論農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的完善

論農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的完善

[內(nèi)容摘要]目前，我國法律中的《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》、《中華人民共和國擔(dān)保法》等對中國農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定，存在著諸多不完善處，不符合我國農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀與趨勢。本文擬就現(xiàn)行法律制度對我國農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定及其缺陷、未來土地立法中有關(guān)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定需予完善之處，做相應(yīng)探討，以期有利于我國相關(guān)立法的發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]

農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)

物權(quán)性質(zhì)

一、現(xiàn)行法律制度中對農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定及其缺陷

我國現(xiàn)行法律中與農(nóng)地使用權(quán)相關(guān)的法律規(guī)定散見于《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》、《擔(dān)保法》等中?！吨腥A人民共和國民法通則》（以下簡稱《民法通則》）第81條正式規(guī)定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，并將該權(quán)利編排于第五章第一節(jié)“財產(chǎn)所有權(quán)和與財產(chǎn)所有權(quán)有關(guān)的財產(chǎn)權(quán)”之中，而通常我們認(rèn)為該節(jié)實(shí)際上是對物權(quán)制度做出規(guī)定。①同時，于2003年3月起施行的《中華人民共和國土地承包經(jīng)營法》也承認(rèn)了土地承包權(quán)的物權(quán)性質(zhì)。但《農(nóng)業(yè)法》13條中規(guī)定“在承包期內(nèi)，經(jīng)發(fā)包方同意，承包方可以轉(zhuǎn)讓所承包的土地、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面，也可以將農(nóng)業(yè)承包合同的權(quán)利和義務(wù)轉(zhuǎn)讓給第三者，承包期滿，承包人將原承包的土地、山嶺、荒原、荒地、灘涂、水面享有優(yōu)先承包權(quán)。承包人在承包期內(nèi)死亡的，該承包人的繼承人可以繼續(xù)承包?！笨梢娢覈掇r(nóng)業(yè)法》是將承包經(jīng)營權(quán)作為債權(quán)保護(hù)的，與《民法通則》的規(guī)定存在沖突，并且由此導(dǎo)致土地承包經(jīng)營權(quán)人的處分權(quán)受到限制，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式較為單一?！稉?dān)保法》第34條第三項(xiàng)、第五項(xiàng)，第37條第二項(xiàng)的規(guī)定表明：耕地、宅基地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)，除了抵押人依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權(quán)可以抵押外，其他均不可抵押。簡言之，除“四荒”外，農(nóng)地使用權(quán)不得作為抵押權(quán)的標(biāo)的。

由上述內(nèi)容可見，現(xiàn)行法律關(guān)于我國農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定存在以下缺陷：

（一）、就其性質(zhì)而言，《民法通則》上的物權(quán)性質(zhì)規(guī)定原則但是抽象，而《農(nóng)業(yè)法》、《擔(dān)保法》中的債權(quán)規(guī)定是具體的并且有較強(qiáng)的適用性和可操作性。由此，諸法的規(guī)定的不一導(dǎo)致了實(shí)際運(yùn)用中的諸多不便。

（二）、土地承包經(jīng)營權(quán)人對農(nóng)地使用權(quán)的處分受到過分限制。因?yàn)椤掇r(nóng)業(yè)法》規(guī)定，只有在發(fā)包方同意的前提下，承包權(quán)人才可轉(zhuǎn)包或轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)。

（三）、承包人于承包期內(nèi)死亡，其繼承人不是以繼承方式取得該承包經(jīng)營權(quán)，而只能以繼續(xù)承包方式取得該權(quán)利。

（四）、目前法律許可的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的方式僅限于轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓等幾種，流轉(zhuǎn)方式單一，對于現(xiàn)實(shí)生活中常見的出租、入股、抵押等未予以詳細(xì)確認(rèn)和規(guī)范，表現(xiàn)出了一定的滯后性。

（五）、對承包地的分割轉(zhuǎn)讓過于放任，易造成農(nóng)地在轉(zhuǎn)讓過程中越分越細(xì)，不利農(nóng)村稀缺資源優(yōu)化配置，不符合農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化趨勢。

