某某市2015-2018年地下綜合管廊建設工程實施方案

某某市地下綜合管廊ppp項目

實施方案

目錄

一、實施方案編制原則及依據(jù)....................................................-2-

（一）方案編制原則........................................................-2-

（二）方案編制依據(jù)........................................................-3-

二、項目概況...................................................................-6-

（-）項目背景............................................................-6-

（二）項目基本情況........................................................-7-

（三）PPP模式的必要性和可行性分析.......................................-17-

（四）PPP項目公司組建...................................................-19-

三、項目風險分配基本框架.....................................................-22-

（-）項目風險分配原則...................................................-22-

（二）具體風險分擔.......................................................-22-

四、項目運作方式.............................................................-26-

五、項目交易結(jié)構(gòu).............................................................-28-

項目投融資結(jié)構(gòu).....................................................-28-

（二）項目回報機制.......................................................-28-

（三）項目合作期限.......................................................-33-

（四）項目收益率.........................................................-33-

（五）土地使用權(quán)和資產(chǎn)所有權(quán)............................................-33-

（六）績效考核機制.......................................................-34-

（七）項目合作期滿的處置.................................................-35-

（八）項目退出機制.......................................................-36-

六、項目合同體系.............................................................-39-

（―）PPP項目合同.......................................................-39-

（-）股東協(xié)議...........................................................-40-

（三）其他項目協(xié)議.......................................................-41-

七、項目監(jiān)管架構(gòu).............................................................-43-

（一）項目授權(quán)關(guān)系.......................................................-43-

（二）項目監(jiān)管方式.......................................................-43-

八、項目投入產(chǎn)出測算.........................................................-50-

（-）測算說明...........................................................-50-

（-）測算結(jié)果...........................................................-51-

九、項目采購方式.............................................................-58-

（―）社會資本的招選方式.................................................-58-

（-）社會資本資格條件要求...............................................-62-

十、政府配套政策及承諾事項...................................................-65-

（-）政府配套政策.......................................................-65-

（二）政府承諾事項.......................................................-68-

十一、項目實施工作計劃.......................................................-71-

（~）總體計劃...........................................................-71-

（二）具體工作計劃.......................................................-71-

一、實施方案編制原則及依據(jù)

（一）方案編制原則

1、合法合規(guī)性原則

本方案的編制將遵循合法性及合規(guī)性原則，在法律框架及操作

指南的指導下，將PPP模式引入城市綜合管廊的投資建設及運營中，

具體如模式中的社會資本遴選機制的設計、財政資金的進入機制設

計、項目履約管理及行政管理相結(jié)合的監(jiān)管機制等，嚴格遵循公開、公

平、公正的原則。

2、效益最大化原則

PPP模式的核心理念之一是風險分配，在設計綜合管廊PPP投

融資運營模式時，將以“利益共享、風險共擔”的理念構(gòu)建政府方

和社會資本方的合作模式，實現(xiàn)政府和社會資本的共贏以及項目整

體績效的最大化。

3、PPP模式可復制原則

某某市在積極推行地下綜合管廊PPP項目的基礎上，不斷地探

索、總結(jié)地下綜合管廊PPP模式的運作模式、收費機制、回報機制、

政府監(jiān)管等方面的經(jīng)驗，為某某市提供可效仿的綜合管廊PPP項目操

作模式。

-2-

（二）方案編制依據(jù)

1、國家層面法律法規(guī)

（1）《中華人民共和國招標投標法》（主席令第21號）

（2）《中華人民共和國政府采購法（2014修正）》（主席令第14號）

（3）《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》（某某院令第378號）

（4）《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》（國資委、財政部令第3號）

（5）《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)無償劃轉(zhuǎn)管理暫行辦法》（國資發(fā)產(chǎn)權(quán)（2005）239號）

（6）《中華人民共和國招標投標法實施條例》（某某院令第613號）

（7）《某某院關(guān)于加強城市基礎設施建設的意見》（國發(fā)（2013）36號）

（8）《某某院辦公廳關(guān)于加強城市地下管線建設管理的指導意見》（國辦發(fā)（2014）

27號）

（9）《某某院關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)（2014）43號）

（10）《財政部關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金（2014）

76號）

（11）《某某院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發(fā)（2014）

60號）

（12）《財政部關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金

（2014）113號）

（13）《財政部關(guān)于政府和社會資本合作示范項目實施有關(guān)問題的通知》（財金（2014）

112號）

（14）《國家發(fā)展和改革委員會關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發(fā)改投

資（2014）2724號）

（15）《財政部關(guān)于開展中央財政支持地下綜合管廊試點工作的通知》（財建（2014）

-3-

839號）

（16）《財政部關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》（財金（2014）

156號）

（17）《財政部關(guān)于印發(fā)〈政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法〉的通知》（財

