被問責(zé)官員復(fù)出中信息公開探析

被問責(zé)官員復(fù)出中信息公開探析摘要：近年來，縱觀因公共危機(jī)事件中被問責(zé)官員，在賦閑一段時(shí)間后，悄然離奇復(fù)出。問責(zé)官員復(fù)出中信息不公開不透明，既未吸納民意，又缺乏復(fù)出任職前的任用公示，引發(fā)公眾強(qiáng)烈質(zhì)疑。這與我國信息公開的法律制度不健全，傳統(tǒng)吏治文化的消極影響，官員問責(zé)制尚不健全等因素密不可分。因此，應(yīng)該通過建立健全政府信息公開的法律制度體系，革新傳統(tǒng)消極吏治文化，健全問責(zé)官員復(fù)出制度等途徑，完善問責(zé)官員復(fù)出過程中的信息公開。使其復(fù)出置于法律和民意的雙重監(jiān)督之下，從而構(gòu)建一個(gè)回應(yīng)性強(qiáng)、對公眾負(fù)責(zé)的政府。

關(guān)鍵詞 ：被問責(zé)官員；復(fù)出；信息公開

自2024年非典時(shí)期我國內(nèi)地首開問責(zé)之風(fēng)后，作為責(zé)任政府產(chǎn)物的問責(zé)制逐漸進(jìn)入公眾視野。行政問責(zé)制從非常時(shí)期的非常之舉開始，逐步走向制度化、規(guī)范化的道路。近年來，因問責(zé)而落馬官員紛紛復(fù)出。復(fù)出過程不公開不透明，問責(zé)后到復(fù)出前這段時(shí)間缺乏后續(xù)跟蹤評估，對于他們的悔過表現(xiàn)、工作實(shí)績、復(fù)出原因等情況，公眾一無所知。等大家發(fā)現(xiàn)的時(shí)候，他們已在新崗位任職。問責(zé)官員復(fù)出中的信息并未涉及國家秘密、商業(yè)秘密或個(gè)人隱私，理應(yīng)予以公開。否則這種神秘復(fù)出，民眾根本不知情，又何談對政府行政行為的監(jiān)督？引發(fā)公眾對問責(zé)制和政府的信任危機(jī)。

一、被問責(zé)官員復(fù)出中信息公開存在的問題

1.信息公開主體單一

作為公共權(quán)力執(zhí)掌者的政府，手中持有大量信息。信息公開，是制約政府權(quán)力，保障公民知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的有效舉措。在被問責(zé)官員復(fù)出中，由于信息公開的主體是政府及其相關(guān)部門，所以在信息公開的范圍、內(nèi)容、程序等方面政府占據(jù)主導(dǎo)地位，享有很大的自由裁量權(quán)，公眾處于被動的接收者。受傳統(tǒng)官僚思想影響，政府及其相關(guān)部門不但沒有認(rèn)識到信息公開的服務(wù)性理念，甚至不愿放棄依靠信息壟斷而獲得的特權(quán)。因此，政府部門無論在信息公開的量上還是質(zhì)上，難以滿足公眾的知情訴求，加劇了政府和公眾信息獲取上的嚴(yán)重不對稱性，致使公眾對問責(zé)官員悄然復(fù)出疑惑重重。

2.信息不公開、不透明

與公開、高調(diào)、嚴(yán)厲問責(zé)相應(yīng)的背后，卻是被問責(zé)官員復(fù)出的神秘、低調(diào)、從寬。公眾獲知他們復(fù)出消息并非通過有任命權(quán)限機(jī)關(guān)的任用公示，更多是通過網(wǎng)絡(luò)媒體等非規(guī)范形式。對于被問責(zé)官員復(fù)出原因、復(fù)出程序、新任職務(wù)推薦人、復(fù)出任命決定如何做出等相關(guān)信息，公眾不得知，僅看到復(fù)出結(jié)果。難免會讓公眾產(chǎn)生質(zhì)疑和反感，在突發(fā)公共危機(jī)事件中，對責(zé)任官員實(shí)施問責(zé)似乎是為了平息眾怒的權(quán)宜之計(jì)，是偽問責(zé)。