以上缺陷均需在今后我國相關(guān)土地立法中予以完善。

二、從法律上完善農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的理論基礎(chǔ)與現(xiàn)實(shí)意義

（一）、農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)具有深刻的理論基礎(chǔ)

1、產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，土地作為農(nóng)業(yè)發(fā)展不可或缺的生產(chǎn)要素，不僅是寶貴的自然資源，還是一種資產(chǎn)，具有商品屬性。農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在屬性和基本要求，因?yàn)橹挥辛鲃悠饋聿拍軐?shí)現(xiàn)最優(yōu)配置，只有進(jìn)入市場才能產(chǎn)生交換價值。產(chǎn)權(quán)若不能流通轉(zhuǎn)讓，則產(chǎn)權(quán)效益實(shí)現(xiàn)的交易成本就會提高，同樣土地若不能合理流轉(zhuǎn)，則土地的配置效率就難以提高。國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史表明：一切稀有資源優(yōu)化配置的主要途徑是流通轉(zhuǎn)讓。②

2、根據(jù)哲學(xué)上的唯物辯證法，穩(wěn)定是相對的，流轉(zhuǎn)是絕對的，穩(wěn)定是流轉(zhuǎn)的前提，流轉(zhuǎn)是穩(wěn)定的存在和實(shí)現(xiàn)方式。二者對立統(tǒng)一于土地資源的優(yōu)化配置當(dāng)中。

地權(quán)的穩(wěn)定性固然會影響農(nóng)民對土地的投資，但這種影響并不是最明顯的，而且有時會集中表現(xiàn)為產(chǎn)權(quán)的其他方面，例如拿產(chǎn)權(quán)證抵押貸款等等。所以，不能夸大地權(quán)穩(wěn)定性對投資的影響。③

3、再者，眾所周知，土地對農(nóng)村人口有很強(qiáng)的保障功能。但這種功能不光只能通過提供糧食來實(shí)現(xiàn)，還應(yīng)該可以通過土地出租獲取租金或者其它方式來實(shí)現(xiàn)。④

（二）、推動和促進(jìn)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)符合我國的現(xiàn)實(shí)需要和發(fā)展趨勢。隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，第二、三產(chǎn)業(yè)的興起，農(nóng)村城市化的推進(jìn)，農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移，種地不再是一些農(nóng)戶的唯一依靠，農(nóng)戶對土地的依存關(guān)系逐漸發(fā)生變化。推動農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)可以實(shí)現(xiàn)物盡其用，避免耕地的閑置浪費(fèi)。其次，在一些地方，農(nóng)戶仍按傳統(tǒng)方式經(jīng)營，效益低下、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率不高，農(nóng)業(yè)收入甚至連年下降，不少農(nóng)民愿意把承包地租給業(yè)主而收取租金，促進(jìn)了農(nóng)地向種田能手集中。再者，隨著我國進(jìn)入WTO后，要提高我國農(nóng)業(yè)競爭力，必須促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，而這需要首先加快農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，促進(jìn)土地集中。

由上可見，無論是理論上還是現(xiàn)實(shí)需要或者發(fā)展趨勢上都客觀要求加快農(nóng)地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)。法律作為社會的調(diào)節(jié)器，應(yīng)當(dāng)盡快完善相關(guān)規(guī)定，避免其滯后性，調(diào)整新的社會關(guān)系，在明確所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、保護(hù)收益權(quán)、尊重處分權(quán)的基礎(chǔ)上，推動農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

三、與農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)的問題的法律制度的改革

農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度完善問題，實(shí)際上具有不系統(tǒng)性，其涉及到許多相關(guān)的配套改革。下面將從土地承包經(jīng)營物權(quán)化，賦予農(nóng)民長期而穩(wěn)定的承包經(jīng)營權(quán)和完善農(nóng)村社會保障機(jī)制、改革戶籍制度等三個方面來進(jìn)行具體分析。

（一）土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的法律改革是農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，作為法律上的明晰的物權(quán)是土地進(jìn)入市場的條件。