庫（2014）215號）

（18）《財政部、民政部、工商總局關(guān)于印發(fā)〈政府購買服務管理辦法（暫行）＞的

遨修（財綜（2014）96號）

（19）《財政部、住房城鄉(xiāng)建設部關(guān)于市政公用領(lǐng)域開展政府和社會資本合作項目

推介工作的通知》（財建（2015）29號）

（20）《中華人民共和國政府采購法實施條例》（某某院令第658號）

（21）《某某院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行〈關(guān)于在公共服務領(lǐng)域推廣政

府和社會資本合作模式的指導意見〉的通知》（國辦發(fā)（2015）42號）

（22）《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（國家發(fā)展和改革委員會、財政部、

住房和城鄉(xiāng)建設部、交通運輸部、水利部、中國人民銀行令第25號）

（23）《某某院辦公廳關(guān)于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》（國辦發(fā)（2015）

61號）

（24）《國家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設部關(guān)于城市地下綜合管廊實行有償使用制

度的指導意見》（發(fā)改價格（2015）2754號）

2、吉林省地方政府法律法規(guī)

（1）《吉林省人民政府關(guān)于某某院近期支持東北振興若干重大政策舉措的落實意見》

（吉政發(fā)（2014）37號）

（2）《吉林省人民政府關(guān)于加強城市基礎設施建設的實施意見》（吉政發(fā)（2014）

13號）

-4-

(3)《吉林省人民政府辦公廳關(guān)于實施城市地下管網(wǎng)改造工程的指導意見》(吉政

辦發(fā)(2014)17號)

(4)《吉林省住房和城鄉(xiāng)建設廳關(guān)于城市綜合管廊工程招投標工作的指導意見(試

行)》(吉建招(2015)5號)

(5)《吉林省住房和城鄉(xiāng)建設廳關(guān)于城市綜合管廊工程質(zhì)量管理的指導意見(試行)》

(吉建質(zhì)(2015)12號)

(6)《吉林省人民政府辦公廳關(guān)于實施定向精準調(diào)控穩(wěn)定經(jīng)濟增長的若干意見》(吉

政辦發(fā)(2015)18號)

(7)《吉林省人民政府關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的實施意見》(吉

政發(fā)(2015)24號)

(8)《關(guān)于在公共服務領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式管理實施辦法的通知》(吉

政辦發(fā)(2015)55號)

-5-

二、項目概況

（一）項目背景

2014年6月16日，《某某院辦公廳關(guān)于加強城市地下管線建設

管理的指導意見》（國辦發(fā)（2014）27號）明確指出：穩(wěn)步推進城

市地下綜合管廊建設。具備條件的城市結(jié)合新區(qū)建設、舊城改造、道

路新（改、擴）建，在重要地段和管線密集區(qū)建設綜合管廊。

2015年4月，吉林省被確定為“綜合管廊試點省”，住建部、

財政部、國開行等全力支持吉林省進行城市地下綜合管廊工作的建

設以及2015年7月28日，某某院總理李克強主持召開某某院常務

會議，部署推進城市地下綜合管廊建設，擴大公共產(chǎn)品供給提高新

型城鎮(zhèn)化質(zhì)量的會議精神。

某某市人民政府為了使市政基礎設施的建設能夠適應某某市快

速發(fā)展的需求，最大限度避免在城市開發(fā)建設中經(jīng)常出現(xiàn)的反復開

挖、反復破路、重復建設等建設通病。提升市政建設標準，使市政

工程可以既高效，又安全為某某市的發(fā)展提供市政能源支持。綜合管廊

因其特有的優(yōu)勢，可以在市政建設過程中得到充分的發(fā)揮。在此背景下,

某某市政府提出了某某市的嶺南大街、公主大街、嶺西八路、迎賓路

綜合管廊建設項目，實現(xiàn)未來的城市基礎設施建設與管理并重，創(chuàng)

