機(jī)關(guān)事業(yè)單位內(nèi)部控制體系優(yōu)化分析

[摘要]財(cái)政部施行的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，給機(jī)關(guān)事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制管理提供了指導(dǎo)，可確保內(nèi)部控制體系建設(shè)到位并持續(xù)融入各項(xiàng)活動，真正發(fā)揮其監(jiān)督、約束等效用。但在現(xiàn)實(shí)中，有些機(jī)關(guān)事業(yè)單位在內(nèi)部控制體系建設(shè)中投入力度不夠，使得其執(zhí)行和落實(shí)狀況不容樂觀，影響了單位公共服務(wù)質(zhì)量的提升。文章首先闡述機(jī)關(guān)事業(yè)單位構(gòu)建內(nèi)部控制體系的必要性，深入分析實(shí)務(wù)中的問題，主要包括內(nèi)控意識淡薄、內(nèi)控執(zhí)行監(jiān)督流于形式等，圍繞這些問題提出解決策略，包括強(qiáng)化內(nèi)控意識、重視內(nèi)控執(zhí)行監(jiān)督等，以供參考。[關(guān)鍵詞]機(jī)關(guān)事業(yè)單位；內(nèi)部控制體系；構(gòu)建策略機(jī)關(guān)事業(yè)單位內(nèi)部控制主要是指單位通過構(gòu)建完善的制度、實(shí)施方案及流程，達(dá)到合理管控經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險(xiǎn)的目的。機(jī)關(guān)事業(yè)單位不以營利為目的，具有一定的公益性。首先，確保單位資產(chǎn)完整安全。機(jī)關(guān)事業(yè)單位各項(xiàng)職能的履行，主要是在基礎(chǔ)類資產(chǎn)上實(shí)施的，內(nèi)部資產(chǎn)是否完整、安全尤為關(guān)鍵。構(gòu)建內(nèi)部控制體系，能夠使資產(chǎn)從申購、計(jì)量、配置到使用等各環(huán)節(jié)都得到有效監(jiān)督，避免出現(xiàn)不合法、不合規(guī)操作，從源頭上保證各類資產(chǎn)完整安全，結(jié)合各職能部門實(shí)際需要合理配置資產(chǎn)，保證其使用安全到位，促使單位高質(zhì)量履職。其次，保證單位財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整。及時(shí)編制、披露真實(shí)及完整的財(cái)務(wù)信息是機(jī)關(guān)事業(yè)單位的主要義務(wù)，財(cái)務(wù)報(bào)表等信息能夠客觀、真實(shí)地呈現(xiàn)單位運(yùn)行狀況及履職情況。機(jī)關(guān)事業(yè)單位通過建立完善的內(nèi)部控制體系，主動將內(nèi)部控制基本規(guī)則、要求融入各項(xiàng)財(cái)務(wù)活動，可約束和控制財(cái)務(wù)活動，杜絕不合法、不合規(guī)操作，提高財(cái)務(wù)管理工作水平，確保財(cái)務(wù)信息全面、準(zhǔn)確、可靠，為領(lǐng)導(dǎo)層制定科學(xué)決策提供依據(jù)[1]。最后，防范舞弊和避免腐敗。機(jī)關(guān)事業(yè)單位擁有大量的公共資源，也是權(quán)力不合規(guī)操作的主陣地，防范舞弊和避免腐敗是其核心內(nèi)容。內(nèi)部控制最為關(guān)鍵的是制衡，要始終保證單位內(nèi)部決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)處于相互分離的狀態(tài)，通過使用內(nèi)部控制的基本原理和方法將實(shí)際制衡機(jī)制融入業(yè)務(wù)程序、內(nèi)部管理制度，真正發(fā)揮內(nèi)部控制防范舞弊、避免腐敗的作用。（一）內(nèi)控意識淡薄內(nèi)控意識是否先進(jìn)、正確，是機(jī)關(guān)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施的核心要素，只有強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)層、職工的內(nèi)控意識，才能使內(nèi)控活動實(shí)施到位，提升其有效性。然而，在內(nèi)控體系的構(gòu)建和實(shí)施中，有些機(jī)關(guān)事業(yè)單位仍不同程度地存在人員意識淡薄的問題，不能激發(fā)內(nèi)驅(qū)力高效開展各項(xiàng)活動。一方面，領(lǐng)導(dǎo)層內(nèi)控意識淡薄。有些領(lǐng)導(dǎo)片面地認(rèn)為這項(xiàng)工作不能創(chuàng)造直接的價(jià)值，更注重單位公共服務(wù)質(zhì)量的提升、政績提升等，缺乏對內(nèi)控體系的深入理解，沒有認(rèn)識到內(nèi)控的價(jià)值，使該項(xiàng)工作在機(jī)關(guān)事業(yè)單位內(nèi)部處于較低的地位，領(lǐng)導(dǎo)層提供的配合度、支持度較低，影響了內(nèi)控有效性的提升。另一方面，職工思想觀念滯后。不少職工更為重視財(cái)務(wù)核算工作，對內(nèi)部控制的認(rèn)識存在局限性，認(rèn)為內(nèi)部控制與“我”無關(guān)，與自身工作關(guān)聯(lián)性較低，故與同事間的配合和協(xié)同較差，參與內(nèi)部控制體系構(gòu)建與實(shí)施的積極性不高[2]。