論我國社會福利改革中的政府角色VIP

論我國社會福利改革中的政府角色

內(nèi)容摘要：我國提出構建和諧社會，是中國福利思想的一次歷史性的科學總結。從西方國家的經(jīng)驗教訓中我們可以知道，福利制度是把雙刃劍，科學的福利模式有助于縮小貧富差距，促進社會公平，不合理的福利模式會對經(jīng)濟及社會產(chǎn)生消極影響，而福利模式的核心就是政府在其中的定位及作用機制。本文深入探討了我國政府在福利制度改革中的定位和具體職責，分析了政府和市場應扮演的不同角色，同時對社會福利的多元化、社會化發(fā)展提出了對策建議。關鍵詞：社會福利，政府角色，社會福利社會化提起社會福利(SocialWelfare)，不同的學者和實際工作者會給出很多不同的定義和理解，我國學術界通常把社會福利歸為社會保障的一個子系統(tǒng)，與社會保險、社會救濟、優(yōu)撫安置等并列為社會保障的一部分，也就是民政部門管轄的專為弱者提供的帶有福利性質(zhì)的社會服務與保障。其實這只是社會福利的狹義理解。而國際通行的對社會福利的認識則多從廣義出發(fā)，指國家和社會為實現(xiàn)“社會福利狀態(tài)”所做的各種制度安排。在我國一些書籍文件中也能找到類似解釋，如我國權威的社會福利黃皮書中的定義：“社會福利是國家和社會為了增進與完善成員的社會生活而實施的一種社會制度，旨在通過提供資金和服務，保證社會成員一定的生活水平并盡可能提高他們的生活質(zhì)量。”本文所指的就是后者。福利制度是從西方國家起源和發(fā)展起來的，特別是二次世界大戰(zhàn)后，西方一些資本主義國家政府為了緩和階級矛盾、撫平戰(zhàn)爭創(chuàng)傷，普遍建立了“從搖籃到墳墓”的福利制度，建成了所謂的“福利國家”。這種福利制度對于維護社會穩(wěn)定、促進經(jīng)濟發(fā)展、縮小貧富差距、實現(xiàn)充分就業(yè)起到了積極的作用。但日益龐雜的福利體系也使西方各國政府普遍感到負擔沉重，其弊端也日益顯現(xiàn)出來，引發(fā)了一系列問題，如失業(yè)危機、財政危機、老齡危機、社會危機、觀念危機、制度危機和政治危機等。因此，20世紀70年代以來，西方發(fā)達國家開始了對福利制度的改革，將某些福利計劃實行社會化，由原來的國家負責改為社會負責。一、我國福利制度改革的重要意義黨的十六屆四中全會提出建設社會主義和諧社會，這是中國福利思想的一次歷史性的科學總結。和諧社會的內(nèi)涵包括人與人之間的關系和諧、人與自然的關系和諧、人的內(nèi)在精神的和諧、社會內(nèi)部環(huán)境的和諧、國家外部環(huán)境的和諧等。其中，每個社會成員能夠在滿足基本生活要求的基礎上，各盡所能、各得其所、和睦相處是最重要的標志。而福利制度正是這樣一個以效率、公平、發(fā)展為核心議題，追求在經(jīng)濟發(fā)展、效率提升的基礎上，又能維護社會公正和整體均衡的制度選擇與安排。國際先進經(jīng)驗和中國改革實踐都證明了：經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，社會政策與經(jīng)濟政策相互促進、良性互動，是中國社會全面進步與國富民安的最佳途徑。因此我國社會福利制度的健全與完善對于建設和諧社會具有極其重要的戰(zhàn)略意義。和諧社會的提出，是與我國現(xiàn)階段的社會現(xiàn)狀密切相關的。當前我國經(jīng)濟體制改革取得了巨大成就，經(jīng)濟以每年超過8%的速度快速發(fā)展，但隨著改革開放和市場體制建設進入攻堅階段，各種社會矛盾也日益尖銳和復雜。