1、如前所述，土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)仍未達(dá)到統(tǒng)一。本文認(rèn)為賦予其物權(quán)性質(zhì)的觀點(diǎn)應(yīng)得到支持。如果土地承包經(jīng)營權(quán)只是一項(xiàng)債權(quán)而債權(quán)本身進(jìn)入流轉(zhuǎn)過程是要受很多限制的，如需發(fā)包方同意，制約了流轉(zhuǎn)關(guān)系，為集體土地所有者用行政手段、準(zhǔn)行政手段干預(yù)留下了余地。承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化使得權(quán)利人所享有權(quán)利的性質(zhì)、內(nèi)容、種類具有法定性。并且，作為一種絕對權(quán)、支配權(quán)，物權(quán)人處分其權(quán)利無須征得土地所有權(quán)人的同意，從而有利于農(nóng)地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)。⑤

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、明確了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化這一趨勢后，我們需要解決如何實(shí)現(xiàn)其物權(quán)化的問題。對此，我國學(xué)者有許多爭議。如土地使用權(quán)說、土地承包經(jīng)營權(quán)說、永佃權(quán)說、農(nóng)地用益權(quán)說和耕作權(quán)說等，其中爭議較為集中的是“農(nóng)地使用權(quán)說”與“土地承包經(jīng)營權(quán)說”。前一種觀點(diǎn)以梁慧星為代表，梁慧星研究員領(lǐng)導(dǎo)的物權(quán)法起草小組于99年10月完成的《中華人民共和國物權(quán)法草案》中第四章使用了“農(nóng)地使用權(quán)”這一概念；后一種意見以王利明教授等為代表，其在《中國物權(quán)法草案建議稿及說明》中使用了“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的概念”。本文較為贊同前一種意見，認(rèn)為農(nóng)地使用權(quán)應(yīng)作為土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化后的適當(dāng)形式。

首先，基于過去法律規(guī)定的不統(tǒng)一以及多數(shù)人對土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)、內(nèi)容的傳統(tǒng)認(rèn)識，土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化后若繼續(xù)使用“承包經(jīng)營權(quán)”這一概念，可能會從其名稱上導(dǎo)致對這項(xiàng)權(quán)利的性質(zhì)、內(nèi)容的誤解。為了避免與債權(quán)法上的“承包經(jīng)營”相混淆，從而使得土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化這一立法初衷得以實(shí)現(xiàn)，故有必要提出“農(nóng)地使用權(quán)”這一概念。第二，農(nóng)地使用權(quán)這一概念的提出是“所有權(quán)、承包權(quán)、使用權(quán)”三權(quán)分離的結(jié)果。其目的、內(nèi)容和性質(zhì)都可以從農(nóng)地使用權(quán)這一概念中得到體現(xiàn)，明確易懂，注重土地的價值，具有科學(xué)性。而“土地承包經(jīng)營權(quán)”這一概念，無法清晰表明三權(quán)分離的關(guān)系。再者，“農(nóng)地使用權(quán)”這一概念的提出，有利于法律體系的完整性與協(xié)調(diào)性。因?yàn)椤巴恋厥褂脵?quán)”這一概念早已為先行立法和實(shí)務(wù)所接受，在這一概念基礎(chǔ)上提出“農(nóng)地使用權(quán)”這個子概念具有合理性。同時與“宅基地使用權(quán)”、“國有土地使用權(quán)”等概念相互協(xié)調(diào)，有利于建構(gòu)我國的法律體系。而“土地承包經(jīng)營權(quán)”則容易導(dǎo)致法律體系的混亂?？梢姡r(nóng)地使用權(quán)是土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的適當(dāng)形式。物權(quán)化后，農(nóng)戶具有明晰的物權(quán)?！稗r(nóng)地使用權(quán)”作為一種物權(quán)，除包括占有、使用、收益權(quán)外，還包括了一部分處分權(quán)，如轉(zhuǎn)讓、入股、抵押、出租等，由此也為其流轉(zhuǎn)提供了可能。

（二）從法律上賦予農(nóng)戶長期而穩(wěn)定的農(nóng)地使用權(quán)是農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的保障。

