其職能機(jī)構(gòu)組成人員除了政府官員外，應(yīng)該按一定百分比吸收社會(huì)福利企業(yè)、公辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)、小區(qū)中群眾推選出代表參與，以強(qiáng)化資金收支透明度和監(jiān)督，使募集來(lái)資金真正發(fā)揮它應(yīng)發(fā)揮功效。（4）假肢科研和生產(chǎn)1979年9月公布《根據(jù)專業(yè)化協(xié)作標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施假肢標(biāo)準(zhǔn)零部件專業(yè)化生產(chǎn)方案》和《假肢科學(xué)研究和新產(chǎn)品研制計(jì)劃》，為提升中國(guó)假肢生產(chǎn)水平，促進(jìn)假肢生產(chǎn)向現(xiàn)代化發(fā)展，保障殘疾人使用安全，提升殘疾人處理日常生活事務(wù)和參與社會(huì)能力，提供了法律保障。中國(guó)有肢殘人755萬(wàn)，她們當(dāng)中需要安裝假肢約有45萬(wàn)，需要安裝矯形器約有14萬(wàn)人，累計(jì)約60萬(wàn)人。除民政部門直屬40多家國(guó)有假肢矯形器生產(chǎn)單位外，還有屬于衛(wèi)生系統(tǒng)、中外合資、外商獨(dú)資及個(gè)體私營(yíng)約200家生產(chǎn)企業(yè)。（注：張鈺：《事關(guān)殘疾人生命質(zhì)量大事》，《中國(guó)社會(huì)報(bào)》1996年7月17日第2版。）這200家生產(chǎn)企業(yè)中有些不含有假肢業(yè)從業(yè)資格單位和個(gè)人，取得了假肢和矯形器裝配營(yíng)業(yè)執(zhí)照，創(chuàng)辦假肢企業(yè)，生產(chǎn)不合格假肢和矯形器；還有些人冒充“高級(jí)假肢技師”或“高級(jí)工程師”，騙取殘疾人信任。這些企業(yè)和個(gè)人產(chǎn)品和行為嚴(yán)重地?fù)p害了殘疾人身心健康和人身安全。假肢行業(yè)是為肢殘人生產(chǎn)裝配假肢、矯形器等康復(fù)器具特殊行業(yè)。把現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)引入假肢和矯形器行業(yè)，同時(shí)不停提升制作師業(yè)務(wù)水平，以達(dá)成適應(yīng)該代化水平標(biāo)準(zhǔn)，已成為事關(guān)殘疾人生命質(zhì)量大事。1997年4月16日民政部公布了《假肢和矯形器制作師執(zhí)業(yè)資格制度暫行要求》正是順應(yīng)假肢生產(chǎn)規(guī)范化，科學(xué)化需要和殘疾人要求而制訂。它對(duì)于控制和制裁假肢生產(chǎn)中違法行為、維護(hù)殘疾人正當(dāng)權(quán)益將發(fā)生有力保障作用。據(jù)《中國(guó)社會(huì)報(bào)》1997年7月8日?qǐng)?bào)導(dǎo)，民政部將成立“全國(guó)假肢和矯形器執(zhí)業(yè)資格考試委員會(huì)”，公布“考試措施”和“考試綱領(lǐng)”，并在年底舉行考試。并從明年起將推行注冊(cè)假肢和矯形器制作師制度。2.職員福利改革和完善改革開(kāi)放以來(lái)，對(duì)職員福利改革幅度較大是城鎮(zhèn)住房制度改革。這一改革重大意義在于：一改過(guò)去把住宅作為福利進(jìn)行無(wú)償分配制度，而將住宅作為商品納入有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)運(yùn)行軌道，使其經(jīng)過(guò)市場(chǎng)交換進(jìn)入消費(fèi)領(lǐng)域。這么會(huì)對(duì)社會(huì)生產(chǎn)、流通和消費(fèi)發(fā)生重大影響，最終將改革城鎮(zhèn)職員生活消費(fèi)結(jié)構(gòu)。住房制度改革將使職員用勞動(dòng)收入等價(jià)交換所需住房，改變過(guò)去高福利、低房租分配制度造成種種弊端，反過(guò)來(lái)又推進(jìn)住房制度改革。另外，國(guó)家對(duì)職員福利基金提取措施也作了合適調(diào)整。職員福利基金是依據(jù)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例要求，由企業(yè)按職職員資一定百分比提取，然后用于職員醫(yī)療費(fèi)、喪葬費(fèi)、生活困難補(bǔ)助和集體福利設(shè)施等方面。國(guó)家機(jī)關(guān)、機(jī)關(guān)職員福利基金幾經(jīng)改革，到1954年基礎(chǔ)穩(wěn)定下來(lái)。企業(yè)職員福利基金1969年以前按工資總額8％提??；從1969年起，按工資總額11％提取，并直接計(jì)入成本。1992年財(cái)政部公布《相關(guān)提升國(guó)營(yíng)企業(yè)職員福利基金提取百分比，調(diào)整職員福利基金和職員教育經(jīng)費(fèi)計(jì)劃基數(shù)通知》要求：按要求列入成本職員福利費(fèi)，按職職員資總額扣除多種獎(jiǎng)金后14％從成本中提取。