關(guān)于稅源管理新模式的探索與思考

PAGE14-關(guān)于稅源管理新模式的探索與思考——專業(yè)化催生標(biāo)準(zhǔn)化、標(biāo)準(zhǔn)化帶動科學(xué)化、科學(xué)化推動規(guī)范化隨著稅收征管改革的不斷深入發(fā)展，稅源管理工作愈發(fā)重要，稅源管理水平高低決定著稅收征管的質(zhì)量，直接影響稅收收入工作。但現(xiàn)階段稅源管理的整體建設(shè)相對稅收工作的發(fā)展而言還相對滯后，需要從多層次、多角度地進(jìn)行思考和探索。一、建立稅源管理新模式的背景（一）深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)現(xiàn)稅收事業(yè)可持續(xù)發(fā)展,是我們創(chuàng)新稅源管理模式的力量源泉。稅務(wù)機(jī)關(guān)樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，必須結(jié)合實(shí)際提高創(chuàng)新能力，堅持第一要務(wù)是發(fā)展，不斷努力探索適應(yīng)現(xiàn)代化城市稅收管理新道路，稅務(wù)機(jī)關(guān)必須服務(wù)改革發(fā)展大局，緊緊抓住組織收入這個中心工作，用先進(jìn)的征管手段提高行政效率，不斷提升納稅服務(wù)水平，提高稅源科學(xué)管理水平，達(dá)到稅收效率最大化的新局面。(二)稅收規(guī)模的擴(kuò)大和納稅戶的增多與人手不足之間的矛盾日益突出是建立稅源管理新機(jī)制的必然要求。2006年，珠海市局的稅收僅有68.82億元，到2008年達(dá)到118.86億元，管戶增加到5.3萬戶，而稅收管理員的人手只有130人,部分基層局人均管戶高達(dá)500戶。在這種形勢下，只有通過制度、機(jī)制、體制創(chuàng)新，對稅源實(shí)行分類管理，突出重點(diǎn)稅源管理，才能理出相似稅源戶的特點(diǎn)和共性，有效分配管理資源，提高稅源監(jiān)控水平，保證稅收的長期、穩(wěn)定、可持續(xù)性增長。（三）全能型集權(quán)管理員制度在日常稅收管理中的弊端是我們探索稅源新模式的直接動因。從2004年開始推行的稅收管理員制度，有力地加強(qiáng)了屬地管理，一定程度上解決了稅收管理中“疏于管理、淡化責(zé)任”的問題。但該制度在征管實(shí)踐中仍然暴露出一定的問題：一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展快，企業(yè)經(jīng)營情況多樣化、復(fù)雜化，集權(quán)式管理制度下，稅收管理員對所有涉稅事項統(tǒng)抱統(tǒng)攬，但難以熟練掌握隨之變化的稅收政策，要求管理員成為“百科全書”將導(dǎo)致樣樣難以精通的“百科全輸”；二是管理的責(zé)任風(fēng)險加大。稅收管理員每完成一項工作都要給相關(guān)職能部門和納稅人出具稅務(wù)文書，這些稅務(wù)文書導(dǎo)致稅收管理員要承擔(dān)納稅人管理方面的責(zé)任，假如納稅人在其財務(wù)、納稅等方面采用欺騙、隱瞞等手段，致使稅收管理員出具的文書存在不真實(shí)等問題，稅收管理員就有可能承擔(dān)連帶責(zé)任；三是人員的素質(zhì)有待提高。稅務(wù)人員是稅收管理的第一要素，稅源管理人員的素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平，是決定稅源管理精細(xì)化程度的關(guān)鍵。當(dāng)前基層稅源管理人員素質(zhì)與稅源管理精細(xì)化要求存在一定的差距。