我國《土地承包經(jīng)營法》規(guī)定“承包期限至少30年”。目前，基層干部用行政手段調(diào)整承包地頻繁，這樣做的缺點(diǎn)是農(nóng)民沒有穩(wěn)定的預(yù)期和信心，不敢做長期性投入，不利于提高生產(chǎn)水平；每次調(diào)整表面上解決了一些人地矛盾，但又會產(chǎn)生新的不公平；另外，頻繁調(diào)整承包地為一些干部提供了謀取私利的機(jī)會，加劇了農(nóng)村社會的不穩(wěn)定。⑥而且承包期內(nèi)的經(jīng)常行政性調(diào)整，阻礙了土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的發(fā)育。道理很清楚：由于承包期內(nèi)發(fā)生人地關(guān)系、就業(yè)方向上的變化，使農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的條件才開始，但還未等農(nóng)民自愿、依法、有償開始轉(zhuǎn)讓，就發(fā)生用行政手段調(diào)整，就不可能再有農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)了。如果土地承包關(guān)系是不斷調(diào)整的，農(nóng)地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓就是很不確定的，使人不敢轉(zhuǎn)入也不敢轉(zhuǎn)出，流轉(zhuǎn)機(jī)制必然發(fā)育不起來。承包期限過短，轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)等農(nóng)地使用權(quán)的諸多權(quán)能也將難以付諸實(shí)施。

但這里需要我們注意的是賦予農(nóng)民長期而穩(wěn)定的農(nóng)地使用權(quán)與土地權(quán)利的流轉(zhuǎn)并不矛盾。關(guān)于這點(diǎn)，本文在前第一部分中關(guān)于“穩(wěn)定”和“流轉(zhuǎn)”的辨證關(guān)系中已做了闡述，此處不再重復(fù)。

當(dāng)然，承包期內(nèi)不調(diào)地是一般情況，在自然災(zāi)害毀損土地時，經(jīng)縣級政府批準(zhǔn)可以適當(dāng)調(diào)整。堅(jiān)持“增人不增地、減人不減地”的政策，法律給予起點(diǎn)公平，今后出現(xiàn)人地矛盾，可通過土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)健全農(nóng)村救濟(jì)制度、建立農(nóng)村社會保障制度方法予以解決。⑦

（三）完善農(nóng)村社會保障制度、農(nóng)村救濟(jì)制度、戶籍制度等相關(guān)的制度，解決農(nóng)戶對農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的后顧之憂。

長期的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，抑制了農(nóng)村剩余勞動力脫離土地的可能性，現(xiàn)行的戶籍制度、社會救濟(jì)制度等對農(nóng)戶脫離土地進(jìn)入城市形成障礙。建立和完善農(nóng)村社會保障制度、改革現(xiàn)行的戶籍制度，賦予農(nóng)民“遷徙自由權(quán)”，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的自由流動，城市居民與農(nóng)村人口的就業(yè)平等，社會保障權(quán)利平等，才能免除后顧之憂，從而有利于農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

可見，農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度的完善需要以上三個方面相應(yīng)的配套法律制度改革的支撐和促進(jìn)，才能形成健全完整的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。

四、我國未來立法中關(guān)于農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)需要完善之處

（一）流轉(zhuǎn)的客體應(yīng)由債權(quán)性質(zhì)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)槲餀?quán)性質(zhì)的農(nóng)地使用權(quán)。物權(quán)模式下，農(nóng)地使用權(quán)的排他性能防止他人濫用征地權(quán)，限制基層政權(quán)和鄉(xiāng)村干部濫用土地處置權(quán)。有效的保護(hù)農(nóng)地使用權(quán)人的合法權(quán)利；有利于農(nóng)地使用權(quán)的自主流轉(zhuǎn)。農(nóng)地使用權(quán)的可讓與性有利于農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)機(jī)制的建立，使農(nóng)地使用權(quán)作為一項(xiàng)財產(chǎn)在不同主體間合理流動，實(shí)現(xiàn)物盡其用。