3.信息公開缺乏回應(yīng)性

隨著網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)、民主政治的發(fā)展，信息獲取的便捷、高效，公民民主、權(quán)利意識不斷覺醒，要求參政議政的呼聲日益高漲。公眾對于問責(zé)制，尤其是被問責(zé)官員復(fù)出這一環(huán)節(jié)給予高度關(guān)注。而政府未能有效回應(yīng)公眾的知情訴求，官員從問責(zé)后到復(fù)出前缺乏后續(xù)跟蹤評估，問責(zé)官員復(fù)出既沒有吸納民意，甚至連復(fù)出任職前的公示程序也沒有。面對公眾的質(zhì)疑，有些部門不予理睬，有的部門迫于輿論壓力，雖然有回應(yīng)，但不足以服眾。2024年，因“6·21”礦難事故停職的河南省平頂山市市委原副書記、原市長李恩東，在事發(fā)4個(gè)多月后出任河南省水利廳副廳長，國家煤礦安監(jiān)局局長趙鐵錘只是以“正常的人事調(diào)動”“符合問責(zé)流程”“按國家規(guī)矩辦事”來解釋。

二、原因分析

1.信息公開的法律制度不健全

我國現(xiàn)有法律尚未明確規(guī)定知情權(quán)是公民的基本權(quán)利，由于缺乏法律上的依據(jù)，必然帶來司法保障上的空白。如果政府部門對被問責(zé)官員復(fù)出過程的信息不公開，或是選擇性地公開，公民無法通過行政復(fù)議或行政訴訟的方式獲得司法救濟(jì)。2024年5月1日頒布實(shí)施的《政府信息公開條例》，是迄今為止調(diào)整規(guī)范我國政府信息公開位階最高的法律文件。但該《條例》只是國務(wù)院制定頒發(fā)的行政法規(guī)，立法層級較低。其中關(guān)于政府信息公開的規(guī)定與《檔案法》《保密法》等法律之間存在不協(xié)調(diào)之處，信息公開與保密邊界較模糊，在法律適用中可能引發(fā)沖突。同時(shí)，有關(guān)規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏操作性。如條例規(guī)定“涉及公民、法人或者其他組織切身利益的”“需要社會公眾廣泛知曉或參與”的信息，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動公開。

但是該條例尚未規(guī)定由誰來對這些信息進(jìn)行界定，如果界定主體是政府行政機(jī)關(guān)，豈不是政府在信息公開方面擁有話語壟斷權(quán)。此外，與《條例》相關(guān)配套法律制度的缺失，如《隱私權(quán)法》《新聞法》等，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在信息公開與保護(hù)隱私之間常缺乏權(quán)威的甄別標(biāo)準(zhǔn)。

2.傳統(tǒng)吏治文化的消極影響

傳統(tǒng)吏治文化具有追求等級、封閉神秘、排他性等特征。受兩千多年封建腐朽文化的影響，導(dǎo)致政府部門及其工作人員民主法制觀念淡薄，“權(quán)力本位”思想根深蒂固?！懊窨墒褂芍?，不可使知之”的封建特權(quán)依舊存在，政府部門長期以來奉行“暗箱操作”的行為模式，認(rèn)為信息不公開是常態(tài)，信息公開是例外。在這種治理模式下，政府缺乏信息公開的責(zé)任意識，致使行政權(quán)力充滿神秘性、強(qiáng)制性、單向性，公眾被排斥在權(quán)力之外。信息保密對掩蓋自身用人失察、決策失誤以及保留特權(quán)有著極大的激勵(lì)效果。因此，政府部門及其相關(guān)人員會對被問責(zé)官員復(fù)出過程中的信息公開進(jìn)行本能與非本能的抵制和阻礙。

3.信息公開缺乏內(nèi)在驅(qū)動力

首先，在現(xiàn)代社會中，政府作為信息資源的最大持有者，手中掌握海量信息，依靠對信息的壟斷獲得某種特權(quán)。一些官員被問責(zé)后，認(rèn)為決定其能否復(fù)出、復(fù)出職位等關(guān)鍵性因素是上級部門甚至是上級的某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)，并非公眾，勢必加劇問責(zé)官員復(fù)出的唯上心理和行為。因此，只需保證上級領(lǐng)導(dǎo)對其復(fù)出消息的知情即可，至于民眾對其復(fù)出的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)無需太過重視。其次，問責(zé)官員悄然復(fù)出，折射出政府部門人事任用上的官官相護(hù)、用人專制、違法違規(guī)等腐敗行為。相關(guān)部門出于對信息公開后輿論壓力的畏懼，為避免不必要的麻煩，因而對被問責(zé)官員復(fù)出中的信息公開采取漠視態(tài)度。再次，被問責(zé)官員復(fù)出過程中信息公開，不僅涉及許多被問責(zé)官員，還牽涉到其復(fù)出推薦人等未被問責(zé)官員的切身利益。在某種程度上，信息公開會觸及部分官員的既得利益，甚至是對現(xiàn)有權(quán)力格局的重新配置。因此，政府相關(guān)部門缺乏足夠的內(nèi)在動力將其予以公開。