造某某市市政建設的新亮點，對提升城市基礎設施的現(xiàn)代化水平，

將起到良好的示范和推動作用。

-6-

（二）項目基本情況

1、本項目提供的公共產(chǎn)品及服務

某某市地下綜合管廊政府與社會資本合作（PPP）項目（下稱

“本項目”）屬于地下綜合管廊領(lǐng)域的新建項目，建設內(nèi)容包含城市綜

合管廊建設、隨管廊建設同時完善道路兩側(cè)綠化帶的建設、既有道

路下管廊建設時破壞市政設施的建設（包含車行道、人行道、分隔

帶及照明設施等）、既有道路下根據(jù)管廊線位需求而進行的排遷管線建

設。

2、本項目區(qū)位

以城市土地規(guī)劃結(jié)構(gòu)布局為核心，圍繞城市市政公用管線布局，對

某某市綜合管廊進行合理布局和優(yōu)化配置，構(gòu)筑服務“三區(qū)”的綜

合管廊系統(tǒng)，逐步形成和城市規(guī)劃相協(xié)調(diào)、城市道路下部空間得到

合理、有效利用，具有超前性、綜合性、合理性、實用性的綜合管

廊系統(tǒng)。

在綜合管廊平面布置上，不但要結(jié)合現(xiàn)行的國家規(guī)范，同時更

要結(jié)合上位規(guī)劃、周邊用地性質(zhì)、用地范圍內(nèi)構(gòu)筑特情況、市政管線

分布情況、建設管理部門的使用要求等多種因素進行設計，來最終

綜合確定綜合管廊的平面布局方案。

根據(jù)上述原則，本次規(guī)劃期內(nèi)（2015~2018）將某某市迎賓路、公主

大街、嶺南大街、嶺西八路四條道路作為試點建設地下綜合管

廊。

（1）主要結(jié)合舊城道路改造老舊管線改造工作，對地下管線進

-7-

行系統(tǒng)梳理，將更新改造的管線和一部分可以入廊的管線納入綜合管

廊中，實現(xiàn)對老城區(qū)管網(wǎng)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

（2）主要結(jié)合城市的發(fā)展規(guī)劃和地塊開發(fā)，將新建管線納入綜合

管廊，實現(xiàn)新區(qū)“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一管理”。至規(guī)定建設期末,

某某市初步形成“二縱二橫”的綜合管廊框架，綜合管廊規(guī)劃全長約

確定某某市綜合管廊系統(tǒng)規(guī)劃圖如下圖示。

20.74kmo

圖一:某某市綜合管廊系統(tǒng)規(guī)劃圖

3、管線所在道路現(xiàn)狀

（1）嶺西八路（京哈鐵路~嶺南大街段），為既有道路，道路長

度1864m，為城市主干路，道路紅線寬度42米；道路斷面形式為單

幅路形式：6.0米人行步道+30米機動車道+6.0米人行步道。嶺西八

路目前剛建設完成道路部分，兩側(cè)附屬設施正在建設。規(guī)劃地下綜合

管廊位于道路西側(cè)20m城市綠化帶內(nèi)。

（2）迎賓路（公主大街~嶺南大街），為既有道路，此段道路長

度1604m,道路紅線寬度42米；道路斷面為三幅路形式：5.0米人行

步道+6.0米非機動車道+2.5米綠化帶+15機動車道+2.5米綠化帶+6.0

-8-

米非機動車道+5.0米人行步道.迎賓路道路兩側(cè)較為成熟，步道外建

筑物基本形成，為某某的主要城市街路。地下綜合管廊位于西側(cè)輔

助車道下。

（3）公主大街（嶺西八路~懷德大路段），道路等級為主干路，道路

紅線寬度110米，道路斷面形式為4幅路形式60米人行步道+5.5米

輔助車道+26.0米綠化帶+15機動車道+5米綠化帶+15米機動車道

+26.0米綠化帶+5.5米輔助車道+6.0米人行步道；此段地下綜合管廊

利用南側(cè)26m綠化帶，布設在距車行道路邊3m處。

公主大街（懷德大路~新生西路段）道路等級為主干路，道路紅線

寬度42米，道路斷面形式：5.0米人行步道+6.0米輔助車道+2.5米

綠化帶+15米車行道+2.5米綠化帶+6.0米輔助車道+5.0米人行步道；

此段地下綜合管廊布設南側(cè)綠化帶及輔助車道下。

公主大街（新生西路~華正路段）道路等級為主干路，現(xiàn)狀道路紅線

寬度33~41.5米，道路斷面形式：5.0米人行步道+6.0米輔助車道

+2.5米綠化帶+15米車行道+4.5~13米人行步道；與既有道路交叉口

情況：平交。此段地下綜合管廊布設北側(cè)車行道、綠化帶及輔助車

道下。公主大街全線為既有道路，貫穿某某東西方向，道路斷面基

本為以上三種形式，兩側(cè)建筑基本形成。公主大街地下綜合管廊根據(jù)