（二）農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律原則“自愿、合法、有償、有序”。

自愿即在農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中，應(yīng)尊重確保農(nóng)戶的主體地位，尊重農(nóng)民意愿，不得強(qiáng)迫、阻礙承包方依法進(jìn)行的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)村組織不可代理，也不可撒手不管，應(yīng)積極引導(dǎo)、規(guī)范、管理。農(nóng)地使用權(quán)物權(quán)化后，農(nóng)戶擁有的農(nóng)地使用權(quán)作為一種支配權(quán)、對世權(quán)，不受他人非法干預(yù)，即使發(fā)包方作為土地所有人，也必須尊重農(nóng)地使用權(quán)人依法進(jìn)行的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，不得非法進(jìn)行行政手段、準(zhǔn)行政手段的干預(yù)。也就是說，自愿原則是由農(nóng)地使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)決定的；合法即農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)必須依法進(jìn)行，包括主體資格合法、程序合法、內(nèi)容合法、形式合法；有償即農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中必須注意保護(hù)和彌補(bǔ)農(nóng)戶利益，其進(jìn)入市場進(jìn)行依法流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)市場經(jīng)濟(jì)的等價有償原則；有序即農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)不可一蹴而就，應(yīng)堅(jiān)決杜絕以規(guī)模經(jīng)營的名義，使農(nóng)民失去土地。流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)循序漸進(jìn)地進(jìn)行。

（三）農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的形式應(yīng)由單一化向多樣化發(fā)展，具體形式應(yīng)包括轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股等。法律不僅應(yīng)對現(xiàn)行的農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式予以確認(rèn)規(guī)范使之有章可循，并且在未來土地立法中應(yīng)對農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)形式規(guī)定一個彈性條款，使法律具有前瞻性和靈活性。本文將對以下幾種形式進(jìn)行具體分析。

1、農(nóng)地使用權(quán)的抵押

農(nóng)地使用權(quán)的抵押指在不轉(zhuǎn)移土地占有的前提下，債務(wù)人或第三人將依法享有的農(nóng)地使用權(quán)向債權(quán)人提供擔(dān)保，承諾若債務(wù)人在合同期限屆滿仍不履行債務(wù)時，債權(quán)人有權(quán)將農(nóng)地使用權(quán)拍賣、變賣、折價抵償。我國現(xiàn)行《擔(dān)保法》規(guī)定：除“四荒地”外，農(nóng)地使用權(quán)不可抵押。這樣的立法目的是考慮到土地承包經(jīng)營權(quán)抵押后，農(nóng)民萬一不能按期償還貸款，銀行難以處理土地，而且農(nóng)民可能因此失去土地和生活保障。⑧本文認(rèn)為立法的此項(xiàng)規(guī)定不妥，立法者的考慮也是值得商榷的，原因如下：

（1）允許農(nóng)地使用權(quán)抵押是土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的必然要求，物權(quán)法意義上的農(nóng)地使用權(quán)是農(nóng)地使用權(quán)人自主支配標(biāo)的物并排除他人干涉的權(quán)利。內(nèi)容上不僅包括占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)，也包括一定的處分權(quán)，而抵押也屬處分權(quán)的范疇，承認(rèn)抵押設(shè)定權(quán)是賦予農(nóng)地使用權(quán)物權(quán)保護(hù)的必然結(jié)果，也能充分發(fā)揮農(nóng)地使用權(quán)作為一種用益物權(quán)的價值。（2）允許抵押與保護(hù)耕地，保障農(nóng)戶基本生存條件，以及防范銀行金融風(fēng)險等立法政策并不矛盾。立法上可以在允許抵押的同時，對抵押的土地的用途加以限制，規(guī)定作為抵押物的農(nóng)地使用權(quán)的受讓人不得改變農(nóng)地的農(nóng)業(yè)用途；對抵押人利益的保護(hù)可通過規(guī)定在抵押人喪失農(nóng)地使用權(quán)后對該土地享有優(yōu)先承租權(quán)來實(shí)現(xiàn)；銀行的金融風(fēng)險可在技術(shù)操作上加以防范。（3）允許農(nóng)地使用權(quán)抵押可以融通農(nóng)業(yè)資金，特別是農(nóng)業(yè)中長期發(fā)展資金，解決投資資金不足問題。在發(fā)展資金相對匱乏的農(nóng)村，沒有理由不采取此機(jī)制。（4）目前世界上許多國家都普遍建立了農(nóng)業(yè)土地抵押為特征的農(nóng)地金融制度。如德國的土地抵押合作社、公營的土地銀行和中央土地銀行；日本的勸業(yè)銀行、農(nóng)工銀行及北海道拓植銀行等。對此我國可借鑒參照國外法律制度方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立符合我國國情的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。⑨