（四）借鑒外國先進(jìn)稅源管理實(shí)踐，結(jié)合稅源結(jié)構(gòu)實(shí)際，是全方位提升稅源管理效果的寶貴經(jīng)驗。在稅源控管上，發(fā)達(dá)國家十分注重管理科學(xué)化，特別是在稅務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置精簡高效、稅源分類化管理、稅源管理社會化程度高等方面，均取得積極的效果。一是稅務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置精簡高效。發(fā)達(dá)國家稅務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置普遍按有利于征管和方便納稅人原則而不是按行政區(qū)域設(shè)置，稅務(wù)機(jī)構(gòu)具有層級少、扁平化的特點(diǎn)；二是稅源實(shí)施分類化管理。外國發(fā)達(dá)國家根據(jù)實(shí)際國情，針對重點(diǎn)稅源、一般稅源和零散稅源的差異，合理設(shè)置管理機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化重點(diǎn)稅源管理，實(shí)行稅源的分類層次化管理；三是稅源管理社會化程度高。在德國，稅務(wù)代理業(yè)十分繁榮，稅務(wù)機(jī)關(guān)很少與納稅人直接接觸，近90%的納稅人辦稅事宜都委托中介機(jī)構(gòu)辦理。這種社會化報稅、辦稅的方式，從業(yè)人員不需領(lǐng)取政府薪金，卻為稅務(wù)機(jī)關(guān)做了大量的稅務(wù)代理工作，幫政府加強(qiáng)稅源的監(jiān)管。二、稅源管理新模式的主要內(nèi)容及做法稅源管理新模式主要通過二次分類管理來實(shí)現(xiàn)，第一次分類管理主要是按企業(yè)規(guī)模的大小來劃分，按企業(yè)規(guī)模等次作相應(yīng)的分類,并對應(yīng)設(shè)立大、中、小稅源的管理機(jī)構(gòu)（局或股或組）；第二次分類管理主要按行業(yè)和流程來劃分。大、中、小稅源的管理機(jī)構(gòu)成立后，如何管理其下屬的企業(yè)，國稅管轄的企業(yè)主要為一般納稅人、小規(guī)模納稅人兩類，而一般納稅人與小規(guī)模納稅人管理差異很大，對一般納稅人適合按行業(yè)開展專業(yè)化管理；對小規(guī)模納稅人適合按流程開展專業(yè)化管理。（一）按企業(yè)規(guī)模大小實(shí)施第一次分類管理以珠海國稅資料為例，2008年全市統(tǒng)計共有6911戶一般納稅人和36589戶小規(guī)模納稅人,兩者戶數(shù)比為16：84（見圖一），但稅收收入比例約為92：8（見圖一）。全市國稅重點(diǎn)稅源納稅戶(各稅年入庫合計達(dá)500萬元以上)共244戶，貢獻(xiàn)稅收90.78億元，占全市國稅比重達(dá)76.37%（見圖二）。從此組數(shù)據(jù)可知，我市的稅源特點(diǎn)主要集中在244戶大型企業(yè)，呈頭大身小，典型的“二八”分布，即20%的重點(diǎn)稅源企業(yè)占總稅收收入的80%。因此，我們可以借鑒發(fā)達(dá)國家稅源管理經(jīng)驗，稅務(wù)機(jī)關(guān)設(shè)置稅務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)行扁平化，按有利于征管和方便納稅人原則而不是近經(jīng)濟(jì)區(qū)域設(shè)置。