特別是隨著經(jīng)濟結構調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結構升級和企業(yè)改制，不可避免地出現(xiàn)結構性失業(yè)和農(nóng)業(yè)勞動力轉移，居民收入分配格局發(fā)生了巨大變化，貧富差距不斷拉大，已成為一個引起多方警惕的主要社會矛盾。一方面，不協(xié)調(diào)的社會現(xiàn)狀需要社會福利來協(xié)調(diào)，經(jīng)濟轉型需要新型的社會福利制度與之配套；另一方面，我國面臨人口老齡化和農(nóng)村人口轉移問題，億萬國民對社會福利的需求又顯著增加，需要通過社會福利的相關措施來緩解。我國福利制度改革面臨巨大挑戰(zhàn)。從西方國家的經(jīng)驗教訓中可以知道，福利制度是把雙刃劍，科學的福利模式有助于縮小貧富差距，促進社會公平，是社會的“安全網(wǎng)”和“穩(wěn)定器”，不合理的福利模式會對經(jīng)濟及社會產(chǎn)生消極影響。而福利模式的核心就是政府在其中的定位及作用機制，也就是政府在多大程度上介入社會福利及提供什么樣的制度水平。從歷史上看，各國政府在各自國家的社會福利方面都起著重要的作用，但由于各國的歷史背景、發(fā)展水平、現(xiàn)實條件、價值取向的不同，它們的作用機制也不同，有的扮演次要角色，采取剩余型(補救型)福利模式，有的扮演主要角色，采取制度型(機制型)福利模式。有的提供較高的福利水平，采取普遍型(全民型)福利模式，有的只負責最困難人群，采取選擇型(定向型)福利模式。正如著名經(jīng)濟學家斯蒂格利茨的《經(jīng)濟學》中所說：“政府怎樣才能以更有效的方式實現(xiàn)自己的社會目標，政府必須在幾種行動方案中作出選擇。它可以直接做某些事，也可以為私人部門做某些事提供動力，還可以命令私人部門做某些事，或者采取包括這三種方式的某種混合方式?！币虼搜芯空谖覈＠贫戎械牡匚慌c角色成為研究福利模式的關鍵問題，而我國在這方面恰恰非常薄弱，尤其是經(jīng)濟轉型與福利制度改革過程中，政府應扮演什么角色、起什么作用，一直以來都很模糊。二、政府在我國福利制度改革中的職能定位無論馬克思主義經(jīng)濟理論還是凱恩斯主義都告訴我們，市場經(jīng)濟是競爭經(jīng)濟，能提高效率、創(chuàng)造財富，但無法消除貧困和維護社會公平?！笆袌鍪ъ`”的客觀存在決定了政府必須通過福利體系對社會經(jīng)濟進行調(diào)節(jié)，以化解階層分化帶來的不斷激化的社會矛盾。社會福利正是這樣一種責無旁貸的、“制度化的政府責任”。因此福利制度必須由政府主導，發(fā)揮其強有力的管理職能和監(jiān)督職能。但政府主導并不意味著事事都要由政府承辦和投入。特別是我們這樣一個人口眾多的發(fā)展中國家，政府的財力相對有限，單靠政府難以應對巨大的社會福利需求。我國的國情決定了我們不可能走西方那種“從搖籃到墳墓”的福利道路，而必須堅持“有所為、有所不為”。我國目前的社會福利體系，由于過于強調(diào)政府的責任，把過去分散在企業(yè)、單位的保障責任轉向政府，已經(jīng)出現(xiàn)了企業(yè)依賴政府、地方依賴中央的現(xiàn)象。這種政府包辦的福利模式，往往會導致財政困難，效率低下，同時會助長國民惰性，削弱企業(yè)及國家的競爭力。西方福利國家出現(xiàn)的“福利陷阱”已經(jīng)證明了這一點。從社會福利的國際發(fā)展看，從“普遍性原則”向“選擇性原則”過渡，從“國家包辦”向多元化、市場化、民營化過渡已成為大勢所趨。所謂多元化就是將某些原來由國家負擔的社會福利改由家庭、社區(qū)、社會團體、慈善機關、工會、企業(yè)等分擔；市場化、民營化就是將某些社會福利項目需要的資金由國家負擔轉變?yōu)樗饺素摀?；某些福利服務由原國家提供轉變?yōu)樗饺颂峁?