現(xiàn)狀及遠期規(guī)劃合理進行布設。

（4）嶺南大街為規(guī)劃道路，無既有路由，道路沿線基本以耕地、民

宅、大棚為主，無既有管線情況。

4、本項目建設內(nèi)容

（1）嶺西八路管廊北起京哈鐵路，南至嶺南大街，規(guī)劃建設長

-9-

度為1864m,為某某市管廊規(guī)劃核心工程。管廊設置在道路東側(cè)步

道外城市綠化帶內(nèi)，距離道路中心線21.5m。管廊中心線與道路中

心線平行。

主要入廊管線給水管道、熱力管道、電力電纜、通信線纜。

圖二：嶺西八路綜合管廊道路下位置圖

本項目內(nèi)容只包含此段地下綜合管廊的建設、征地及建設期恢

復工程，不含嶺西八路的道路建設內(nèi)容。

嶺西八路為既有道路，嶺西路道路縱坡不大，有利于綜合管廊

建設，符合老城區(qū)建設綜合管廊的條件，且不需要既有管線排遷。

在此建設綜合管廊，減少了后期建設、維護管線對周圍環(huán)境，道路

交通的影響，對城市形象建設起到重要作用。

建設期恢復工程：根據(jù)管廊相應位置，工程實施時開槽及施工

過程中將可能對既有步道破壞，因此需要將6m人行步道進行拆除

及恢復，建設沿路建設綠化帶20m*2,及部分路口處車行道的建設。

(2)迎賓路地下綜合管廊北起公主大街，南至嶺南大街，規(guī)劃建

設長度為1604m,為某某市管廊規(guī)劃核心工程。綜合管廊布設在道

路東側(cè)綠化帶及輔助車道處，與道路平行，距離道路中心線

8.35m。

-10-

主要入廊管線給水管道、熱力管道、電力電纜、通信線纜。

人微撕鋪寐奉胸輾象儲翱車道入微

圖三：迎賓路綜合管廊道路下位置圖

本工程內(nèi)容只包含此段地下綜合管廊的建設、拆排遷工程及建

設期恢復工程，不含迎賓路的道路建設內(nèi)容。

既有迎賓路地勢平緩，但需注意的是道路下管網(wǎng)較多，較復雜，如

修建管廊應做好保障周邊居民正常生產(chǎn)生活的措施。

迎賓路現(xiàn)狀管線：道路兩側(cè)分別有D400~D500污水管線，

D500-D800雨水管線，燃氣管線DN200,熱力管線DN500,但由于

綜合管廊布設位置位于道路步道外綠化帶內(nèi)，因此部分管線需要進行

拆排遷。

建設期恢復工程：根據(jù)管廊相應位置，工程實施時開槽及施工

過程中將可能對既有西側(cè)車行道、綠化帶、輔助車道、人行步道破

壞，因此需要將6m車行道、2.5m綠化帶、6.0m輔助車道及中華燈

進行拆除及恢復。

（3）公主大街規(guī)劃地下綜合管廊起點嶺西八路，管廊終點華正路,

管線全長10082m。為某某市管廊規(guī)劃核心工程。

其中嶺西八路~懷德大路段（長3540m）,地下綜合管廊位于南

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側(cè)主輔分隔帶內(nèi)，與道路平行布置，距道路中心線20.5米；

懷德大路~新生西路段（長5020m）,綜合管廊布設在道路南側(cè)

綠化帶及輔助車道處，與道路平行，距離道路中心線8.0m；

新生西路~華正路段（長1522m）,綜合管廊布設在道路北側(cè)車

行道、綠化帶及輔助車道處，與道路平行，距離道路中心線6.35m；

主要入廊管線給水管道、熱力管道、電力電纜、通信線纜。

本工程內(nèi)容只包含此段地下綜合管廊的建設、拆排遷工程及建

設期恢復工程，不含公主大街道路工程的建設內(nèi)容。

輔道輔遒

圖五：公主大街（懷德大路~新生西路段）綜合管廊道路下位置圖

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圖六：公主大街（新生西路~華正路段）綜合管廊道路下位置圖