根據(jù)“二八管理原則”，按企業(yè)規(guī)模大小實(shí)施分類管理結(jié)構(gòu)，建立梯級稅源管理構(gòu)架，即大、中、小三個類別，分別為重點(diǎn)稅源（重大企業(yè)）、一般納稅人(非重點(diǎn)稅源)、零散稅源(小規(guī)模納稅人、個體納稅人)，根據(jù)按企業(yè)等次實(shí)行第一次分類管理,對應(yīng)設(shè)立大、中、小稅源的管理機(jī)構(gòu)（局或股或組），現(xiàn)提出內(nèi)部微調(diào)型、優(yōu)化組合型、徹底打破型三個方案，以供參考。方案一：內(nèi)部微調(diào)型（見圖三）?？紤]地方財政因素，不打破原有區(qū)域格局，實(shí)行屬地基礎(chǔ)上的分類管理制度，對現(xiàn)行各區(qū)局管轄范圍設(shè)置不作調(diào)整，主要對區(qū)局內(nèi)部稅源管理職能進(jìn)行專業(yè)化重新組合，全市設(shè)立征管局與稽查局兩個系列。圖三市局

市局各征管局市局稽查局查局

各征管局市局稽查局查局

三三分局三分局二分局一分三分局二分局一分局個體戶負(fù)責(zé)個體稅源管理工作小規(guī)模納稅人負(fù)責(zé)非個體小規(guī)模企業(yè)管理工作一般納稅人負(fù)責(zé)非重點(diǎn)稅源一般納稅人管理工作辦稅服務(wù)廳重點(diǎn)稅源負(fù)責(zé)100萬稅源以上企業(yè)管理工作方案二：優(yōu)化組合型（見圖四）。考慮稅源區(qū)域管理優(yōu)化組合，全市統(tǒng)一設(shè)置大企業(yè)管理局、征收管理局和個體管理局，與方案一相異之處：將大企業(yè)、個體納稅人管理從原各征管局中抽離，由股）（組）改為獨(dú)立局設(shè)置。大企業(yè)管理局管轄全市重大稅源企業(yè)；個體管理局管轄市區(qū)個體戶稅源管理工作；征收管理局管轄范圍按照大區(qū)域設(shè)置，不再完全按原有的行政區(qū)域?qū)俚卦O(shè)置。與方案一相同，全市設(shè)立征管局與稽查局兩個系列。其中，管理二局至管理N局的設(shè)置與管理一局相同，都分別下設(shè)辦稅服務(wù)廳、一般納稅人、小規(guī)模納稅人三個組別。圖四市局市局市局稽查局各征管局市局稽查局各征管局大企業(yè)管理局管理大企業(yè)管理局管理一局管理二局管理N局個體管理局三分局二分局一分局．．．．．．辦稅服務(wù)辦稅服務(wù)廳一般納稅人負(fù)責(zé)一般納稅人管理工作小規(guī)模納稅人負(fù)責(zé)小規(guī)模納稅人管理工作方案三：徹底打破型（見圖五）?？紤]稅源管理科學(xué)分工原則，全市實(shí)行征、管、查三分離，征收系列實(shí)行全市同城通辦納稅服務(wù)方式，管理系列設(shè)置大企業(yè)管理局、管理局和個體管理局，對全市企業(yè)進(jìn)行分類管理。與方案一、二相異，全市分設(shè)征收、管理、稽查三個系列。其中，管理二局至管理N局的設(shè)置與管理一局相同，都分別下設(shè)一般納稅人、小規(guī)模納稅人兩個組別。圖五市局市局市局稽查局征收系列管理系列市局稽查局征收系列管理系列個體管理局大企業(yè)管理局三分局個體管理局大企業(yè)管理局三分局一分局二分局市區(qū)征收局西區(qū)征收局管理一局管理二局管理N局小規(guī)模納稅人小規(guī)模納稅人負(fù)責(zé)小規(guī)模納稅人管理工作一般納稅人負(fù)責(zé)一般納稅人管理工作（二）按行業(yè)和流程實(shí)施第二次分類管理1、集中精力控管非重點(diǎn)稅源的一般納稅人企業(yè)，實(shí)行按行業(yè)專業(yè)化管理。我們集中精力實(shí)施分行業(yè)管理，結(jié)合管轄稅源實(shí)際情況，把非重點(diǎn)稅源增值稅一般納稅人按行業(yè)劃分為10類（見圖六），徹底改變過去行業(yè)政策執(zhí)行口徑不統(tǒng)一，納稅評估實(shí)效差異大的征管狀況。