目前在企業(yè)職員福利基金提取和使用上存在以下問(wèn)題：一是提取措施不合理?，F(xiàn)在職員收入結(jié)構(gòu)已發(fā)生了比較大改變，獎(jiǎng)金收入已占到收入總數(shù)二分之一左右，假如按標(biāo)準(zhǔn)工資一定百分比提取福利基金，數(shù)額會(huì)很?。恍吕掀髽I(yè)因年紀(jì)結(jié)構(gòu)百分比不一樣，所以在新企業(yè)，因年輕職員多，工資總額偏低，因之提取得少，而在老企業(yè)則提取得多，這么實(shí)際需要和提取額相差太大；二是使用范圍不科學(xué)。因?yàn)楦＠鹛崛?shù)額小，所以不能滿足職員對(duì)基礎(chǔ)集體福利設(shè)施需求，比如幼稚園、托兒所、剪發(fā)室、浴室等；部分不屬于福利項(xiàng)目標(biāo)費(fèi)用如醫(yī)療費(fèi)、喪葬費(fèi)、獨(dú)生兒女補(bǔ)助又從福利基金中開(kāi)支，尤其是數(shù)額龐大醫(yī)療費(fèi)，擠占了福利基金，使福利基金使用受到嚴(yán)重影響。針對(duì)以上問(wèn)題，應(yīng)采取以下對(duì)策：第一，在福利基金提取上，能夠采取把職員福利分為共享和變動(dòng)兩部分，共享部分關(guān)鍵用于生活方面需要，變動(dòng)部分用于發(fā)展需要。共享部分按職職員資總額一定百分比提取，變動(dòng)部分從稅后利潤(rùn)中提取。這么，經(jīng)濟(jì)效益差單位可保障職員基礎(chǔ)福利，經(jīng)濟(jì)效益好單位能夠?yàn)槁殕T全方面發(fā)展提供更多福利保障；第二，在福利基金使用上，應(yīng)將屬于社會(huì)保險(xiǎn)范圍醫(yī)療費(fèi)從福利基金中劃出去，從社會(huì)保險(xiǎn)基金中支付；獨(dú)生兒女津貼另行安排項(xiàng)目支出；各福利設(shè)施工作人員工資并入職職員資，不應(yīng)再?gòu)母＠鹬兄Ц?。（注：《中?guó)社會(huì)保障制度總覽》，中國(guó)民主法制出版社1995年版，第1074頁(yè)。）3.小區(qū)服務(wù)改革和完善小區(qū)服務(wù)業(yè)是在改革開(kāi)放中發(fā)展起來(lái)新興社會(huì)服務(wù)業(yè)，是在政府提倡下，為滿足社會(huì)組員多個(gè)需求，以街道、鎮(zhèn)和居委會(huì)小區(qū)組織為依靠，含有社會(huì)福利性居民服務(wù)業(yè)，是社會(huì)保障體系和社會(huì)化服務(wù)體系中一個(gè)關(guān)鍵行業(yè)。從1987年民政部提倡興辦小區(qū)服務(wù)業(yè)以來(lái)，小區(qū)服務(wù)在全國(guó)大中城市已初具規(guī)模，到1992年，各類小區(qū)服務(wù)設(shè)施已達(dá)11.2萬(wàn)個(gè)，為適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變，企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)辦作出了有益探索。到本世紀(jì)末，小區(qū)服務(wù)業(yè)要達(dá)成以下目標(biāo)：基礎(chǔ)建成條件經(jīng)濟(jì)成份并存、服務(wù)門類齊全、服務(wù)質(zhì)量和管理水平較高小區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。小區(qū)服務(wù)業(yè)產(chǎn)值每十二個(gè)月要以13.6％速度增加；每千人口擁有服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)要有很大增加，各類小區(qū)服務(wù)設(shè)施達(dá)成26萬(wàn)個(gè)；85％以上街道興辦一所小區(qū)服務(wù)中心，一所老年公寓、一所殘疾人收托所和一所以上托幼機(jī)構(gòu)。為了實(shí)現(xiàn)以上目標(biāo)，規(guī)范小區(qū)服務(wù)業(yè)，避免其出現(xiàn)隨意性、主觀性、不穩(wěn)性弊端，民政部、國(guó)家計(jì)委、國(guó)家體改委、國(guó)家教委、財(cái)政部、人事部、勞動(dòng)部、建設(shè)部、衛(wèi)生部、國(guó)家體委、國(guó)家計(jì)生委、中國(guó)人民銀行、國(guó)家稅務(wù)總局、中國(guó)老齡委十四家于1993年8月27日聯(lián)合公布了《相關(guān)加緊發(fā)展小區(qū)服務(wù)業(yè)意見(jiàn)》。《意見(jiàn)》對(duì)小區(qū)服務(wù)業(yè)任務(wù)、小區(qū)服務(wù)業(yè)統(tǒng)籌計(jì)劃、對(duì)小區(qū)服務(wù)業(yè)扶持、小區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展資金籌措、小區(qū)服務(wù)價(jià)格體系建立、小區(qū)服務(wù)業(yè)管理等問(wèn)題作了標(biāo)準(zhǔn)性要求，含相關(guān)鍵引導(dǎo)、指導(dǎo)作用。不過(guò)，《意見(jiàn)》因?yàn)檫^(guò)于標(biāo)準(zhǔn)，所以只有