建設期恢復工程：

公主大街（嶺西八路~懷德大路段）綜合管廊3540m，根據(jù)管廊

相應位置，工程實施時開槽及施工過程中將可能對既有綠化帶及雙

臂路燈破壞，因此需要將新建26m綠化帶及雙臂路燈進行拆除及恢

復。

公主大街（懷德大路~新生西路段）綜合管廊長5020m,根據(jù)管

廊相應位置，工程實施時開槽及施工過程中將可能對既有南側(cè)車行道、

綠化帶、輔助車道及路燈破壞，因此需要將5m車行道、2.5m綠

化帶、6.0m輔助車道及原有路燈進行拆除及恢復。

公主大街（新生西路~華正路段）綜合管廊長1522m，根據(jù)管廊

相應位置，工程實施及施工過程中將可能對既有北側(cè)車行道、綠化帶、

輔助車道及路燈破壞，因此需要將6.35m車行道、2.5m綠化帶、

6.0m輔助車道及原有路燈進行拆除及恢復。

公主大街現(xiàn)狀管線：道路兩側(cè)分別有D400~D500污水管線，

D500~D800雨水管線，燃氣管線DN200-DN315,熱力管線DN500；

公主大街（懷德大路~華正路段）管廊布設位置布設于道路步道及外

側(cè)綠化帶內(nèi)，因此部分管線需要排遷。

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（4）嶺南大街（嶺西八路~向前路），道路全長4040m,為城市

主干路，東西方向，貫穿某某城市中心，道路紅線寬度：72米；

道路斷面形式：15米綠化帶+6.0米人行步道+30米機動車道+6.0米

人行步道+15米綠化帶。

嶺南大街（向前路~嶺東路段），道路全長3150m,為城市主干

路，東西方向，貫穿某某城市中心，道路紅線寬度：62米；道路斷

面形式：10米綠化帶+6.0米人行步道+30米機動車道+6.0米人行步

道+10米綠化帶。與既有道路交叉形式：平交。

嶺南大街地下綜合管廊西起嶺西八路，東至嶺東路，道路規(guī)劃

地下綜合管廊全長7190m。管廊設置在道路南側(cè)步道外。管廊中心

線與道路中心線平行。其中嶺南大街（嶺西八路~向前路段）綜合管廊

位于道路南側(cè)步道外綠化帶內(nèi)，距道路中心線21.5m；嶺南大街

（向前路~嶺東路段）綜合管廊位于道路南側(cè)人行步道外綠化帶內(nèi)，距

道路中心線20.5m；

主要入廊管線給水管道、熱力管道、電力電纜、通信線纜。

本工程內(nèi)容只包含此段地下綜合管廊的建設及征地及拆排遷工

程及道路兩側(cè)綠化帶的建設，不含南嶺大街道路工程的建設內(nèi)容。嶺

南大街為規(guī)劃道路不涉及建設期恢復工程。

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圖七：嶺南大街（嶺西八路~向前路段）綜合管廊道路下位置圖

圖八：嶺南大街（向前路段~嶺東路）綜合管廊道路下位置圖

綜上，本項目的總體建設內(nèi)容匯總?cè)绫硪?