對非重點(diǎn)稅源的一般納稅人企業(yè)管理可設(shè)置不同的股（組），一個股（組）可根據(jù)該征管局的特點(diǎn)與需要，2-3個行業(yè)組成一個股（組），10個行業(yè)就可由若干個股（組）統(tǒng)管起來。分行業(yè)開展納稅評估，對同一行業(yè)不同納稅人歷年納稅數(shù)據(jù)對比分析，縱向比較，確保稅收真實(shí)性，橫向比較，確保稅收公平性，促進(jìn)同一企業(yè)各年度稅負(fù)真實(shí)合理，同行業(yè)不同企業(yè)稅負(fù)大致趨同，從而有效堵塞稅收征管漏洞，做到應(yīng)收盡收，防止稅款流失。圖六：行業(yè)分類表行業(yè)分類表1礦產(chǎn)行業(yè)（水泥、鋼材、金屬、非金屬）2能源行業(yè)（成品油、燃料油、電力、煤炭、燃汽）3食品行業(yè)（農(nóng)副產(chǎn)品、煙草、飲料、酒）4電子行業(yè)（計算機(jī)電子零件、通信設(shè)備、軟件企業(yè)）5機(jī)械行業(yè)（通用設(shè)備、專用設(shè)備、汽車摩托車零配件、工業(yè)儀器）6醫(yī)藥行業(yè)（藥品、醫(yī)藥器械）7化工行業(yè)（橡膠、塑料、化工原料）8消費(fèi)品行業(yè)（紡織、服裝、體育用品、家具、紙品）9第三產(chǎn)業(yè)所得稅10其他行業(yè)以珠海市直屬分局為例，根據(jù)該局以行業(yè)類型和管戶多的特點(diǎn)，對一般納稅人管理按行業(yè)作以下具體設(shè)置（見圖七）。圖七：一般納稅人按行業(yè)設(shè)置具體崗位職責(zé)表項目機(jī)構(gòu)管轄范圍組別職責(zé)直屬分局負(fù)責(zé)管理轄區(qū)內(nèi)業(yè)戶的稅收管理工作。管理一組礦產(chǎn)行業(yè)（水泥、鋼材、金屬、非金屬）、能源行業(yè)（成品油、燃料油、電力、煤炭、燃汽）管理二組電子行業(yè)（計算機(jī)電子零件、通信設(shè)備、軟件企業(yè)）、機(jī)械行業(yè)（通用設(shè)備、專用設(shè)備、汽車摩托車零配件、工業(yè)儀器）管理三組食品行業(yè)（農(nóng)副產(chǎn)品、煙草、飲料、酒）、醫(yī)藥行業(yè)（藥品、醫(yī)藥器械）管理四組化工行業(yè)（橡膠、塑料、化工原料）、消費(fèi)品行業(yè)（紡織、服裝、體育用品、家具、紙品）管理五組第三產(chǎn)業(yè)所得稅、其他行業(yè)2、對小規(guī)模納稅人以征管流程為導(dǎo)向，實(shí)行按流程專業(yè)化管理。由于小規(guī)模納稅人分散、經(jīng)營規(guī)模小、稅源難控管，對小規(guī)模納稅人的管理，比較適合以征管流程，按工作事項或任務(wù)實(shí)行分類管理。根據(jù)稅收管理的實(shí)際情況和征管流程的變動，科學(xué)設(shè)置各專業(yè)組別和崗位，著重明確崗位之間各類移交事項的具體內(nèi)容，具體辦結(jié)時間，規(guī)范整理歸檔資料，使每一個崗位都成為稅收征管“流水線”上作業(yè)的一環(huán)，環(huán)環(huán)相扣，不致疏漏，整體推進(jìn)征管水平的提高。根據(jù)珠海的實(shí)際情況，我們建議對征管相關(guān)流程進(jìn)行整合，主要分為納稅人服務(wù)崗、涉稅事項辦理崗、稅源管理分析崗三個組別。以納稅人服務(wù)崗為例，專職進(jìn)行納稅服務(wù)和受理納稅人的各類書面資料。納稅人上門辦稅由納稅人服務(wù)崗統(tǒng)一接洽受理，再通過內(nèi)部流轉(zhuǎn)至涉稅事項辦理組和稅源管理分析組具體辦理，辦結(jié)后交納稅人服務(wù)崗統(tǒng)一回復(fù)納稅人；納稅人服務(wù)崗在管戶中發(fā)現(xiàn)的問題也直接流轉(zhuǎn)到稅源管理分析組核查落實(shí)，辦結(jié)后統(tǒng)一反饋到納稅人服務(wù)崗。