（二）內(nèi)控執(zhí)行監(jiān)督流于形式完善、健全的內(nèi)部控制，能夠幫助機(jī)關(guān)事業(yè)單位高效履行自身職責(zé)，提高公共服務(wù)質(zhì)量，體現(xiàn)內(nèi)控的監(jiān)督、約束等功能，促進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位合法、合規(guī)地使用權(quán)力。但事實(shí)上，有些機(jī)關(guān)事業(yè)單位在內(nèi)控執(zhí)行中，監(jiān)督力量較為薄弱，無法發(fā)揮其作用。這主要是由于內(nèi)部審計(jì)部門的缺位，也未能建立與之相適配的內(nèi)控執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，不能保證內(nèi)控執(zhí)行活動都處于監(jiān)督狀態(tài)之下，難以快速找出內(nèi)控執(zhí)行中的薄弱環(huán)節(jié)、漏洞和不足，無法立即糾偏和調(diào)整，導(dǎo)致內(nèi)控執(zhí)行效果不顯著。同時(shí)，不少機(jī)關(guān)事業(yè)單位的內(nèi)控執(zhí)行監(jiān)督覆蓋面較小，監(jiān)督手段仍需創(chuàng)新，過于強(qiáng)調(diào)專項(xiàng)監(jiān)督而忽視日常監(jiān)督，重視局部監(jiān)督而忽視全局監(jiān)督等，在實(shí)踐中以被動監(jiān)督為主導(dǎo)，主動監(jiān)督較少，造成機(jī)關(guān)事業(yè)單位內(nèi)部控制執(zhí)行剛性不足。（三）信息溝通不到位機(jī)關(guān)事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的構(gòu)建與實(shí)施，離不開順暢的溝通交流和內(nèi)部信息的互聯(lián)共享，但有些單位可能忽視了這一點(diǎn)，沒有使用先進(jìn)的信息技術(shù)，沒有建立內(nèi)控信息系統(tǒng)，造成機(jī)關(guān)事業(yè)單位內(nèi)部各職能部門信息、數(shù)據(jù)間仍存在“孤島現(xiàn)象”，不能支持各項(xiàng)活動的順利開展，一定程度上影響了部門的履職情況。內(nèi)控信息系統(tǒng)的缺位，除了導(dǎo)致信息溝通不到位外，還不能動態(tài)追蹤各項(xiàng)管理活動的數(shù)據(jù)，難以快速識別其中的異常數(shù)據(jù)，不能發(fā)現(xiàn)每項(xiàng)活動中的不足和漏洞，如固定資產(chǎn)管理等，無法及時(shí)糾偏和調(diào)整，使得內(nèi)部控制信息系統(tǒng)在線監(jiān)督、動態(tài)追蹤等功能無法實(shí)現(xiàn)。此外，很多機(jī)關(guān)事業(yè)單位盡管內(nèi)部信息化建設(shè)水平較高，但沒有將內(nèi)控信息系統(tǒng)與其他系統(tǒng)完美對接，造成各系統(tǒng)間信息無法互聯(lián)共享，既不能加深業(yè)財(cái)融合，也不能提供多樣化的財(cái)務(wù)報(bào)表，無法助力領(lǐng)導(dǎo)層的科學(xué)決策。（四）內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)評估和應(yīng)對浮于表面機(jī)關(guān)事業(yè)單位只有做好內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)對，才能真正實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管理的常態(tài)化、專項(xiàng)化，減少內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)帶來的負(fù)面影響，并找到關(guān)鍵的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，及時(shí)堵住風(fēng)險(xiǎn)漏洞，幫助單位內(nèi)控執(zhí)行到位。但實(shí)際上，不少機(jī)關(guān)事業(yè)單位的內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)管控效果并不理想。一是內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)管理意識較為淡薄，缺乏完善的內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)管理制度，也沒有嚴(yán)格遵循內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)管理流程開展活動，過于強(qiáng)調(diào)事后風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對，忽視了事前風(fēng)險(xiǎn)識別、事中評估分析，無法掌握每類內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率和影響程度，應(yīng)對和防范不到位[3]。二是內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案不完善。