表一：某某市綜合管廊建設匯總表

序號名稱起止點單位長度備注

給水管道，熱力管道，電

1嶺西八路京哈鐵路-嶺南大街m1864

力電纜，通信線纜

給水管道，熱力管道，電

2迎賓路公主大街一嶺南大街m1604

力電纜，通信線纜

給水管道，熱力管道，電

3公主大街嶺西八路一華正路m10082

力電纜，通信線纜

給水管道，熱力管道，電

3.1公主大街嶺西八路一懷德大路m3540

力電纜，通信線纜

3.2公主大街懷德大路一新生西路m5020給水管道，熱力管道，電

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力電纜，通信線纜

給水管道，熱力管道，電

3.3公主大街新生西路一華正路m1522

力電纜，通信線纜

給水管道，熱力管道，電

4嶺南大街嶺西八路一嶺東路m7190

力電纜，通信線纜

給水管道，熱力管道，電

4.1嶺南大街嶺西八路一向前路m4040

力電纜，通信線纜

給水管道，熱力管道，電

4.2嶺南大街向前路一嶺東路m3150

力電纜，通信線纜

給水管道，熱力管道，電

5合計m20740

力電纜，通信線纜

本工程涉及4項管廊工程都為干線管廊。主要入廊管線給水管

道、熱力管道、電力電纜、通信線纜。此次建設入廊管線給水管道、熱

力管道全部按規(guī)劃實施，目前按實際需求及遠近期結(jié)合，隨管廊敷設

電力電纜5組、通信線纜10組，其余都預留支架，待遠期使用直接

敷設。

以上建設內(nèi)容以政府最終審核確認的初步設計為準。

5、本項目投資規(guī)模

某某市2015-2018年地下綜合管廊建設工程投資估算總金額

為253294.38萬元,其中：第一部分費用（主體工程及附屬工程費用）

為：169353.12萬元，第二部分工程建設其他費用:38391.59萬元，基

本預備費為20774.47萬元，建設期貸款利息24775.2萬元。

6、本項目資金來源

本項目所需資金擬通過PPP方式籌集。

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（三）ppp模式的必要性和可行性分析

1、本項目采用PPP模式的必要性

本項目采取政府與社會資本合作（PPP）模式，積極引入社會資本

參與某某市地下綜合管廊的投融資、設計、建設和運營。

（1）項目符合某某院、財政部、國家發(fā)改委、住建部鼓勵采取

PPP模式進行建設的重點領(lǐng)域，有利于加強本市地下綜合管廊建設、

促進政府職能加快轉(zhuǎn)變、完善財政投入及管理方式、充分發(fā)揮市場

優(yōu)化資源配置的作用。

（2）采取PPP模式有利于解決當前本市地下綜合管廊建設資金

緊張的壓力。隨著國家全面加強地方政府性債務和地方政府融資平

臺管理，迫切需要創(chuàng)新地下綜合管廊的投融資機制。采取政府與社會

資本合作（PPP）模式，不僅能拓寬融資渠道，解決地下綜合管廊建設

資金緊張的問題，而且提高了政府建設地下綜合管廊的效率，降低了

政府承擔的風險。

（3）有利于推進本市地下綜合管廊市場化運作。引入市場競爭機

制，不僅能吸收社會資本先進的管理經(jīng)驗，而且能有效提高項目經(jīng)營

水平，降低運營成本，提高服務水平和質(zhì)量。

2、本項目采用PPP模式的可行性

（1）PPP模式推廣應用的法律政策環(huán)境已逐步完善

近期以來，某某院、國家發(fā)改委和財政部等部委先后頒布了《國務院

關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發(fā)

[2014]60號）、《財政部關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南

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（試行）的通知》（財金[2014]113號）、《國家發(fā)展和改革委關(guān)于開

展政府和社會資本合作的指導意見》（發(fā)改投資[2014]2724號）、國

礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》等一系列規(guī)章和政策文件，引

入社會資本、采取PPP模式相應的政策扶持和規(guī)范指導環(huán)境已逐步

完善。

（2）PPP模式能夠?qū)崿F(xiàn)公益性與盈利性的結(jié)合

項目本身具有一定的“使用者付費”基礎，對于經(jīng)營收費不足，通過

政府補貼機制，可以為社會投資者獲得合理回報創(chuàng)造條件。PPP模式將

地下綜合管廊的公益性和盈利性很好地結(jié)合，既滿足地下綜合管廊的

社會屬性又可以實現(xiàn)民間資本投資回報的要求。

（3）地方PPP模式的實踐經(jīng)驗

近年來，吉林省和某某市政府對基礎設施投融資創(chuàng)新做了大量專

題研究，不斷探索市場化投資建設模式，同時也進行了一系列的投融

資創(chuàng)新實踐。

因此，本項目采取PPP模式亦具有較好的政策、組織、資金和

經(jīng)驗支撐，為項目的成功運作奠定了堅實的基礎。

3、本項目運作的目標和意義

（1）本項目運作的目標

通過公平擇優(yōu)選擇具有相應管理經(jīng)驗、專業(yè)能力、融資實力以

及信用狀況良好的社會資本，作為政府方的合作伙伴共同投資、設計、

建設、運營管理本項目，提供地下綜合管廊工程及管廊綜合服務，

實現(xiàn)基礎設施和公用事業(yè)領(lǐng)域投融資機制的創(chuàng)新、增強某某市經(jīng)濟

增長內(nèi)生動力；實現(xiàn)政府和社會資本的優(yōu)勢互補，促進投資

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主體的多元化，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。同時，通過本項目可加快政