；有些盈利性福利服務機構和設施可以交給企業(yè)經(jīng)營運作，在保證社會效益的同時兼顧企業(yè)經(jīng)濟效益。在我國福利制度改革中政府作用應該也是多元化、多層次的。不同類別的物品政府的作用應該是不同的。公共經(jīng)濟學中有純公共物品、準公共物品和私人物品之分。對于私人物品，可以由市場提供，依靠市場機制自動調(diào)節(jié)，在該領域就要避免政府過多的行政干預；而純公共物品具有社會性、非競爭性、非排他性、免費性等特點，決定了它必須由政府提供，政府在該領域要承擔起更多的工作；準公共物品介于二者之間，在強調(diào)政府發(fā)揮主導作用的同時可以引導企業(yè)積極參與。正如凱恩斯所說：“對政府來說重要的不是去做那些私人已經(jīng)正在做的事情，把它做得更好一些或者更壞一些，而是去做那些根本沒人做的事情?！本唧w到福利體系的子系統(tǒng)，政府角色也應加以區(qū)別。例如在社會救助中，政府應承擔主體責任，對老年人、殘疾人、兒童等弱勢群體提供救濟，對在意外事故或自然災害中生存面臨困難的人提供物質(zhì)援助，這是所有國家社會福利制度中不可或缺的部分。不管福利模式或政府角色如何轉變，政府不會也不可能放棄這部分責任。而在社會保險中，政府應該逐漸放棄直接管理的責任，更多的擔任政策的制訂者和監(jiān)督者，為諸如個人、企業(yè)、市場等社會力量的參與創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。就福利水平來講，若政府提供的福利水平過高會造成財政困難，若福利不足又會削弱保障的功能，難以解決一些社會性問題。為了保證公平，政府應把需求的滿足定位在平均水平，超出這一水平之上的特殊或過高的需求，政府不再直接承擔所有的供款和管理等責任，而是作為引導者調(diào)動企業(yè)、個人、社會等多方面的力量提供保障。經(jīng)濟,政策-[飛諾網(wǎng)FENO.CN]

三、政府在我國福利制度改革中的具體責任

公共管理學理論認為，政府的公共行政職能應該定位在掌舵而非劃槳上面。隨著國家行政體制改革的深化，政府將逐步退出經(jīng)營性領域，把工作重心和財力放在社會公共需求上，這為社會福利事業(yè)發(fā)展提供了更好的支撐條件。轉型后的政府在社會福利制度中主要承擔制度設計、監(jiān)管以及籌措財力、財政兜底等責任。1、制度設計。我國社會福利制度還存在很多問題，主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)有別的二元福利特征明顯。社會福利局限于城市居民，將廣大農(nóng)民排除在外，這在當前農(nóng)民收入增長緩慢，農(nóng)村尚有七億多農(nóng)業(yè)勞動者的情況下，會影響廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，也會使社會福利追求社會平等和公平的目標發(fā)生扭曲，人為加重中國二元經(jīng)濟的分化程度。我國傳統(tǒng)的福利制度不僅是為城鎮(zhèn)人口設計的，而且與單位福利密不可分，很長一段時間，單位福利概念都高于社會福利，“單位”福利差別之大可以用“天壤之別”來形容。這也造成公共福利事業(yè)極不發(fā)達，同時加重了企業(yè)負擔。我國福利制度中種種不合理的缺陷需要政府加快福利制度改革的步伐，從長遠著眼，根據(jù)我國國情統(tǒng)一規(guī)劃，科學設計。從制度設計層面上，促進和保證社會福利事業(yè)的持續(xù)發(fā)展。2、法規(guī)建設和監(jiān)管。有了良好的制度設計，還應以立法的形式確定下來。