不少機(jī)關(guān)事業(yè)單位對于一些突發(fā)類風(fēng)險(xiǎn)，沒有建立相適配的內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案，沒有組織專業(yè)職工參與到真實(shí)演練中，難以持續(xù)提高職工的應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)防范能力和水平，導(dǎo)致實(shí)踐中的突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)影響不斷擴(kuò)大。（五）忽視內(nèi)控考評工作機(jī)關(guān)事業(yè)單位內(nèi)部控制考評不到位，造成內(nèi)控體系不能做好復(fù)盤分析、實(shí)現(xiàn)閉環(huán)控制，難以體現(xiàn)內(nèi)控考評的激勵(lì)、約束等作用，阻礙了機(jī)關(guān)事業(yè)單位內(nèi)控有效性的提升。首先，有些機(jī)關(guān)事業(yè)單位未能結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況，設(shè)定可量化的內(nèi)控考評指標(biāo)，沒有按照實(shí)際需求，明確內(nèi)控考評周期、標(biāo)準(zhǔn)和流程，不能準(zhǔn)確評估內(nèi)控執(zhí)行的有效性、內(nèi)控執(zhí)行目標(biāo)的達(dá)成情況等，不能在單位內(nèi)部形成內(nèi)部控制不斷改進(jìn)與優(yōu)化的局面。其次，一些機(jī)關(guān)事業(yè)單位忽視了內(nèi)控考評結(jié)果的使用，未能將考評結(jié)果用于內(nèi)控體系優(yōu)化、職工薪酬獎(jiǎng)金發(fā)放、崗位調(diào)整等方面，不能發(fā)揮內(nèi)控考評的激勵(lì)、約束等作用，使得內(nèi)控管理成效不理想。（一）強(qiáng)化內(nèi)控意識內(nèi)控意識是機(jī)關(guān)事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控體系建設(shè)與實(shí)施的前提，為保證內(nèi)部控制實(shí)施到位，就需要強(qiáng)化全員的內(nèi)控意識，以順利、有序地開展各種活動，幫助機(jī)關(guān)事業(yè)單位履行職責(zé)。一方面，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)層的內(nèi)控意識。領(lǐng)導(dǎo)層是機(jī)關(guān)事業(yè)單位發(fā)展的領(lǐng)航者，其對內(nèi)部控制的認(rèn)知基本決定了內(nèi)部控制環(huán)境的主基調(diào)，領(lǐng)導(dǎo)層要全面參與到內(nèi)控體系建設(shè)和實(shí)施中，主動學(xué)習(xí)最近的國家政策和文件，掌握最新的內(nèi)部控制理念，在內(nèi)部樹立榜樣和示范。只有領(lǐng)導(dǎo)層高度重視內(nèi)部控制，由領(lǐng)導(dǎo)帶動、以點(diǎn)帶面，才能使內(nèi)控觀念滲透到各部門、各層級職工中，為內(nèi)部控制體系建設(shè)、實(shí)施到位提供支持。另一方面，重視職工內(nèi)控認(rèn)知的提升。對機(jī)關(guān)事業(yè)單位來說，內(nèi)部控制體系建設(shè)需要職工正確認(rèn)識內(nèi)控，在內(nèi)部加大宣傳和再教育力度，使得全體職工深入認(rèn)識內(nèi)控，相互間做好配合和協(xié)同，將其執(zhí)行到位。（二）重視內(nèi)控執(zhí)行監(jiān)督機(jī)關(guān)事業(yè)單位的內(nèi)控執(zhí)行離不開監(jiān)督，只有發(fā)揮監(jiān)督的效用，才能及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)控執(zhí)行中的漏洞與缺陷，進(jìn)而予以改進(jìn)和調(diào)整，營造良好的工作氛圍，提升內(nèi)控執(zhí)行剛性。機(jī)關(guān)事業(yè)單位要設(shè)置獨(dú)立、權(quán)威的內(nèi)審機(jī)構(gòu)，建立內(nèi)控執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，保證內(nèi)控活動處于監(jiān)督狀態(tài)下，真正將內(nèi)控執(zhí)行到位，以便于發(fā)揮其效用。同時(shí)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位還要重視內(nèi)控監(jiān)督的范圍和內(nèi)容，創(chuàng)新內(nèi)控監(jiān)督手段，在強(qiáng)化專項(xiàng)監(jiān)督的同時(shí)重視日常監(jiān)督，做好局部監(jiān)督的同時(shí)兼顧全局監(jiān)督，真正發(fā)揮內(nèi)控執(zhí)行監(jiān)督的作用。（三）強(qiáng)化信息溝通機(jī)關(guān)事業(yè)單位內(nèi)部信息的公開度以及工作狀況的對外透明度，對內(nèi)部控制管理具有重要的影響。信息溝通是單位對內(nèi)、對外聯(lián)系和交流的手段，只有確保信息溝通暢通，才能實(shí)現(xiàn)信息互聯(lián)共享，高效推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位內(nèi)部控制管理到位。