故，未來的土地立法中應(yīng)將抵押作為農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式之一。

2、農(nóng)地使用權(quán)的入股

農(nóng)地使用權(quán)的入股指農(nóng)地使用權(quán)人將量化為股份的農(nóng)地使用權(quán)用于出資，實(shí)行土地股份合作，從而獲得利益。在沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)推廣此方式，可以解決大量農(nóng)民在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作或外出務(wù)工而無力耕種情況，又能把農(nóng)戶手中的股份集中起來實(shí)行規(guī)模經(jīng)營。

3、農(nóng)地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓

指農(nóng)地使用權(quán)人有權(quán)將農(nóng)地使用權(quán)轉(zhuǎn)移給其他公民、法人、其它組織，轉(zhuǎn)讓后，轉(zhuǎn)讓人退出原法律關(guān)系，轉(zhuǎn)讓包括出售、交換、贈予等。

4、農(nóng)地使用權(quán)的繼承

指農(nóng)地使用權(quán)人為公民的，當(dāng)其在農(nóng)地使用權(quán)期限內(nèi)死亡的，可由其繼承人以繼承的方式取得農(nóng)地使用權(quán)。

5、農(nóng)地使用權(quán)的出租

農(nóng)地使用權(quán)人可以根據(jù)需要將其農(nóng)地使用權(quán)租給其他公民、法人、其他組織使用，并向?qū)Ψ绞杖∽饨?。租賃權(quán)原則上是一種債券，但其物權(quán)化的傾向較為明顯。并且，值得一提的是，我國《農(nóng)業(yè)法》中規(guī)定的轉(zhuǎn)包與我們此處所講的農(nóng)地使用權(quán)的出租在實(shí)質(zhì)上是相同的。當(dāng)農(nóng)村土地使用權(quán)物權(quán)化后，轉(zhuǎn)包在物權(quán)法中的解釋只能是出租。

總之未來土地立法中，應(yīng)規(guī)定多樣化的農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式，采取彈性規(guī)定，以因地制宜，使農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式能夠適應(yīng)各地不同的客觀狀況和發(fā)展層次。并鼓勵探索創(chuàng)新建立先進(jìn)的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式。

（四）農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制條件

農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)必須符合法律，不得違反下列強(qiáng)制性規(guī)定：

1、不得改變農(nóng)業(yè)用途，堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)用。

2、農(nóng)地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、租賃、繼承等期限不得超過農(nóng)地使用權(quán)的法定最長期限的剩余期限。

3、農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同，報集體土地所有權(quán)人備案，并到相關(guān)部門辦理登記。

關(guān)于書面合同，本文認(rèn)為只要符合合同主體資格合法、當(dāng)事人意思表示真實(shí)一致、合同內(nèi)容合法、合同形式合法即可發(fā)生效力，無須登記才生效。而對于登記的效力問題，目前學(xué)者存在較多爭議，主要有“登記生效主義”與“登記對抗主義”說。前者指僅有當(dāng)事人對農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)達(dá)成合意，未經(jīng)法定登記，物權(quán)變動不發(fā)生任何效力，更不會對抗第三人。后者是指農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的登記僅具有社會公信力，即產(chǎn)生對抗第三人的效果，而非物權(quán)變動的必要條件。按照“登記對抗主義”說，當(dāng)事人對農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)意思達(dá)成一致時即發(fā)生物權(quán)變動的效果，只是未經(jīng)依法登記不能對抗善意第三人。本文認(rèn)為對于農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)登記的效力應(yīng)視具體情況而定。