這樣既提高了各種涉稅事項的工作效率，又能有效掌握管戶情況，做到了“管事”與“管戶”的有機(jī)結(jié)合和高效運(yùn)作，形成了一條以納稅人服務(wù)崗為橋梁和紐帶，各組別、崗位專業(yè)化分工、緊密合作、互相監(jiān)督的完整、緊密的“稅收管理產(chǎn)業(yè)鏈”，實(shí)現(xiàn)了向管理要效益、要稅收的目的。現(xiàn)以管戶多的珠海市直屬分局為例，對小規(guī)模納稅人按流程具體設(shè)置（見圖八）。圖八：小規(guī)模納稅人按流程設(shè)置具體崗位職責(zé)表組別人員配備（人）崗位職責(zé)要求納稅人服務(wù)組2咨詢和解決企業(yè)納稅戶日常碰到的各類疑難問題；接收其他組或納稅人移交的各類書面資料，建立管理企業(yè)納稅戶書面資料檔案；納稅申報的催報催繳；欠稅公告涉稅事項辦理組2負(fù)責(zé)企業(yè)跨區(qū)遷移、個體工商戶定額核定、發(fā)票供應(yīng)、發(fā)票比對異常審核、審核企業(yè)減免稅、退稅、所得稅稅前扣除、負(fù)責(zé)稅種核定、征收方式核定；代開發(fā)票審核，多繳稅款退稅稅源管理分析組2負(fù)責(zé)企業(yè)注銷登記、非正常戶處理、日常巡查、納稅評估、稅源分析預(yù)測、簡易處罰。投訴舉報案件、協(xié)查案件的調(diào)查處理工作。3、成立大企業(yè)管理局（見圖九），對重點(diǎn)稅源進(jìn)行重點(diǎn)管理。我們集中管理全市所有大企業(yè)，能夠抓住重點(diǎn)，以點(diǎn)帶面，實(shí)現(xiàn)稅收征管基礎(chǔ)和稅源、稅基控管的最優(yōu)化。大企業(yè)管理局管轄重點(diǎn)稅源企業(yè)和總分機(jī)構(gòu)企業(yè)，同時負(fù)有反避稅管理職能。并在確保重點(diǎn)稅源管理延續(xù)性的基礎(chǔ)上，對重點(diǎn)稅源實(shí)行行業(yè)化和專業(yè)化相結(jié)合的管理方式，即重點(diǎn)管理、重點(diǎn)監(jiān)控、重點(diǎn)服務(wù)。大企業(yè)管理局可以建立以信息技術(shù)為主的專業(yè)評估部門，充分利用互通的信息進(jìn)行涉稅評估,要建立大企業(yè)的稅源、稅基的數(shù)據(jù)分析監(jiān)控模型體系，全面分析衡量其稅收變化。稅源管理人員對特大型企業(yè)可以實(shí)行駐廠管理，實(shí)現(xiàn)對重點(diǎn)稅源企業(yè)涉稅信息的全面掌握監(jiān)控。圖九：大企業(yè)管理局職能圖大企業(yè)管理局大企業(yè)管理局收入管理納稅服務(wù)稅源管理收入管理納稅服務(wù)稅源管理行業(yè)管理對外稅收宣傳全程貼身服務(wù)收入預(yù)測分析行業(yè)管理對外稅收宣傳全程貼身服務(wù)收入預(yù)測分析申報評估稅收政策輔導(dǎo)國際稅收業(yè)務(wù)家電電氣業(yè)總分機(jī)構(gòu)電子信息業(yè)國際稅收業(yè)務(wù)家電電氣業(yè)總分機(jī)構(gòu)電子信息業(yè)社會綜合治稅信息稅務(wù)審計社會綜合治稅信息稅務(wù)審計納稅評估三、改革目標(biāo)：稅源管理專業(yè)化催生標(biāo)準(zhǔn)化，標(biāo)準(zhǔn)化帶動科學(xué)化，科學(xué)化推動規(guī)范化。（一）專業(yè)化程度提升，人力資源相應(yīng)實(shí)施分類調(diào)配。稅源管理新模式實(shí)行專業(yè)化分工后，稅收管理員的工作由繁到簡，變雜為專，不再面面俱到，而是心無旁騖地專心干好一件事，在實(shí)踐中摸索出該項工作的基本技巧，培養(yǎng)出專業(yè)素質(zhì)，工作效率明顯提高。