首先，機(jī)關(guān)事業(yè)單位應(yīng)深入分析國家的政策文件，利用先進(jìn)的信息技術(shù)，建立內(nèi)控信息系統(tǒng)，加快數(shù)據(jù)信息同步和實(shí)時(shí)共享，將數(shù)據(jù)信息快速傳遞到各層級、各部門，幫助其高質(zhì)量開展活動。其次，利用內(nèi)控信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)多元化的功能，自動化收集各種管理數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)其中的異常數(shù)據(jù)，快速查控各種管理活動中的漏洞，充分實(shí)現(xiàn)內(nèi)控的信息化、數(shù)字化、智能化。最后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位要將內(nèi)控信息系統(tǒng)與固定資產(chǎn)管理系統(tǒng)、預(yù)算管理系統(tǒng)、資金管理系統(tǒng)等集成，加深業(yè)財(cái)融合的同時(shí)，一鍵獲取最新的信息，將其轉(zhuǎn)變?yōu)槎鄻踊呢?cái)務(wù)報(bào)表，輔助單位科學(xué)決策[4]。一是自動化識別風(fēng)險(xiǎn)，做好預(yù)警和應(yīng)對。利用內(nèi)控信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)自動化識別、預(yù)警和處理，快速找出各環(huán)節(jié)中隱藏的風(fēng)險(xiǎn)，盡早地防范和預(yù)警，幫助單位提高公共服務(wù)質(zhì)量。二是打通信息“孤島”，實(shí)現(xiàn)信息共享。利用內(nèi)控信息系統(tǒng)，可消除部門間的信息壁壘，實(shí)現(xiàn)信息互聯(lián)共享，實(shí)現(xiàn)預(yù)算、收支、采購、資產(chǎn)等業(yè)務(wù)信息共享，及時(shí)將相關(guān)信息轉(zhuǎn)換為報(bào)表、圖表，輔助單位科學(xué)決策。三是實(shí)現(xiàn)審批自動化、在線化。將單位內(nèi)部各項(xiàng)審批活動都轉(zhuǎn)移到內(nèi)控信息系統(tǒng)中，實(shí)現(xiàn)審批活動實(shí)時(shí)在線，在系統(tǒng)內(nèi)留痕，可找到專項(xiàng)負(fù)責(zé)人。（四）做好內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評估和應(yīng)對機(jī)關(guān)事業(yè)單位為落實(shí)內(nèi)控執(zhí)行，要高度重視內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)的防范和管理，將內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受的范圍內(nèi)。一方面，機(jī)關(guān)事業(yè)單位要增強(qiáng)內(nèi)控人員的風(fēng)險(xiǎn)管理意識，建立內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)評估與應(yīng)對機(jī)制，嚴(yán)格遵循風(fēng)險(xiǎn)管理的基本流程，注重內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)事前預(yù)警、事中控制和事后預(yù)警，對各類內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)做好評估，主動掌握內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率和影響程度，有針對性地做好防范和控制。另一方面，機(jī)關(guān)事業(yè)單位在開展內(nèi)控活動的過程中，可能面臨著一些突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，因此，應(yīng)建立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案，組織專業(yè)職工參與真實(shí)演練，不斷強(qiáng)化和提升職工處理突發(fā)事件的能力，將這些風(fēng)險(xiǎn)帶來的影響控制在最小范圍內(nèi)，促進(jìn)內(nèi)控活動高質(zhì)量地開展[5]。（五）落實(shí)內(nèi)部控制考評內(nèi)部控制考評是機(jī)關(guān)事業(yè)單位內(nèi)部控制的最后環(huán)節(jié)，也是實(shí)現(xiàn)閉環(huán)控制的重要構(gòu)成，既能夠激發(fā)職工的工作積極性，又可持續(xù)改進(jìn)內(nèi)控管理。因此，機(jī)關(guān)事業(yè)單位要結(jié)合現(xiàn)實(shí)需求，設(shè)定科學(xué)、合理的內(nèi)控考評指標(biāo)，及時(shí)明確內(nèi)控考評周期和標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格遵循相關(guān)工作流程，客觀、全面地評估各職能部門的內(nèi)控執(zhí)行情況、內(nèi)控目標(biāo)達(dá)成情況等。同時(shí)，要高度重視內(nèi)控考評結(jié)果的實(shí)用性，將內(nèi)控考評結(jié)果與內(nèi)控體系改進(jìn)、職工崗