4.官員問責(zé)制尚不健全

行政問責(zé)制度的目的在于，通過恰當(dāng)?shù)闹贫劝才藕蜋?quán)力架構(gòu)，強(qiáng)化行政監(jiān)督，規(guī)范公共權(quán)力的正常運(yùn)作，督促官員正確履行職責(zé)，使得政府的公共責(zé)任得以實(shí)現(xiàn)，公共利益得到合理保護(hù)。盡管行政問責(zé)制設(shè)計(jì)初衷是好的，但在實(shí)際操作中，由于政府自身存在職責(zé)不清，受傳統(tǒng)吏治文化中“丟車保帥”等思想的影響，當(dāng)發(fā)生重大責(zé)任事故后，迫于輿論壓力，問責(zé)不可避免時(shí)，對一些責(zé)任官員象征性地進(jìn)行問責(zé)，有些被問責(zé)官員可能是替罪羔羊。

時(shí)過境遷，上級領(lǐng)導(dǎo)為了對其實(shí)施補(bǔ)償，往往另有安排，勢必為日后復(fù)出埋下伏筆。同時(shí)，作為行政問責(zé)制重要組成部分的被問責(zé)官員復(fù)出機(jī)制本身也是問題重重。目前可以用來規(guī)范被問責(zé)官員復(fù)出的法律法規(guī)主要有《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》等。雖然這些法律法規(guī)對被問責(zé)官員復(fù)出的時(shí)限、條件、程序等方面有所提及，但具體到被問責(zé)官員復(fù)出中信息公開問題則語焉不詳。

三、完善被問責(zé)官員復(fù)出中信息公開的路徑探析

1.建立健全政府信息公開的法律制度體系

在信息公開方面，西方發(fā)達(dá)國家的普遍做法就是將政府信息公開通過法律加以制度化，確保公眾有權(quán)審閱政府的行為和活動，達(dá)到監(jiān)督制約政府權(quán)力，防止權(quán)力異化而滋生的尋租腐敗，在保障公民知情的基礎(chǔ)上使其更多的參與政府公共決策。其中美國有《信息自由法》《陽光下的政府法》《電子信息自由法》，英國有《信息公開法》，韓國有《公共機(jī)關(guān)信息公開法》等，這些法律法規(guī)對政府信息公開起著重要的規(guī)范和保障作用。因此，首先我們應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，緊抓條例施行的良好契機(jī)，盡快制定出臺《信息公開法》，明確規(guī)定政府權(quán)力和違法責(zé)任。其次，將公民知情權(quán)納入憲法，完善信息公開的救濟(jì)制度。在政府機(jī)關(guān)內(nèi)部成立中立的、專門的信息委員會，受理行政復(fù)議，切實(shí)杜絕部門狹隘利益對行政復(fù)議公正性的不利影響。在司法救濟(jì)中，根據(jù)信息公開訴訟的特點(diǎn)，明確界定原告資格，舉證責(zé)任和審理方式，提高司法救濟(jì)的便捷性和可行性。再次，對《檔案法》《保密法》等法律規(guī)范進(jìn)行修訂，使之與政府信息公開的精神相協(xié)調(diào)一致。同時(shí)還要逐步制定與政府信息公開相配套的法律法規(guī)，如《隱私權(quán)法》《新聞法》等，形成一個(gè)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的政府信息公開法律體系。

2.革新傳統(tǒng)消極的吏治文化

阻礙政府信息公開的最大瓶頸并非具體制度，而是潛在地支配著行政運(yùn)行，不斷產(chǎn)生著權(quán)力本位觀念的行政傳統(tǒng)和封閉型的行政文化意識。因此，完善政府信息公開制度，必須徹底轉(zhuǎn)變政府執(zhí)政理念，實(shí)現(xiàn)政府由傳統(tǒng)的管制型治理模式向服務(wù)型治理模式轉(zhuǎn)變。首先，加強(qiáng)各級政府行政倫理和官風(fēng)建設(shè)。構(gòu)建責(zé)任政府、法治政府，要求行政人員必須樹立“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督”“以民為本，依法行政”的執(zhí)政理念，內(nèi)化官員的道德情操，破除“官本位”思想。政府部門必須認(rèn)識到信息公開并非是對民眾的恩賜，而是政府應(yīng)盡的義務(wù)，是轉(zhuǎn)變政府職能，提升政府公信力的有效舉措。政府部門應(yīng)當(dāng)建立“被問責(zé)官員信息檔案制”，將官員從問責(zé)到復(fù)出整個(gè)過程的信息進(jìn)行立檔并專欄進(jìn)行公示，保障公眾知情的基礎(chǔ)上，使其更多的參與、監(jiān)督被問責(zé)官員復(fù)出。這不僅是對民意的尊重，更彰顯了責(zé)任政府的姿態(tài)。其次，樹立正確的選人用人觀。進(jìn)一步深化干部人事制度改革，健全干部考核體系和評價(jià)機(jī)制，客觀公正、科學(xué)準(zhǔn)確地識別、任用和提拔干部，嚴(yán)格問責(zé)官員復(fù)出條件，復(fù)出過程公開透明，接受公眾監(jiān)督，防止其違規(guī)帶病復(fù)出。努力構(gòu)建一種“能上能下，可進(jìn)可出”的人事流動機(jī)制。