而且在人力不足、人均管戶多的條件下，專業(yè)化管理能直接提高工作效率和管理質(zhì)量。管理質(zhì)量的提高，使管理更為到位和細(xì)化，必能有效降低執(zhí)法風(fēng)險。業(yè)務(wù)上的分類管理亦將引發(fā)人力資源的相應(yīng)分類使用。我們將根據(jù)稅管員的素質(zhì)分類使用,例如：企業(yè)規(guī)模越大配備的人員質(zhì)素更高;工作事項(任務(wù))難度較大的評估事項相應(yīng)的稅管員素質(zhì)將更高。稅收管理工作有很多種，并不是所有類別的工作都需要相同的才能。一些年齡大、稅收業(yè)務(wù)能力相對較弱的，希望從事一些對業(yè)務(wù)要求不高的工作，其自身的工作壓力較小，如果工作得好，也可評先比優(yōu)。而一些業(yè)務(wù)強(qiáng)、喜歡挑戰(zhàn)的管理員則更愿意被安排到工作難度大、技術(shù)含量高的崗位，其自我價值更能得到體現(xiàn)。專業(yè)化分工將有效盤活現(xiàn)有的人力資源，充分調(diào)動人的主觀能動性，激發(fā)隊伍的活力和動力，真正實(shí)現(xiàn)人盡其才。（二）標(biāo)準(zhǔn)化程度提升，共享經(jīng)驗得到推廣。稅源管理新模式按行業(yè)制定具體細(xì)致的工作指引，建立行業(yè)納稅評估操作指引手冊，將不同的業(yè)務(wù)模版化、傻瓜化，如建立《石化行業(yè)管理操作手冊》、《軟件行業(yè)管理操作手冊》等，手冊對某個行業(yè)的管理路徑化、明細(xì)化，各類模版化的操作指引的出臺，其作用類同于GPS導(dǎo)航儀。分行業(yè)管理操作手冊的出臺，主要有以下三個作用：一是新的管理員只要一冊在手，就能夠明白如何操作與管理，幫助新人盡早上手；二是操作標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一化，按手冊規(guī)范操作，必能使執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化，避免同一區(qū)域執(zhí)法的不一致性；三是指引手冊的不斷優(yōu)化，也是大家不斷實(shí)踐、探索的成果，將該成果書面化、樣式化，就是一種智慧的共享，該管理也可稱共享管理。（三）科學(xué)化程度提升，搭建無縫溝通平臺。稅源管理新模式由于實(shí)現(xiàn)了專業(yè)化和標(biāo)準(zhǔn)化，有了標(biāo)準(zhǔn)化的指標(biāo)、數(shù)據(jù)，就可以充分利用省局開發(fā)的《征管輔助軟件》，將各個行業(yè)進(jìn)行計算機(jī)分析，建立不同行業(yè)的數(shù)學(xué)模型，不同行業(yè)的評估體系。稅收管理員只要鍵入相應(yīng)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，通過行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)模型，就可以得到有效的結(jié)果。同時，積極探索電子化、社會化的工作方法，以突破人力不足的瓶頸。首先短信催繳，然后對沒有回應(yīng)的逐戶電話催繳，對仍不成功的實(shí)行專郵專函催繳，最后實(shí)地催繳，對采取上述辦法仍無法催繳的實(shí)行公告送達(dá)，公告期滿后再次下戶調(diào)查，根據(jù)規(guī)定程序認(rèn)定非正常戶。通過這種電子化、社會化的工作方法，催報催繳技巧有所提高，也更容易把握欠稅者的心理，工作起來更加得心應(yīng)手。其次，我們還可以通過飛信、QQ群、博客等三大系統(tǒng)，為納