府職能轉(zhuǎn)變，理順政府與市場關(guān)系，發(fā)揮市場對資源配置的決定性

作用。

（2）本項目運作意義

本項目對于落實國發(fā)［2014）60號文、國辦發(fā)（2015）61號等

文指示精神，明確政府有限責任，嚴格控制地方政府債務，推進本

市地下綜合管廊市場化進程，解決全市地下綜合管廊集中建設的資

金需求，提升建設運營管理水平，降低成本具有重要的意義，也為今

后地下綜合管廊PPP項目實施積累經(jīng)驗，提供參考案例。

（四）PPP項目公司組建

1、項目公司設立

本項目由某某市人民政府（下稱“市政府”）授權(quán)某某市住房和

城鄉(xiāng)建設局（下稱“項目實施機構(gòu)”）為項目實施機構(gòu)，由項目實施

機構(gòu)通過公開競爭機制選定本項目的中選社會資本。同時，由市政

府授權(quán)某某市財建投資有限公司作為政府方出資代表（下稱

“政府方出資代表”），履行政府出資人職責，依法享有資產(chǎn)收益、

參與重大決策和選擇管理者等出資人權(quán)利。

由政府方出資代表與中選社會資本按照約定股權(quán)比例，共同出資

設立PPP項目公司。由PPP項目公司負責本項目的投融資、設計、建

設、運營管理及移交等工作。

2、項目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)

政府方出資代表、中選社會資本方共同出資設立PPP項目公司,

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其中，暫定政府方出資代表持股約27%、社會資本方持股約73%o

項目公司成立后，經(jīng)全體股東同意并經(jīng)政府審批通過后，允許

通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、增資擴股等方式引入第三方作為公司股東。以股權(quán)轉(zhuǎn)

讓、增資擴股等形式成為公司股東，其后通過減資或者股權(quán)轉(zhuǎn)讓等

方式實現(xiàn)退出的。政府方股東對其它股東的股權(quán)轉(zhuǎn)讓享有一票否決

權(quán)，未經(jīng)政府方同意，任何一方都不得擅自轉(zhuǎn)讓其股權(quán)。

3、項目公司分紅權(quán)特殊安排

本項目實施過程中，為積極相應《財政部關(guān)于規(guī)范政府和社會資

本合作合同管理工作的通知》（財金[2014]156號）等中央文件精神,

并結(jié)合地下綜合管廊投資體量大、回收投資周期長等特點，實現(xiàn)項目

順利推進及保障社會社會資本享有合理收益，政府方在社會資本按照

最終簽署的PPP項目合同約定收回投資成本前，不參與PPP項目公司

分紅，從而降低運營期政府對于項目的財政補貼額度，減少政府財政

支出負擔；待社會資本按約收回投資成本后，政府方按照股權(quán)的實

繳比例享有PPP項目公司的分紅權(quán)。

4、項目公司治理結(jié)構(gòu)

（1）項目公司董事會

1）董事會應于公司成立之日成立，對股東會負責并根據(jù)公司法及

《公司章程》的規(guī)定行使職權(quán)。暫定董事會由5名董事組成，其

中政府方出資代表委派1名，中選社會資本方委派4名。董事會設

董事長1名，副董事長1名。董事長由中選社會資本方委派，副董

事長由政府方出資代表委派。董事會的2/3董事（其中包括政府方

-20-

出資代表和中選社會資本方至少各1名董事）構(gòu)成項目公司董事會

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會議的法定人數(shù)。

2）政府方股東享有一票否決權(quán)。涉及公共安全，修改公司章程，公

司合并、分立、解散、清算或者變更公司形式等股東會議題，以及

涉及生產(chǎn)安全、資產(chǎn)安全、對外擔保抵押、突發(fā)事件、重大項目建設

等董事會議題，政府方委派的董事?lián)碛幸黄狈駴Q權(quán)。

（2）經(jīng)營管理機構(gòu)