3.建立健全政府信息公開監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制

信息公開對政府而言是一場自上而下的行政主導(dǎo)型改革。這項(xiàng)制度在實(shí)施過程中，僅依靠政府自身推動和約束，難以奏效，還需要強(qiáng)有力的外部監(jiān)督，兩者合力將政府信息公開不斷推向深入。行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督主要側(cè)重明晰職責(zé)，落實(shí)崗位責(zé)任，督促行政工作人員及時(shí)公開相關(guān)事項(xiàng)，推行崗位目標(biāo)末位淘汰制，形成一個(gè)事前、事后監(jiān)督的內(nèi)部監(jiān)督體系。對那些信息公開效果不明顯、公眾不滿意的，按有關(guān)規(guī)定實(shí)行末位淘汰。外部監(jiān)督而言，一方面，要加強(qiáng)新聞媒體和公眾監(jiān)督。另一方面，參照美國國會在政府信息公開中扮演的角色，充分發(fā)揮我國人大對政府信息公開的監(jiān)督。美國《信息公開法》規(guī)定，每個(gè)聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)（包括司法部）和司法部長每年都必須向國會提交關(guān)于《信息公開法》執(zhí)行情況的報(bào)告，國會據(jù)此對各行政機(jī)關(guān)執(zhí)行《信息公開法》的情況進(jìn)行監(jiān)督,并制止不負(fù)責(zé)任的不公開行為。報(bào)告的內(nèi)容包括向該機(jī)關(guān)提出信息公開申請的次數(shù)，拒絕公開的次數(shù)，每次拒絕的理由，做出拒絕公開信息決定者的姓名等。[2]同時(shí)，完善信息公開的責(zé)任追究制。在信息公開內(nèi)在動力不足的情況下，需要一種外在壓力作為補(bǔ)充。政府有關(guān)部門如果違反信息公開的相關(guān)規(guī)定，隱瞞甚至拒絕本應(yīng)公開的信息，應(yīng)嚴(yán)格追究有關(guān)部門或責(zé)任人的責(zé)任。使得政府隱瞞信息要比及時(shí)公開信息付出更大的代價(jià)，在這種情況下，兩害相權(quán)，政府部門傾向于選擇公開。

4.健全被問責(zé)官員復(fù)出制度

被問責(zé)官員之所以無序復(fù)出，關(guān)鍵在于制度的缺失。要想從源頭上解決問責(zé)官員違規(guī)復(fù)出，當(dāng)務(wù)之急就是由全國人民代表大會或其常務(wù)委員會制定出臺一部《問責(zé)復(fù)出法》，確保該法律的權(quán)威性和公正性。明確規(guī)定被問責(zé)官員復(fù)出的條件、時(shí)限、程序等，提高法律文本的可操作性。明確規(guī)定被問責(zé)官員復(fù)出過程的信息公開機(jī)制，形成信息公開系統(tǒng)，即包含信息搜集網(wǎng)絡(luò)、信息定期發(fā)布、信息反饋及評價(jià)機(jī)制等公開系統(tǒng)，將保障公民知情權(quán)的價(jià)值理念貫穿政府信息公開的整個(gè)過程。同時(shí)還要研制科學(xué)合理的考核評議指標(biāo)，成立專門的考評機(jī)構(gòu)，對政府信息公開從過程到結(jié)果兩方面進(jìn)行考評，考評結(jié)果納入干部管理、績效考核等范疇，將其與官員職位晉升、工資福利、培訓(xùn)等相關(guān)聯(lián)。從制度層面促使政府形成信息公開的內(nèi)在驅(qū)動力。

被問責(zé)官員復(fù)出中的信息公開是一個(gè)系統(tǒng)工程，政府部門不僅要進(jìn)行行政體制改革，還要轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念。通過及時(shí)、客觀、權(quán)威的信息公開，使被問責(zé)官員復(fù)出過程置于法律和民意的雙重監(jiān)督之下。對于構(gòu)建責(zé)任政府、法治政府，提升政府公信力具有重要意義。

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