關于強化稅收屬地管理的研究-稅收屬地

[關于強化稅收屬地管理的研究]稅收屬地

稅收征管管轄方式是稅收征管體制的重要組成部分，決定著稅收執(zhí)法的質量與稅務行政的效率。多年來，我國稅收征管管轄權的確立實行“條塊”結合的方式，它是與計劃經(jīng)濟體制的要求相適應的。但是，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制改革的不斷深化，及依法治稅工作的不斷加強，現(xiàn)行稅收征管管轄方式的不適應性愈來愈明顯，給征納雙方造成了諸多不便。為此，我們在對陜西省有關地、市、縣進行深入調查的基礎上，對稅收征管管轄權問題作了一些初步研討。我們認為現(xiàn)行稅收征管管轄方式亟待規(guī)范，解決的基本途徑是：強化稅收屬地管理。

強化屬地管理，并不是將原有的“條塊”管轄方式徹底摒棄，搞單一的屬地管理，也并不是將原有的“條塊”管轄方式進行簡單的微調，而是在充分按照和尊重現(xiàn)行的稅收征管法中已明確的征管管轄方式的基礎上，重點解決陜西省國稅系統(tǒng)存在的征管管轄方式中的不規(guī)范問題，從而使稅收工作更好地服務經(jīng)濟。

一、強化稅收屬地管理的現(xiàn)實性

（一）現(xiàn)行稅收征管管轄方式

陜西省現(xiàn)行稅收征管管轄方式是：省直屬征收分局，管轄省政府所在地市區(qū)省級企業(yè)。市直屬分局，管轄范圍有負責全市中央、省、市三級企業(yè)的稅收管理工作的；有負責全市級企業(yè)的稅收管理工作的；有負責該市機構所在地市級企業(yè)的稅收管理工作的；還有負責該市機構所在地市級以上企業(yè)的稅收管理工作的。市級以下企業(yè)按屬地原則由各縣（區(qū)）稅務機關負責征收管理等等。

（二）現(xiàn)行稅收征管管轄方式存在的問題

上述稅收征管管轄方式的共同點是按企業(yè)行政隸屬關系設立直屬征收分局，保證中央、省、市級收入。它是與傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制相適應的。在計劃經(jīng)濟體制初期，企業(yè)級次明顯，行業(yè)管理嚴格，不允許跨行業(yè)經(jīng)營，在稅制上也是按行業(yè)設計稅目、稅率，按經(jīng)濟性質劃分上繳利潤或繳納所得稅，上述模式不僅有利于加強重點稅源的管理，保證大宗稅源的及時足額入庫，而且與現(xiàn)行財政分配體制也是相吻合的，有助于保證各級次收入的取得。

但是，隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，現(xiàn)行稅收征管管轄方式存在的問題已愈來愈明顯地表現(xiàn)出來：

1.按企業(yè)級次和經(jīng)濟類型實行稅收管轄，已不能適應經(jīng)濟發(fā)展的需要。一方面各種企業(yè)的經(jīng)濟性質、經(jīng)營方式、隸屬關系呈現(xiàn)出明顯的多極性和不穩(wěn)定性，使過去市屬企業(yè)與區(qū)屬企業(yè)之間的界限越來越模糊，各種所有制之間的劃分也越來越難以界定，現(xiàn)有的稅收管理機制已不適應市場經(jīng)濟發(fā)展的要求。另一方面由于政府機構改革和職能的轉變，一些原有的企業(yè)主管部門被合并、撤消、精簡，或改變職能，使依靠企業(yè)主管部門協(xié)調、督促繳稅的作用大大弱化，也使原有的行業(yè)格局、所有制格局重新排列。直屬征收分局所管理的企業(yè)，已不是過去單一經(jīng)濟成分的大中型企業(yè)，而是多種類型的企業(yè)并存。致使稅務機關內部責任難以劃分，執(zhí)法剛性弱化，市、地級的直屬征收分局和涉外分局的存在失去原有優(yōu)勢。

2.交叉管理，稅負不公，漏征漏管現(xiàn)象嚴重。同一地域或并列幾個征收單位，或直屬分局管轄的大企業(yè)多，重點稅源大戶多，難免存在抓大放小的情況。例如，某一欠發(fā)達地區(qū)的區(qū)級稅務機關在未實行屬地管理時，有500余戶個體工商戶跑到了當?shù)氐氖兄狈志掷U稅，由于市直分局管的皆是市級以上的大企業(yè)，一則人力所限，二則主觀因素所致，認為這500余戶個體工商戶繳稅多少，對全年稅收計劃影響不大，難免對這500余戶個體戶放松了管理，緣于斯，上級主管稅務機關雖多次將其管轄權劃到區(qū)級稅務分局，但時隔不久，囿于可少繳稅的因素，這500余戶個體工商戶又重新跑到市直稅務分局，1年按可比因素保守測算，國家流失稅款在20萬元左右。同時直屬分局點多面廣，人員相對偏緊，稅收征管難以到位，導致部分散落在相臨的征收單位的名為國有、集體，而實為承包經(jīng)營、承租經(jīng)營、掛靠經(jīng)營的個體私營性的企業(yè)，趁機掛靠在直屬分局管轄的大企業(yè)之下，采取報假賬、不報賬等手段，隱瞞其銷售收入，千方百計地偷稅，造成大量稅款流失。另外，各征收單位為減輕任務壓力，不講政策，不擇手段，想方設法爭奪納稅戶，有的單位甚至不顧大局，采取降低稅負手段吸引納稅戶，造成稅收管理秩序的嚴重混亂，導致一些納稅戶趁機在辦理營業(yè)執(zhí)照和稅務登記上，與稅務機關打游擊戰(zhàn)，如某區(qū)內兩個稅務機關，由于執(zhí)行稅收政策尺度有別，一個局一年內轉出納稅人300多戶，交叉戶越來越多，客觀上為“關系稅”、“人情稅”開了綠燈，給以稅謀私、滋生腐敗提供了條件，弱化了執(zhí)法的剛性和嚴肅性，嚴重損害了國稅機關的形象。