（1）對于繼承等原因而取得的農(nóng)地使用權(quán)，應(yīng)采取“登記對抗主義”。因?yàn)槔^承屬民事法律行為以外的法律事實(shí)，只要繼承這一法律事實(shí)發(fā)生，主體就取得農(nóng)地使用權(quán)。只是未經(jīng)登記不得對已經(jīng)取得的農(nóng)地使用權(quán)處分。我國現(xiàn)行不動產(chǎn)物權(quán)登記立法規(guī)定非經(jīng)登記不發(fā)生物權(quán)變動的效力，這一做法存在不妥。因?yàn)楦鶕?jù)現(xiàn)行《中華人民共和國繼承法》的規(guī)定，繼承人從被繼承人死亡時就取得了遺產(chǎn)權(quán)利。故未來土地立法中應(yīng)規(guī)定農(nóng)地使用權(quán)人為公民的，自其死亡時起，其繼承人取得該農(nóng)地使用權(quán)，從而使其與我國《繼承法》的規(guī)定相協(xié)調(diào)。⑩

（2）對于農(nóng)地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、抵押、出租、入股等，應(yīng)采取“登記生效主義”。即非經(jīng)登記，以上民事法律行為不產(chǎn)生物權(quán)變動的效力。原因如下：①如果把農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)這樣一個重大實(shí)際問題僅系于當(dāng)事人的合意，則易產(chǎn)生農(nóng)地使用權(quán)的享有與物的現(xiàn)實(shí)支配脫節(jié)的弊端。不利于維護(hù)交易安全和穩(wěn)定現(xiàn)實(shí)的財產(chǎn)占有關(guān)系。登記生效主義則可以克服這一弊端。②“登記對抗主義”說中，當(dāng)事人雙方達(dá)成合意則產(chǎn)生物權(quán)變動效果，但非經(jīng)登記不能對抗第三人，與物權(quán)的排他性存在著邏輯上的矛盾。而采取“登記生效主義”能夠避免這一矛盾。③“登記生效主義”的反對者認(rèn)為，“登記生效主義”中未經(jīng)登記不產(chǎn)生物權(quán)變動效力，則在農(nóng)地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押、出租、入股中不利于保護(hù)受讓人、抵押人、承租人等的利益。本文認(rèn)為，“登記生效主義”仍然能平衡當(dāng)事人雙方利益，因?yàn)楦鶕?jù)前文分析我們已知，農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同在當(dāng)事人雙方達(dá)成合意后即生效。這時即使未經(jīng)登記產(chǎn)生物權(quán)變動效力，受讓人、抵押人、承租人等人可根據(jù)已生效的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同，在相對方侵犯自己合法權(quán)益時要求其承擔(dān)違約責(zé)任?？梢?，“登記生效主義”仍能使雙方利益達(dá)到平衡而非片面保護(hù)轉(zhuǎn)讓人、抵押權(quán)人、出租人的利益?？梢?，根據(jù)不同登記原因、不同農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式而采取不同的效力方式較為合理。

4、限制承租人、受讓人等的主體資格。必須對受讓人的投資能力、從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的技術(shù)經(jīng)驗(yàn)等進(jìn)行規(guī)范。防止無能力及無心從事農(nóng)地經(jīng)營的人浪費(fèi)土地資源和利用炒賣手段漁利。

5、限制最低出租、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓的農(nóng)地面積。如果不對農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積進(jìn)行最低限制，會導(dǎo)致農(nóng)田碎化，不利于農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展趨勢，規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)最低面限是當(dāng)今許多國家采用的法律制度，我國也應(yīng)予以適當(dāng)參照，對此進(jìn)行限制。

6、使用權(quán)流轉(zhuǎn)的手段。應(yīng)禁止用行政、準(zhǔn)行政手段進(jìn)行農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的不合理干預(yù)，堅(jiān)持市場手段，使農(nóng)地使用權(quán)在市場上合法自由流轉(zhuǎn)。

我國的農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和未來發(fā)展趨勢都迫切的要求促進(jìn)