暫定項目公司經(jīng)營管理機構(gòu)由總經(jīng)理（由中選社會資本方推薦并

經(jīng)董事會任命）和副總經(jīng)理（由政府方出資代表推薦并經(jīng)董事會任命）

和1名財務總監(jiān)（由中選社會資本方推薦并經(jīng)董事會任命）組成。

經(jīng)營管理機構(gòu)按照公司法及《公司章程》的規(guī)定負責公司的日常經(jīng)營

管理工作。

（3）監(jiān)事會

監(jiān)事會應于公司成立之日成立，是項目公司的監(jiān)督機構(gòu)，并根

據(jù)公司法及《公司章程》的規(guī)定，監(jiān)督項目公司的相關(guān)事宜。

暫定監(jiān)事會由3名監(jiān)事組成，其中政府方出資代表委派1名，

中選社會資本方委派1名，由項目公司的職工代表大會選舉產(chǎn)生1

名。監(jiān)事會設主席1人，由全體監(jiān)事過半數(shù)選舉政府方出資代表委

派或者中選社會資本方委派的監(jiān)事輪流擔任，首屆監(jiān)事會主席由監(jiān)事

會選舉政府方出資代表委派的監(jiān)事?lián)巍?/p>

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三、項目風險分配基本框架

（一）項目風險分配原則

本項目按照風險分配優(yōu)化、風險收益對等和風險可控等原則，

并綜合考慮雙方風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力

等要素，原則上，要求項目建造、財務和運營維護等商業(yè)風險由社

會資本承擔；本項目政府方可控的法律、政策和最低需求等風險由

政府承擔；不可抗力等風險由政府方和社會資本方合理共擔。

（二）具體風險分擔

1、融資、設計、建設、運營和維護風險

由項目公司主要承擔項目的融資、設計、建設、運營和維護的風

險，諸如建設期間利率或融資成本上升、建設成本超支、建設拖期、

運營成本超支等一般風險。

2、收益風險

政府方通過制定強制入廊政策、入廊收費標準及給予財政補貼

機制，降低項目公司承擔的風險；同時、當經(jīng)營收益高于預期時，

設置利益分享機制、防止獲取超額利潤。

3、不可抗力風險

對于不可抗力風險，如強雷電、地震、戰(zhàn)爭、瘟疫等，由雙方共

同協(xié)商承擔，必要時簽訂補充協(xié)議。

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4、政策和法律風險

對于政策和法律風險，分為兩類：一是某某市政府方可控的法

律變更引起的損失和成本增加，應由政府方承擔；二是超出某某市

政府方可控范圍的法律變更及政策變化風險（如由國家或上級政府

統(tǒng)一頒行的法律以及營改增等法律、法規(guī)和政策風險），由政府方和項

目公司共同承擔。具體風險分配如表二所示：

表二項目風險分配表

風險分配

風險類別風險辨識備注

政府承擔項目公司雙方承擔

政治不可抗力：非因簽約

政府方原因?qū)е碌?、且?/p>

V

在其控制下的征收征用

政治反對等

自然不可抗力：主要是指

臺風、冰雹、地震、海嘯、

不可抗力V

洪水、火山爆發(fā)、山體滑

坡等自然災害

社會不可抗力：包括戰(zhàn)

爭、武裝沖突、罷工、騷

V

亂、暴動、疫情等社會異

常事件

融資風險V

土地拆遷與補償V

由政府方委托勘察設

設計不當、設計變更引起計則由政府方承擔；

V

的成本或工期否則由項目公司承

建設風險

擔。

施工技術(shù)不當

分包方違約V

工程質(zhì)量V

-24-

如因征地拆遷等原因

工期延誤V導致工期延誤，則由

政府承擔。

工地安全

勞動爭端，罷工V

勞動健康、安全

環(huán)境破壞V

考古和歷史文物保護引

V

起的成本或工期

由政府方勘察，對于

一般勘察技術(shù)手段所

地質(zhì)條件VV未能勘察出的地質(zhì)條

件重大變化，由雙方

共同承擔。

運營成本超支

項目公司管理水平和能

力缺陷導致受損

項目公司服務質(zhì)量不好

V

導致受損

設施維護不到位

運營風險

勞動爭端，罷工V

勞動健康、安全

違法違規(guī)行為V

環(huán)境破壞V

項目移交時設施存在缺

V

陷

設置最低入廊收費等

收益風險入廊收費不足V保障的機制，減少社

會資本方的風險。

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設置收益分享機制，

超額收益V避免社會資本方獲取

超額收益。

按政府承諾排他性執(zhí)

競爭線路V

行。

政府按協(xié)議價格進行

收費價格或調(diào)整受限制V

補貼。

政府補貼V

項目公司破產(chǎn)V

合同文件沖突V

違反融資合同V

擔保或抵押權(quán)實施或生

效

超出政府方可控范圍的

法律變更及政策變化：由

V

法律和政策風險國家或上級政府統(tǒng)一頒

行的法律等

政府方可控的法律變更

項目審批延誤、項目的唯

一性、建設標準和服務標V

準變更、國有化、特殊交

通免費政策

超出一定范圍的利率變一定范圍內(nèi)的利率變

V

化化由項目公司承擔。

宏觀經(jīng)濟風險

超出一定范圍的通貨膨一定范圍內(nèi)的通過膨

V

脹脹由項目公司承擔。