3.加大了征收管理的難度。在分稅制財政管理體制下，現(xiàn)行稅收征管管轄方式促使各級政府只顧保本級收入，不顧征管成本。他們往往為了確保某一級次的財政收入而成立直屬征收分局，使征稅區(qū)域跨度加大。如在市級設立直屬分局，該直屬分局可以在全市區(qū)域內征收市直單位實現(xiàn)的稅收；涉外稅收本應放在基層分局征收，可目前大多由直屬的涉外分局管理，由于納稅單位與征收機構之間距離較遠，從而大大增加了稅收管理的難度和成本。

4.容易造成入庫級次間的混淆。在現(xiàn)行稅收征管管轄方式下，由于局部利益的驅動，使得各級政府之間爭搶稅源，甚至有意變通外來稅源，爭相制定優(yōu)惠政策跨地區(qū)吸引稅源的問題相當嚴重，行政部門越權干涉稅收執(zhí)法的情況也時有發(fā)生，客觀上造成稅收大量流失，同時人為的造成了入庫級次混亂。

5.增大了稅收成本。按照現(xiàn)行稅收征管管轄方式，稅收成本必然不斷加大。一是由于在一個區(qū)域內往往設置多個稅務機關，如西安雁塔區(qū)不到二平方公里的區(qū)段內有十幾個稅收單位征收。稅收征收成本的浪費和增大可想而知。二是稽查局及稅務所稽查崗位人員輪流上陣重疊檢查，分別處罰，增加了企業(yè)負擔，同時也增大了稅務部門的人、財、物的消耗。三是兩個征收機構管轄一個納稅單位不僅造成稅負不均，而且使稅收成本加倍。某區(qū)一座商貿(mào)大廈1～3層由一個稅務機關征收管理，4層由另一稅務機關征收管理，不僅同一樓內稅負不均，而且增加了征收成本。

綜上分析，我們認為，現(xiàn)行稅收管轄方式已不適應稅收工作規(guī)范化運行的要求，應探索一條適應市場經(jīng)濟的管理路子，而實行屬地管理是其必然選擇。

二、強化屬地管理的基本設想

隨著經(jīng)濟的發(fā)展和經(jīng)濟體制改革的不斷深入，企業(yè)的投資主體日趨多元化，公有制企業(yè)的改制、重組、聯(lián)營等行為使國有、集體類型的企業(yè)減少或使原企業(yè)的組成變得復雜；涉外企業(yè)、私營企業(yè)、各類有限責任公司和股份有限公司逐漸增多，他們的行政隸屬關系、企業(yè)級次等變得模糊而難以界定，相應其稅收管轄權也變得難以確定，為此，我們認為應打破按企業(yè)的行政隸屬關系、級次和經(jīng)濟性質劃分各級財政收入的辦法，改變目前這種條塊結合的征管方式，實行稅收征管屬地管理。參照外省的經(jīng)驗，結合陜西省實際，我們提出如下基本設想：

（一）建立新的稅務登記系列

為防止重復登記、漏征漏管、爭搶稅源現(xiàn)象的發(fā)生，應在城區(qū)較大的市局設立稅務登記分局（中心），其主要職責是負責城區(qū)內各類納稅人的稅務登記工作，指導和協(xié)調各縣局的稅務登記工作。稅務登記分局（中心）對全市稅務登記實行電腦聯(lián)網(wǎng)集中管理，建立“集中登記、全面受理”的稅務登記管理體系。同時也可根據(jù)實際需要在市內有關區(qū)域的國稅機關設置稅務登記點，受理納稅人的稅務登記，通過計算機網(wǎng)絡化管理，有效掌握稅源分布情況，增強納稅人的依法納稅意識。對城區(qū)較小的市（地），可在各區(qū)、縣分別設立稅務登記大廳，同時，根據(jù)需要設置若干稅務登記點，一方面方便納稅人，另一方面便于稅務機關有效掌握稅源分布情況。

（二）建立新的稅務征收系列

根據(jù)屬地管理的原則，市、地、縣不宜設置直屬征收分局，按照行政原則和管轄范圍，應歸所在區(qū)域稅務機關管理。由該區(qū)域稅務機關負責轄區(qū)內各類納稅人的納稅申報、稅款征收、發(fā)票管理、稅源調查并負責零散稅收、失蹤戶、“雙定”戶的稅收征管檢查工作?？h、區(qū)局可按行政區(qū)域或經(jīng)濟區(qū)域設置稅務機關。在城鎮(zhèn)可按稅源大小依自然區(qū)域設稅務所，負責轄區(qū)內的所有納稅戶的征收管理。對經(jīng)濟落后、稅源匱乏、收入較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以在幾上鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)內設置一個稅務所，轄區(qū)內各鄉(xiāng)鎮(zhèn)視需要可設駐征組。

（三）建立新的稅務稽查系列

為有效地打擊偷、逃、騙、抗稅行為，堵塞征管漏洞，統(tǒng)一稽查職能，加大稽查力度，在大城市如西安市、寶雞市可建立由目前市稽查局和由直屬征收分局改制而組成的市稽查一、二分局，組成雙重