我國也應該像西方國家一樣，努力將社會福利制度的運行建立在比較完善的立法基礎上，使社會福利制度的運行有法可依，有章可循。從目前情況來看，我國有關社會福利的基本立法還很不完善，缺乏系統(tǒng)性，有些法規(guī)還未能及時建立；社會福利體制運行主要借助行政手段，如頒發(fā)通知、規(guī)定等來進行管理?？梢?，政府在加快社會福利法制建設，完善福利制度的法律法規(guī)方面還有很多工作要做。3、籌措財力，發(fā)揮托底作用。國家發(fā)展的目標是不斷提高和改善社會成員的生活質(zhì)量，增進社會福利就是主要途徑之一。政府對社會福利承擔著不可推卸的責任，它是福利資金的主要提供者之一。我們經(jīng)濟的快速增長與國家財政實力的快速增強已使我們具備了一定的物質(zhì)基礎，可以支撐起一個水平不是很高的社會福利體系。但是我國人口眾多，經(jīng)濟轉型造成的結構性失業(yè)，農(nóng)村勞動力過剩，加上老齡化的提早到來形成了巨大的福利需求。因此，政府對福利事業(yè)的投入應當隨著經(jīng)濟發(fā)展和國家財力增長而不斷增長。即便這樣，僅靠政府資金供給也難以應對所有的問題，還應千方百計的動員社會資金，采取多種措施擴大福利資金的來源，同時鼓勵單位和個人進行自我保障。政府資金在福利制度中的作用，主要是托底，以少量的資金發(fā)揮乘數(shù)效應和帶動效應?？傮w上講，我國福利制度改革中政府的主要任務不是逐步退位．而是使其定位和責任更加明確，做到有進有退，應弱化政府全權管理和直接供款等責任，強化制度設計、引導和監(jiān)管等方面的責任。只有政府職能科學定位，才能理順各種關系，充分調(diào)動各種資源，兼顧各方利益，促進社會福利事業(yè)健康發(fā)展，真正成為社會的“穩(wěn)定器”和“安全網(wǎng)”。

四、社會福利社會辦

值得一提的是，對于政府在福利制度中的定位與角色，我國近年來提出社會福利社會化的改革趨勢，由此解決政府責任過于集中，財政負擔過重的問題。社會福利社會化是指從原來政府包辦一切社會福利轉為只承擔部分職能，提倡和鼓勵社會辦福利。其內(nèi)容包括服務對象的社會化，資金來源的社會化，管理的社會化，服務設施的社會化，服務隊伍的社會化。它表明政府在社會福利制度中職能和角色的轉變。社會福利社會辦中的“社會”，顯得有些空泛，似乎沒有明確究竟哪些力量可以擔此重任。其實從實踐來看，它主要指的政府以外的企事業(yè)單位、社團、社區(qū)等一些具體的社會組織。這里著重強調(diào)的是非政府組織和群眾性社會服務團體等一些非營利性組織在其中的作用。非營利性組織在公共經(jīng)濟學上被稱為繼政府、企業(yè)(營利組織)之后的“第三部門”，它是彌補“市場失靈”和“政府失靈”的一種有效的組織創(chuàng)新。社會福利社會辦的關鍵就是非營利組織的發(fā)展和壯大。因為如果非營利組織發(fā)育不健全，不能很好地承擔社會福利服務提供者的責任，那么離開政府投入社會懷抱的社會福利將失去支撐，處于瀕臨死亡的境地。目前我國很多非營利組織發(fā)展還很不充分，多數(shù)仍隸屬于政府，要獨立發(fā)揮作用，真正成為社會福利領域的主力軍，還有很長一段路要走。加快第三部門的發(fā)展是推進社會福利社會化過程中一個迫切的任務。政府必須首先采取積極有效的措施，為我國“第三部門”的發(fā)展創(chuàng)造良好的社會環(huán)境，鼓勵第三部門加快發(fā)展。如扶持民辦福利事業(yè)，對民辦福利設施給予政策優(yōu)惠和適當?shù)呢斦度耄还膭钌鐣媸聵I(yè)組織的建設與發(fā)展，使之成為主要的、社會化的福利實施機構；推進社區(qū)服務，通過社區(qū)服務中心提供各種免費或低費服務等。綜上所述，社會福利社會辦的含義就是在政府發(fā)揮主